铁路建设项目投资的分析与探讨

吕光棋 上海铁路局计划统计处

为全面贯彻和谐铁路建设战略布局，顺应东部铁路率先发展的历史要求，我局提出了“建设和谐铁路局、率先实现现代化”的战略目标，作为东部铁路建设的主战场之一，铁路建设规模空前。根据国家《中长期铁路网规划（2008年调整）》和上海局《2009～2012年发展规划》，预计到2012年底，全局营业里程达到11100 km，复线、电气化铁路分别达到7 400 km以上，复线率和电气化率均超过65%。时速200 km/h及以上营业里程达到5 400 km，客运专线里程3 200 km。

投资计划管理在建设项目中起到龙头作用，是建设项目投融资工作安排的重要依据，是控制建设项目实施进度的主要手段，是建设项目工程进展的真实反映，也是推进工程建设、提升安全质量的有力保证。因此，必须加强和规范基建投资计划管理，使之成为以安排建设项目资金及组成为主，统筹建设工期、安全质量、施工组织和环境保护的综合性、一体化管理工作，从而和谐有序地推进我局铁路建设。

1 铁路建设面临的形势

1.1 确保完成铁路建设任务的形势严峻

目前全局铁路建设工作呈现时间紧、任务重、要求高的局面，在投资计划安排、确保各方资金按期到位、确保工程质量和工期等全面完成各项建设任务方面所面临的形势严峻。一是项目多、投资大。2009年基建大中型项目36项，2010年在建项目已达41项，项目数量位居全路前茅，遍及管内三省一市。2009年完成投资超过前四年的总和，是“九五”、“十五”期间基建投资总额的2倍之多。2010年全年预计完成基建投资将超过1 000亿元，项目投资规模将达到5 000亿元以上；二是时间紧、标准高。目前在建项目中客运专线、城际铁路等高等级、高标准项目密集，施工总工期一般在三、四年间，特别是沪宁城际、沪杭客专和虹桥站部分设施要求在2010年世博会期间相继投入运营，杭甬、宁杭、合蚌客专等高等级铁路都按三年工期推进，要求2011年建成，施工工期都非常紧。

1.2 项目审批收紧

建设项目各阶段报审中的相关条件不断增加，在完成项建书、可行性研究、初步设计三个重要节点过程中，相关的行政审批要求必须严格执行，特别是可研阶段，包括规划选址、土地预审、环评水保和各类专项评估（如风景名胜、文物保护、地质灾害、压覆矿藏、地震危险等评估和通航论证等等）各项手续缺一不可。而随着国家经济社会的发展，各级审批机构在城市规划、环境保护、综合交通枢纽布局、公开透明等方面的要求越来越高。此外，因国家宏观调控，国家发改委收紧了项目审批，对铁路项目审批进行了总量控制，致使如连盐铁路这种可研阶段各项手续完备的项目迟迟未获批复。

2 铁路建设存在的问题

2.1 投资控制难度加大

从开通运营的合宁、合武、沿海铁路等客运专线来看，工程投资存在初设超可研、施工图超初设的问题，究其原因主要为：一是地方政府对铁路的建设越来越关注，在技术标准、扩大站房规模等方面提出了更高的要求；二是项目征地拆迁的费用呈上升趋势，沿线老百姓对铁路运营的环境要求越来越高，致使征地拆迁的数量和单价标准均较可研批复概算有较大的增加；三是目前在建项目数量多、标准高、工期紧，前期设计方案不够细致、完善，在技术方案上存在较多的变更。所有这些都加大了投资控制的难度。

2.2 工程资金到位不及时

沪宁城际、沪杭客专要求在今年世博会期间建成通车，而目前在建的宁杭、合蚌、杭甬、杭州东扩建、阜六、宿淮、金山支线改造、宁启复线等大部分项目均要求在2011年底前建成，工程均将进入攻坚阶段，为满足项目的快速推进将产生巨额的资金需求。但由于计划投资安排中地方出资和银行贷款比重较大，到位不及时，严重影响工程进展。以2010年为例，已下达的970.7亿元基建投资计划中，安排地方资金244.7亿元，占投资计划的25.2%；安排银行贷款 371.3亿元，占投资计划的38.3%。受国家宏观经济调控和银根收紧的影响，地方资本金到位缓慢，而银行对铁路的贷款也从主动贷款逐步转为从严审核，丰沛铁路由于银行拒绝融资已影响到项目2010年底开通的计划。

3 对策措施和建议

3.1 提前介入项目前期工作

针对铁路建设项目中拟新开工项目多、规模大、时间紧的情况，只有提前介入熟悉项目前期工作进展情况，才能确保项目早开工，完成年度投资任务。在建设项目预可、可研阶段，对建设项目的投融资方案、技术标准、工程方案和建设时序做一定的了解和熟悉，特别是沿线地方对项目线位、站房规模等提出的不同意见予以重点关注。在建设项目可研批复后,在初步设计阶段时全面介入，对照铁道部《关于铁道部基本建设大中型项目开工条件和办理程序有关规定的通知》（铁计〔2007〕29号）中的每项开工条件逐一落实，督促项目建设单位做好先行用地审批手续，在初步设计批复后尽快组织招投标工作，及时将鉴修概算报部核备，尽量缩短开工准备周期，及时上报开工报告。

3.2 科学编制和下达投资计划

首先，按照项目批准的总工期和施工组织设计，科学分配分年度完成征地、拆迁、土石方、桥梁、隧道、轨道、四电、房屋等主要工程实物量，合理安排项目架梁、铺轨、四电、综合调试等主要节点的工期，采用无砟轨道的客专项目尤其应突出无砟道床施工工期的安排。其次，按照铁道部批复的总概算以及预备费、降造费使用情况等，依据工程投资和完成实物工作量进度相互匹配的原则，分章节编制年度计划建议，科学地测算项目分年度资金安排，同时根据项目设计变更及工程实际进展情况提出计划调整建议。最后，按概算分章节下达部安排的投资计划，督促各建设单位严格按照下达的投资计划组织实施，并要求按照施组设计，将年度投资计划和与之匹配的工程实物量，分别细化到各个标段、各个工点，明确各个工程节点、各个阶段的计划目标和工作安排，以节点计划保证阶段计划的实现，以阶段计划保证全年计划的实现。

3.3 全过程投资控制

在项目建设过程中，树立全过程控制投资理念，以规范运作流程为主线，严把工程招标、施工组织设计、变更设计、合同管理、物资采购、验工计价等关键环节，加强日常监督管理，严格执行部、局的规定，最大限度地节约投资。按照“不留遗憾、不当罪人、建精品工程”的要求合力抓好工程建设，减少因返工导致的重复投入。同时强化投入产出的效率观念，抓住当前铁路建设原材料价格处于较低水平的有利契机，降低建设成本，努力实现投资效益最大化。

3.4 解决项目建设过程中的“瓶颈”问题

项目建设过程中存在影响投资完成和工程进度的“瓶颈”问题主要有两方面：一是地方资金不能及时到位的问题。要积极主动地与地方政府和投资机构沟通，敦促地方政府落实部省协议，抓紧落实投资资金，力促地方资金的到位率与项目实时进度基本吻合，满足项目推进的资金需求。首先，将地方出资计划根据工程进度按月分劈应拨付资金，作为决议材料在合资公司股东大会或董事会上表决通过；其次不厌其烦地向地方投资机构催款，必要时由路局发文到省市发改委进行催促协调。二是征地拆迁困难重重，目前在建项目不同程度地普遍存在征地拆迁影响工程推进的问题。为规范全局建设项目征地征迁管理，依法、高效地推进征地拆迁工作，路局制定下发了建设项目征地拆迁管理实施细则。要求项目管理机构与地方人民政府和有关部门建立联系制度和协调机制，积极争取沿线各级人民政府和人民群众的支持配合，较好地缓解了征地拆迁中的重点、难点问题，保证工程建设如期推进。

3.5 加强基建计划台帐的管理工作

在基建计划管理中，必须切实加强铁路基本建设全过程基础管理，重点抓好基建计划台帐的管理工作。台账内容包括：建设项目工程内容及形象进度、可研批复总投资及各项款源组成、初步设计及变更设计批复总概算、全部工程招标降造费、历年投资计划、累计完成分款源投资、工作量以及新增生产能力等信息。尤其对投资变化情况要求按征地拆迁调整、料差调整、技术标准变化等分类做好分析，并进行实时更新。利用这些台账数据，通过汇总分析，按照合理的施工组织，科学合理地制订年度投资计划和调整计划。