建立西部生态补偿法律机制初探

田 伟

[摘要]生态补偿是西部生态建设的重要内容,它关系着西部地区乃至全国的生态环境与社会经济的可持续发展能力。本文从确立西部生态补偿立法指导思想着手,对西部生态补偿进行全局性的法律制度设计,使其具有统一的指导思想和协调的体系,从而提高生态补偿的实施效率和效果。

[关键词]西部 生态补偿 法律机制

生态补偿是西部生态建设的重要内容,它关系着西部地区乃至全国的生态环境与社会经济的可持续发展能力。建立和完善西部生态补偿法律机制,笔者认为重点应从立法指导思想和立法模式的选择方面作为切入点。

一、立法指导思想的确立

将西部生态补偿制度的指导思想的定位为:注重生态效益,构建西部和谐生态。这一指导思想是建立在对生态补偿制度本身特点和西部地区特点的综合考量的基础上的。结合西部的现状,我们也需要突出强调生态效益,强调生态和谐。在西部大开发中,国家把环境保护和生态建设作为根本就是证明。首先,经过多年建设,我国综合国力已显著提高,人民的吃饭问题已基本解决,东部地区的人民生活已接近小康水平,国家有能力加大对西部地区的支持力度,加大对西部环境保护和生态建设的投资,加大对生态效益的保护和支持力度。其次,目前西部的经济、技术水平较东部低,要想在高、精、尖产业,技术密集型产业方面与东部竞争是不现实的,为了赶上东部,大力发展资源型经济是西部的首选。而可持续的资源型经济的发展又是以和谐的生态系统、良好的生态效益为基础的。再次,在西部大开发中存在着“重开发轻保护”的思想,似乎一提到开发西部,就意味着大规模地开发西部的自然资源。这一思想必然对西部脆弱的生态系统产生消极的影响。因此,无论从我国国力水平、西部经济发展需要,还是矫正“重开发轻保护”思想的角度考虑,都需要特别重视和保护西部地区的生态效益,把构建西部和谐生态作为指导思想。

二、立法模式的选择

1.中央立法。主要有两种形式:一是在中央统一的环境资源法中确立生态补偿的原则和制度。环境资源法要解决的问题是人类经济活动索取经济资源的速度与自然资源本身及其替代品的再生速度均衡发展的关系。生态补偿作为恢复和重建生态系统的生态价值,维持生态系统的可持续性的重要制度之一,其地位当然应该在环境资源法中得到确认。不仅如此,环境资源法还应当将生态补偿作为环境资源保护的一项基本原则。制度意义上的生态补偿使其得以贯彻实施,原则意义上的生态补偿则能保障其贯彻实施。二是在中央制定的区域开发法中对生态补偿制度作出规定。通过区域开发立法,宣布国家的区域开发政策、规划和措施,调整区域开发中的各种社会关系。区域开发法与环境资源法的关系十分密切,许多区域开发法中都包含了环境资源利用和保护的内容。制定一部综合性的《西部开发法》,将生态补偿作为西部开发的原则之一。同时,结合西部的特点,在该法的环境资源部分,对生态补偿作出具体的制度设计,如结合西部经济发展状况,制定补偿的标准;结合西部一些贫困地区的教育落后的状况,选择灵活的补偿方式,将生态补偿与文化教育、技术推广相结合。

2.区域、部门合作立法。这是在中央立法的指导下,地区之间或部门之间的合作立法。包括三个方面:一是西部各地区之间的合作立法。生态脆弱、生态补偿是西部各省面临的共同问题,而且环境资源在地理上的分布有其特点,有时会出现同一片森林或同一片沙漠属于两个或几个不同行政区域的情况,这时,由面临相同或同一问题的几个行政区合作立法,既有利于立法的协调性,有有利于提高执法的效率。二是西部地区和东部地区的合作立法。这主要是针对流域生态补偿进行的合作立法。流域上游的生态保护直接关系到下游的生态质量,在西部承担生态保护成本同时,东部应该对西部进行生态补偿。此外,下游也面临生态保护的问题,其也需要对本地区的生态损失及生态保护成本进行补偿。东西部地区的合作立法,一方面针对东部对西部的生态补偿,另一方面针对东西部就整个流域生态补偿的联合行动。三是部门之间的合作立法。这是基于生态补偿活动的部门关联性提出的立法模式。生态补偿是一项综合性的系统工程,它往往涉及对某一生态系统中各种环境资源要素的综合补偿,为避免产生生态补偿中各个环境资源管理部门各自为政,缺乏协调的状况,需要通过部门间合作立法,建立一套统一、协调的生态补偿综合决策实施机制。

3.地方单独立法。这是指地方立法机构在其权限范围内,单独制定的关于本地区生态补偿的法律法规,它既可以作为组成部分规定在地方环境资源法中,也可以作为独立制度进行单独立法。地方立法是生态补偿法律制度设计的最后一道屏障,它的质量优劣直接关系到生态补偿实施的效果,因此,我们要加强地方立法的科学性、稳定性,避免出现那些脱离实际、朝令夕改的地方法规。

西部生态补偿是一项系统工程,优质的制度设计是其顺利实施并取得良好效果的前提,伴随着制度的完善,带来的必定是生态环境的恢复和生态效益的提高。山川秀美、天清水净的西部和谐生态承载的不仅是西部的腾飞,更是国家未来的发展。在制度完善的基础上,更需要进一步的实践活动对制度的落实,才能发挥制度的优势,建立西部生态的和谐局面。

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