治安调解问题研究①

张金玲

(山东警察学院 法律部,山东 济南 250014)

治安调解问题研究①

张金玲

(山东警察学院 法律部,山东 济南 250014)

治安调解是公安派出所的一项重要工作,是公安机关构建和谐警民关系的重要环节。目前治安调解存在一些问题:案件难以查证,调解工作难度大;治安调解范围不清;治安调解协议缺乏应有的法律约束力;治安调解未作为公安机关的考核目标等。加强治安调解工作,可以进行多种探索。

治安调解;民事纠纷;轻伤害案件

改革开放的深化带来利益格局的重大调整,社会矛盾随之增多。大量发生在基层的矛盾如不及时处理解决,整个社会为之付出的成本会更多。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出:“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。”现阶段,大量的民间纠纷涌向公安机关寻求解决。治安调解作为行政调解的组成部分,可以对民间纠纷引起的违反治安管理的情节较轻的行为,进行调解处理。基层公安机关运用治安调解手段解决了大量矛盾纠纷,但在运用治安调解中还面临一些问题和困惑,因此,积极探讨治安调解的问题和对策具有重要意义。

一、治安调解是公安机关一项非常重要的工作

公安机关除了负有打击违法犯罪,保护公民人身财产安全的职责以外,化解民间纠纷,维护社会稳定,同样是一项重要的任务。治安调解是公安机关化解民间纠纷的重要手段,积极运用治安调解,有助于彻底地化解矛盾纠纷。

(一)运用治安调解利于恢复和谐社会关系

中国“天人合一”哲学观将人与自然的和谐规则推行到人类社会,追求人与人之间的关系和谐。在这种以和谐为核心的“和合文化”的背景下,中国形成了以调解方式解决纠纷的传统。“儒家伦理对法律的僵化性持有一种更为极端的反感,而这种反感则主要反映在它对调解正义的强烈赞同。儒家思想并不鼓励好讼的态度,因为这种好讼态度是以欲求在最大程度上维护法律制度所赋予的权利为特征的,而这与自愿妥协和迁就对手的那种友好克制的精神截然不同。”①[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社 2004年版,第 421页。“厌讼”心理导致人们偏好纠纷解决的调解方式。“中国正处在从乡土社会蜕变的过程中,原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间,也因之使现代的司法不能彻底推行。”②费孝通:《乡土中国》,上海人民出版社 2006年版,第 47页。调解不是在明确争议双方权利义务关系、明辨是非曲直的基础上解决纠纷,而是由中立者出面协调与疏通,使争议双方互相退让,消除隔阂,从而折中、妥协地化解双方矛盾。治安调解案件多发生在邻里之间、亲朋之间、同事之间或家庭成员之间,在农村最为常见的是发生在兄弟、堂兄弟之间。公安机关如果总是简单化处理,一罚了事,往往造成当事人世代成仇,矛盾不断。而通过说服教育、明辨事非、劝导协商的方式解决矛盾与争议,可以帮助当事人化解隔阂。因此,“抬头不见低头见”的家庭、邻里之间发生的案件,调解比处罚往往更符合当事人的意志,也有利于恢复和谐、稳定的社会关系。

(二)治安调解是民间纠纷解决的重要途径

近年来,我国不少学者提出建立多元化纠纷解决机制,“道德、乡规民约、自制规范、宗教、地方习惯等社会规范及调整机制,他们对于纠纷的解决发挥着实际的规制性作用,有时甚至能够显示出比‘官方法’更为优越的功能。”①赵旭东:《纠纷与纠纷解决原论——从成因到理念的深度分析》,北京大学出版社 2009年版,第 68页。尤其目前分工明确、协调联动的社会困难救助服务体系尚未完备形成,对于国家机关之间的职责分工,许多人并不十分清楚,群众之间发生纠纷,往往首先想到的是公安派出所,也大多愿意到派出所求助,请派出所调解。如果处置及时、得当,能平息纷争,避免矛盾激化。

目前,公安机关在治安案件调解中的权威性得到了大多数治安纠纷当事人的认可。治安案件以调解结案的比例和绝对数都很大。上海杨浦区 2001年登记在案的 8831起纠纷中,有 5559起发生在亲戚、朋友、同事和邻居之间,占纠纷总数的 62.9%;2002年上半年有 2695起,占 61.6%,比例基本相当。基于这一特殊因素,矛盾纠纷大多以调解方式处理。2001年,调解处理的民间纠纷占总数的 88.5%,作为刑事或治安案件查处的仅占 11.5%;2002年上半年调解处理的占 88.6%,作为刑事或治安案件查处的为 501件,占 11.4%。②杨泽万:《公安调解:规范与技巧》,群众出版社 2004年版,第 84页。笔者在调研中发现以调解结案的实际比例也很高,但由于种种原因,一些调解结案的案件并没有在各种统计报表中体现出来。事实上,治安调解已经成为公安机关解决民间纠纷的重要途径。

二、影响治安调解深入开展的问题

治安案件的当事人达成调解协议,公安机关将不再对当事人予以治安处罚。这样不仅可以减少治安处罚的数量,而且以调解代替治安处罚十分有助于彻底化解民间纠纷。但对于运用治安调解,公安机关还存在一些问题和困惑:

(一)治安调解占用警务时间长但未作为公安机关的考核目标

由于民警日常工作十分繁杂,有时不免无法及时组织调解,造成个别群众以为民警故意拖延,不关心群众利益,更有的发牢骚说民警大案破不了,小事又不愿管。大量的案件涌入公安机关,令公安机关疲于应对。究其原因,一是“110”报警机制的建立以及“有警必接,有难必帮,有险必抢,有求必应”等口号的提出,使群众一遇纠纷就想到公安机关。二是人民群众对公安机关的信任度明显增强。近几年,公安队伍形象明显改善,队伍素质显著提高,服务意识大大增强从而拉近了公安机关与群众之间的距离,使人民警察在群众心目中建立了较高的威信。再加上公安派出所受理纠纷调解不收任何费用,处理有力,也使群众“有困难找警察”。与此同时人民调解委员会、基层司法所等基层调解组织的功能却日益弱化,群众有了纠纷不愿找这些组织解决,浪费了国家有限调解资源。

虽然治安调解工作耗时耗力,但做得再好也难以立功授奖,致使干警容易把主要精力用在破案上,追求破案数和逮捕、劳教数,对一些民事纠纷案件的调解没有引起重视,容易导致“民转刑”案件频发。特别是一些年轻同志,为了部门目标考核的需要,对一些能够调解结案的案件,为了尽快完成自己的工作目标,提高自己的绩效考核,对案件一经调查取证,就迅速地将案件起诉到人民检察院,忽视向当事人做法律释明工作,使得当事人双方不能明白自己在轻微刑事案件处理中所应享有的权利,不能充分保障当事人的权益。

(二)案件难以查证,加大调解工作难度

由于治安案件多发生在邻里之间、亲朋好友等熟人之间,这导致证人怕得罪人而不愿作证。出警如不及时更难以固定证据,从而使后期案件处理陷入被动。另外,社会矛盾纠纷的内容和形式日趋复杂,往往涉及到民事的、经济的、行政的等多种法律关系,而多数调解民警如果没有受过严格而系统的培训,缺乏相关法律知识和调解技巧,往往调解效果不佳,使有些纠纷久调难结。

(三)治安调解范围不清

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第 9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。”

从以上法律规定看,治安调解适用的案件必须具备两点:一是由民间纠纷引起,二是形成治安案件。实际上,很多纯粹民事纠纷警察也不得不管,因为这些纠纷处理得早是民事纠纷,处理得晚就是治安案件。对于民间纠纷是当事人之间存在密切关系 (如家庭成员、同事、恋人、邻居关系)这一点民警也不太认同,他们经常要处理在集贸市场、车站、旅游场所等地发生的陌生人之间的纠纷。虽然民事纠纷,应该由双方当事人到法院通过民事诉讼方式解决,但是,因为私人的手段有限,无法有效地了解侵权行为人的身份、住址,无法有效地控制侵权行为人,因而也不便提起民事诉讼。如果公安机关不介入干预的话,上述民事纠纷是得不到解决的,争议就有可能进一步激化,变为治安案件、甚至是恶性的刑事案件。

笔者对济宁、蓬莱两地调研发现,两地公安机关对轻伤害案件能否适用调解意见分歧较大。济宁市公安局处理这类案件多以调解结案,但在卷宗上不出现公安机关的调解主持人身份,当事人以和解协议解决赔偿事宜,受害方表示放弃追究侵害人刑事责任,公安机关则予以撤案。蓬莱公安机关的做法是构成轻伤害则走刑事诉讼途径或告知当事人自诉,而不予调解。

(四)治安调解协议缺乏法律约束力、调解时限短、治安调解责任形式单调

《中华人民共和国治安管理处罚法》第 9条规定:“对于因民间纠纷……公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”本条规定以免于治安处罚来促成调解协议的达成,有助于矛盾纠纷的解决。但因为各方当事人不明确治安调解协议的效力,导致在调解处理后,有的当事人不履行调解协议,当事人不能慎重对待自己在调解中的意思表示,也浪费了公安机关办案资源。

另外,调解往往属于慢工细活,需要火候,急不得。但《公安机关办理行政案件程序规定》第 157条规定:“调解一般为一次,必要时可以增加一次。调解达成协议的,在公安机关主持下制作调解协议书,双方当事人应当在调解书上签名,并履行调解协议。”而治安纠纷一直处于数量多、查证难度大的状况,大多纠纷调解次数需在两次以上,有的治安案件甚至需要调解 10次之多,耗时达一两个月之久。

治安调解当事人可以主张的责任形式有限。《公安部关于执行〈治安管理处罚条例〉若干问题的解释》规定违反治安管理行为造成的损失或者伤害,由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。包括:误工费、财物损害赔偿、医疗费、交通费等,仅限于赔偿直接损失和负担医疗费用。

三、加强治安调解工作应采取的对策

县级公安局和派出所民警与人民群众距离最近、接触最多。所以,公安机关应树立服务理念,采取积极有效的多种对策,加强治安调解工作。

(一)加强与人民调解、司法调解的衔接

公安机关作为维护社会治安的专门机关,一直承担着调解因民间纠纷引起的治安案件的职责。治安调解应当与司法机关、人民调解组织协同合作共同完成民事纠纷的调解,但因为人民调解功能发挥不力以及公安机关对社会的服务承诺,民间纠纷当事人往往首选派出所解决。其实,派出所处理的案件只应是其中的一部分。因此妥善分流民事纠纷依法处理治安案件,加强人民调解委员会、基层司法所等基层调解组织的功能是必须解决的问题。例如有的公安机关将乡镇街道司法调解所的同志请进派出所直接参与调解工作也是可取的路径。

(二)建立快速反应机制,改进考核体系

对接处警中的各类纠纷问题,坚持快速反应,在第一时间到达现场,及时控制现场局势,并努力争取现场调查、同步取证。无论案件大小,都要收集好证人证言,询问笔录,全力固定证据为快速调处化解矛盾纠纷奠定基础。

治安纠纷也要引起各级公安机关领导的高度重视,尤其是县级公安机关和基层派出所的领导,更要将治安纠纷的调解工作摆上重要的议事日程。要强化民警的教育培训,尤其加强调解方面的培训和奖励,提高基层民警做好群众工作的能力和水平。树立模范并邀请经验丰富、工作能力强的同志广泛传授工作经验,或选择典型案例,组织民警集中讨论,提高执法能力。明确派出所所长为治安纠纷调解的第一责任人,对于办案中遇到的民警不能解决的问题,由所领导予以调处。所领导要定期梳理线索,听取汇报,重大纠纷要亲自主持调解并及时向党委、政府汇报。对工作不力,办事拖拉、推诿,影响社会稳定,后果严重的,严肃追究有关人员的责任,并予以相应处罚。同时,为进一步提高对纠纷调解的重视程度及对基层民警调解工作的认可,可将调解工作作为考核派出所民警的一项重要指标,列入目标管理考核内容,与打击、防范等其它业务工作一起参加评定,提高民警调解工作积极性。

(三)进一步明确治安调解范围

对于轻伤害案件,应当明确公安机关调解的权利。公安机关在对民间纠纷引起的轻伤害案件立案后,向人民检察院移送前,经双方当事人同意,可以进行调解。当事人经调解达成调解协议的,公安机关可以撤销案件。

《刑事诉讼法》规定了三类自诉案件:一是告诉才处理的案件 (包括公然侮辱、诽谤案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案、侵占案);二是被害人有证据证明的轻微刑事案件,包括故意伤害案 (轻伤)、非法侵入住宅案、侵犯通信自由案、重婚案等;三是被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当追究刑事责任,而公安机关、人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。因此,对于被害人有证据证明的轻伤害案件,人民法院可以直接受理,公安机关也可以处理。其实,目前公安对轻伤害案件的调解具有依据。公安部的规范性文件《公安机关办理伤害案件规定》做出规定“对于因民间纠纷引起的殴打他人或者故意伤害他人身体的行为,情节较轻尚不够刑事处罚,具有下列情形之一的,经双方当事人同意,公安机关可以依法调解处理。”

(四)明确治安调解协议的法律效力,增加治安调解的责任形式

不明确治安调解协议的法律效力,就导致治安案件的调解功亏一篑,浪费调解资源,损害民警积极性。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第 1条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。”其中,确认了人民调解协议具有民事合同性质,除非具有合同变更或无效事由,人民调解协议有效。同样作为诉外调解,公安机关主持达成的治安调解协议,经双方当事人签字或者盖章后也应具有民事合同效力,当事人不能擅自反悔。2009年 7月《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定,行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议,经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质。并且经行政机关对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议,当事人可以申请公证机关赋予强制执行效力,债务人不履行的,债权人可以向人民法院申请强制执行。这样,就保证了公安机关治安调解协议的应有效力,有助于民事纠纷的解决,减轻当事人的诉累。同时,在进行治安调解时还应综合运用多种民事责任形式。既然是协议赔偿就可以使用如修理、恢复原状、赔礼道歉等民事责任方式,以尽可能地通过调解方式结案。

D631.4

A

1003—4145[2010]08—0076—04

2010-01-15

张金玲,山东警察学院法律部讲师。

(责任编辑:武卫华)