加强铁路局技术规章管理问题的探讨

薛坤斌 上海铁路局总工程师室

铁路技术规章是指铁道部、铁路局、站段制定的涉及技术装备、行车组织、信号显示等技术管理方面的一系列规定的总称。铁路具有高度集中、半军事化、各个工作环节紧密联系、协同动作的特点，这决定了铁路技术规章是铁路运输企业为了安全、正点、优质、高效完成运输任务，组织生产活动，约束经营行为的规范和准则。在铁路运输企业管理中，技术规章制度管理属于技术管理的范畴。在生产过程中，正确、合理地制定规章制度，科学、规范地管理规章制度，全面有效地实施规章制度，是铁路运输企业技术管理的主要任务。

在铁路运输中，有关单位、部门和职工，必须严格执行铁路技术规章的有关规定，才能实现铁路运输安全正点、方便快捷、高速高效的目标。因此，按照“高标准、讲科学、不懈怠”的基本要求，积极探索铁路运输的内在规律，进一步加强铁路技术规章的管理，建立科学严密、统一规范、动态优化、具体可行的技术规章体系，确保技术规章的科学性、先进性及实施中的权威性、实效性，是确保铁路运输安全的前提和基础，也是衡量铁路运输企业管理水平的重要标志。

1 铁路技术规章管理现状分析

1.1 面临的形势和任务

2004年以来，全国铁路系统安排了110项重大科研课题，开展高速铁路技术创新工作。通过大量工程试验和实践，形成了具有世界先进水平的中国高速铁路技术标准体系和成套工程技术。围绕京津城际铁路，铁路部门侧重研究高速铁路系统设计技术和标准体系、系统兼容匹配和接口技术、系统总体联调联试技术、系统综合仿真技术、系统集成管理和质量控制技术。围绕武广铁路客运专线，铁路部门组织了重大工程科研攻关和再创新工作，开展了客运专线路基填筑技术、大跨桥梁和特长隧道修建技术、无砟轨道技术、大型客站、施工装备等科研工作。目前，包括京沪高速铁路等在建铁路重点工程有277项，一大批重点工程将陆续完工，开工建设的客运专线及城际铁路项目已超过40项，建设规模超过10000km。今年全国投产铁路新线将达5600km，我国铁路营业里程将达到86000km，居世界第二位。到2012年，我国铁路营业里程将达到110000km，电气化率、复线率将达到50%，以“四纵四横”客运专线为骨架的高速铁路里程达到13000km，建成长三角、珠三角、环渤海地区及其他城市密集地区的城际铁路系统，形成以北京为中心到全国绝大部分省会城市的1h至8h交通圈；以上海、郑州、武汉、广州、西安、成都、沈阳等中心城市与周边城市0.5h至1h的交通圈，辐射我国70%的50万人口以上的城市，覆盖人口达7亿多。届时，发达完善的铁路网初具规模，铁路运输瓶颈制约基本缓解，人民群众将享受到更加安全、快捷、方便、优质的运输服务。

这种大力发展高速铁路的特点就是：立足高起点、高标准，瞄准世界先进水平，坚持以我为主，自主创新，把原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新结合起来，全面掌握先进的核心技术，形成具有中国自主知识产权的高速铁路技术体系。具体来说，线路、桥梁、隧道、涵洞等工程技术，以原始创新为主，形成完全独立的技术标准和自主知识产权；通信、信号、牵引供电系统，坚持系统集成创新，形成满足我国客运专线系统集成的标准和要求；运营调度和旅客服务系统，坚持自主创新，适应我国客运专线运营要求；高速动车组，按照“引进先进技术，联合设计生产，打造中国品牌”的要求，通过引进消化吸收再创新，实现具有世界先进水平的客运动车组的国产化。

在动车组技术、列控系统技术、轨道高平顺、高稳定技术、大断面隧道建造技术、牵引供电技术、现代化客运枢纽建设技术等许多方面的创新突破，大大丰富和完善了我国高速铁路建设技术标准体系，对于提升我国高速铁路建设水平，顺利完成京沪高速铁路等其他客运专线建设任务，高标准、高质量、高效率地建成我国铁路快速客运网具有重要意义。这些新技术、新设备的广泛运用，使铁路技术规章管理面临更加严峻的挑战。如何用好、管好这些新设备，使广大职工在作业中有章可依，建立健全完善的技术规章体系，是实现铁路运输安全、方便、快捷、高效目标的关键。

1.2 技术规章管理存在的问题

1.2.1 技术规章管理尚不能完全适应路局直管体制的要求

2005年铁道部实施撤销分局，实行铁路局直接管理站段的管理体制改革，这直接导致技术规章管理由原来的铁道部、路局、分局、站段四级管理模式，变为铁道部、路局、站段三级管理模式。此外，为加强客运专线技术规章管理，铁道部要求客运专线技术规章实行铁道部和铁路局二级管理，规定“客运专线的技术规章由铁道部和铁路局两级统一制定、发布”。这些管理要求的变化，对铁路局层面的技术规章管理工作提出了更高的要求。在分局管理期间，路局除制定《行车组织规则》外，大部分技术规章只作原则性规定，具体实施细则等技术规章，都由各分局结合实际制定。路局直管站段以后，虽然路局根据铁道部规章，制定了一些实施细则，但受管辖范围广，设备种类多等因素的制约，仍然存在“细则不细”的问题，很多具体规定仍然需要站段进行补充完善。站段在制定规章的规程中，为了工作方便，往往降低要求，为部分违章作业“开口”，造成规章制度“参水”，消弱了技术规章的权威性。

1.2.2 专业规章之间不协调

各部门在贯彻铁道部基本规章的基础上，相继结合本部门工作的特点，相继制定了一些专业技术规章。但由于缺乏沟通或者对规章含义理解不同，各专业规章之间存在相互矛盾和抵触的情况，如铁道部要求客运专线所有检查、检测作业均应纳入“天窗”点内进行，但工务规章却规定允许部分作业项目可以在“天窗”点外进行，明显违反铁道部有关规定。

1.2.3 员工素质不能完全适应

随着客运专线的开通运营，许多新技术、新设备被广泛使用，铁路员工素质不高，不能适应修管用要求的问题愈加突出。一是职工老化现象严重，关键岗位出现年龄断层，如车站值班员岗位，50岁以上职工已占岗位总人数的72%。二是文化结构不合理，全局大专以上人员仅占职工总数的12%。三是职工对岗位自学成材缺乏积极性，缺乏学技练功的良好氛围。四是日常培训效果有待提高。这些因素都直接影响到技术规章的执行效果。

1.2.4 日常检查制度不落实

对技术规章现场执行情况实施跟踪检查，是确保规章准确执行，对铁路运输生产中的不安全行为和因素及时纠正的手段。但由于缺乏有效的检查制度或者检查制度未能得到有效落实，导致不能及时发现作业过程中存在的问题，对现场作业和管理上存在的倾向性问题，未能及时制定有效安全卡控措施。据统计，在发生的铁路交通事故中，80%以上的责任事故都是因为违章作业造成的。

1.2.5 技术规章日常管理不到位

一是技术规章制度归口管理部门的职责不明确，单位内各部门对技术规章制度的修订立废的分工不清晰。二是对技术规章没有明确的管理办法，未明确归口管理部门，还有的站段规定归口管理部门为办公室，不符合技术规章管理要求。三是技术规章定期清理制度未落实，未定期发文公布有效技术规章目录。四是技术规章制定不规范，以纪要或通报等形式发布技术规章，不符合技术规章制度要求。

2 对策措施与建议

（1）技术规章的制定必须以有关法律、法规为依据，以标准和试验验证为支撑，以确保提速安全为重点，分系统、分层次建立并完善各项技术规章，形成“科学严密、统一规范、动态优化、具体可行”的技术规章保障体系。

科学严密，就是结合新技术、新设备大量运用的实际，从理论到实践，深入进行科研论证，确保各项规章制度经得起运营实践的检验。统一规范，就是以基本规章为基准，建立覆盖各专业、各层面的专业规章、技术文件、作业标准和作业程序，形成统一、规范、完备的规章制度体系。动态优化，就是根据铁路运输生产组织的变化要求和运输安全工作实际需要，及时废止、修订和补充完善各项规章制度和办法，确保各项规章制度具有较强的时效性和指导性。具体可行，就是依据基本规章制度，每个层次、各个系统制订出明确、具体、细化的规章制度，确保落实到一线、落实到岗位。

（2）以基本规章制度为主干，建立覆盖各专业、各层面的专业规章制度，形成统一、规范、完备的技术规章体系。

在技术规章制度体系中，下级规章制度必须服从上级规章制度，同一层面专业规章制度必须服从基本规章制度。专业规章制度之间必须协调一致，不得相互抵触，不得影响相关作业单位的作业过程及其技术标准、作业时间。特殊情况下，下级技术规章必须“突破”上级技术规章时，必须执行“先报批，再执行”的原则。

（3）坚持从全路、全局出发，坚持安全、效率、效益统一的原则，满足合理的运输生产要求，发挥设备潜能，实现最大效能，确保运输安全。结合新技术、新设备大量运用的实际，从理论到实践，深入进行科研论证，确保各项规章制度经得起运营实践的检验。

新技术、新设备（包括改造后的设备）投入使用前，设备管理单位必须提供规范、完整的设备使用说明和有关安全生产要求。使用单位必须编制具体操作使用办法和有关规定报铁路局，经有关业务部门审批后纳入《站细》、《段细》。设备管理单位应制定并严格施行新技术、新设备的养护维修管理办法。新技术、新设备尚无维修、管理、使用办法的，由设备推广部门依据设备技术资料提出修管用办法，经主管业务部门批准后，在设备投入使用前公布实施。

部、局新颁布技术规章以及行车设备和技术条件变化后，各单位应根据行车组织和安全生产的需要，结合实际情况制定实施细则，进一步补充完善技术规章，使之更加具有可操作性。

（4）根据铁路运输生产组织的变化和运输安全工作实际，应及时废止、修订和补充完善各项技术规章，确保技术规章具有较强的时效性和指导性。在技术规章制度起草过程中应进行充分的调查研究，广泛征求有关单位、部门和专家的意见，必要时进行试验验证。根据有关意见和试验验证情况，经协调、平衡、归纳，对技术规章进行修改，重要的技术规章还应组织技术审查。

（5）技术规章的审批实行责任签认制度。凡涉及技术规章制度的起草、核稿、批准等环节，从起草部门起草人开始必须层层实名签认，按管理权限严格实行行政领导签名负责制，做到分工明确，责任落实。

技术规章的建立、补充、修改、废止及解释，遵循“谁制定、谁负责”的原则。因规章制度错误直接造成事故的，按《铁路交通事故调查处理规则》等有关规定处理。对技术规章修订、补充的文件应以技术规章发布部门或单位的名义行文。

（6）技术规章的实施要形成检查监督的长效机制和失职追究制度。加强技术规章制度的检查监督，路局和站段要定期对技术规章的管理进行全面检查，对技术规章制度修改完善不及时、细化措施不具体、配备保管不全、贯彻执行不到位等问题组织整改和纠正，检查结果应纳入安全评估和绩效考核内容。

（7）加强对技术规章的宣传贯彻、培训和考核，确保职工准确、熟练掌握相关内容。对有效的技术规章实行动态管理，制定公布新规章制度的同时，要废止与其相抵触的或重复的规定。每年定期公布有效文件目录，并在铁路办公信息系统网上建立技术规章制度电子文件库，方便干部职工查询和使用。