论水上交通事故责任认定行为的可诉性

文/王 鑫 刘 刚

水上交通事故调查，是海事管理机构代表国家为维护水上交通秩序、保障水上运输安全、保护公共财产和公民合法权益所进行的行政调查，是海事管理机构为了查明事故发生的原因，依据有关法律、法规和国际公约、避碰规则，根据事故造成损害的程度、范围，确定事故性质和判明事故当事人责任而依法进行的一系列活动。

海事管理机构在查明事故原因后，要认定事故是责任事故还是非责任事故。责任事故，是当事人有违章或过失行为，其违章或过失行为与事故有直接的因果关系的事故，海事管理机构在查明事故原因的基础上，需要确认当事人对事故应负的责任。此类水上交通事故责任一般分为全部责任、对等责任、主次责任三种，通常是以责任认定书或其他形式出现。

一、对水上交通事故责任认定可诉性的争议

近年来，随着政府信息公开的开展，当事人不服海事管理机构水上交通事故责任认定的情况越来越多，对于水上交通事故责任认定行为的可诉性一直是有争议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时第11条列举了8种人民法院受理的具体行政行为，第12条列举了人民法院不予受理的4种行为。反对将水上交通事故责任认定行为纳入可诉性范畴的观点主要有两种，一种认为水上交通事故责任认定是一种准行政行为，不直接影响相对人的权利义务，是一种程序行为，或者可以被视为行政行为的一个环节。因此，其结论只具有证据作用，当事人可以在以后的民事诉讼程序中争议责任认定的可信度，无须对其提起行政诉讼。另一种观点认为，水上交通事故调查虽然属于具体行政行为，但根据法律规定只能由海事管理机构处理，是行政机关最终裁决的具体行政行为，根据《行政诉讼法》第12条规定，不属于当事人提起行政诉讼的范围。

二、水上交通事故责任认定行为应当纳入行政诉讼的受案范围

水上交通事故责任认定行为应当纳入行政诉讼的受案范围，理由主要有四点：

首先，准法律行为的行政行为应当作为行政行为的一种，与法律行为的行政行为同属于行政诉讼受案范围。根据行政诉讼法的规定，凡是对相对人的权利义务造成影响的职权行使行为，都有纳入行政诉讼受案范围的可能性。即使是准法律行为的行政行为，只要客观上对相对人的合法权益构成一定的影响，同时又符合其他受理条件，就应纳入行政诉讼受案范围。

其次，水上交通事故责任认定行为具有行政行为的效力。行政行为一般具有公定力、确定力、拘束力和执行为。公定力是指行政行为一经做出，不论其是否合法，即对任何人都具有被推定为合法有效而予以尊重的一种法律效力。确定力指行政行为成立生效后，其内容具有确定性，非法定主体、非法定程序不可随意变更和撤销。拘束力是指行政行为成立生效后，其内容对相对人、其他行政机关或组织产生法律上的约束作用。执行力是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。水上交通事故责任认定由海事部门做出，在未经上级海事部门依法定程序撤销之前，对相对人和其他机关均具有约束作为，该认定结论对于海事部门随后采取的进一步处理行为和海事法院的民事赔偿案件审理活动均具有约束效力。因此，水上交通事故责任认定已具备了行政行为的效力特性。

再次，水上交通事故认定行为对相对人的合法权益构成一定影响。水上交通事故责任认定一旦做出后，或者成为海事管理机构对水上交通事故进一步处理的依据，或者成为海事法院审理民事赔偿案件的一个最重要的依据。根据《最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》的规定，海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。可见无论是作为依据还是作为证据，该责任认定都已经对相对人在水上交通事故中的责任大小进行了确认，该结论对以后相对人承担法律责任均有预断作用。在实际工作中，如果某起水上交通事故情节严重，涉及犯罪，公安机关往往会直接根据海事管理机构责任认定对当事人进行拘留，人民检察院会根据责任认定对当事人追究刑事责任。因此，不应该认为水上交通事故责任认定对相对人权益不产生任何影响。根据行政诉讼法的规定，行政机关的职权行为一旦对相对人的权利义务造成影响，就应允许相对人提起行政诉讼。

最后，水上交通事故调查并非法律规定的行政机关最终裁决的具体行政行为。我国有些法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终裁决权，即由行政机关依法做出最终裁决，当事人不服也只能向做出最终裁决的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。目前有5个法律作了这样的规定。《专利法》第43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求做出的决定为终局决定。”《商标法》第21条规定：“对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在收到通告15天内申请复审，由商标复审委员会作终局决定，并书面通知申请人。”《外国人入境出境管理法》第29条和《公民出入境管理法》第15条以及行政复议法都有类似的规定。可见是否为“最终裁决的具体行政行为”法律是有明示规定的。水上交通事故责任认定行为显然不属于此类具体行政行为。

三、将水上交通事故责任认定纳入可诉性范围的积极意义

将水上交通事故责任认定纳入可诉性范围，一方面可以更好地保护行政相对人的权益，另一方面，对于海事管理机构来讲，要求海事管理机构做出的行政行为，无论是内容还是程序都要符合法律、法规的规定，可以防止海事行政主体主观臆断、武断专横地行使行政权力，把海事行政权力放在阳光下行使，接受法律的监督，便于政务公开，确保海事行政权合法、有序地行使。对于加强科学管理，实现有效监管、优质服务的目标具有积极的意义。

版面负责：盛文文

email@shipping-world.net world_shipping@163.com