农村土地使用权流转的宪法保护＊

董书平 张 建

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

农村土地使用权流转的宪法保护＊

董书平 张 建

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

我国目前农村土地使用权流转存在无序现象,其原因在于宪法规定的农地产权主体虚化、使用权性质不清等。为使农村土地使用权转让有序进行,必须明确流转的主体是农民,流转的对象是农地使用权而非所有权,流转的基本机制是市场。

承包经营权;土地使用权;集体共有;土地流转

随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的出台,农村土地使用权的流转成为社会关注的焦点。中央的这一决定让农民对土地的承包经营拥有了处分权,也可以说让农民享有了部分土地权,为实现土地规模化经营创造了条件,有助于“三农”问题的根本解决。但是,作为一个改革的纲领性文件,《决定》主要着眼于未来的发展走向。因此,如何从宪法的角度来认识农村土地使用权流转问题,如何进一步丰富现行宪法有关承包经营制度的内涵,为农村土地改革提供宪法支持,就成为当务之急。

一、我国土地流转的现状

土地流转并非新事物,在改革开放之初,家庭联产承包制实行不久便出现了。随着改革开放的逐步深入,农业生产力不断提高,城市化进程加快,土地流转的速度也进一步加快。据初步统计,目前,我国农村土地承包经营权流转面积已超过 1亿亩,占家庭承包耕地总面积的 8.7%,①农民日报评论员:《土地承包经营权规范有序流转的重要举措》,《农民日报》2008年 12月 8日。而且这一比例还有越来越大的趋势。农民之所以大规模转让土地承包经营权,原因主要有两个:一是随着农业生产技术的发展,单位土地的产出趋近极限,已经不能给农民带来更多收入,必须走集约化的路子,追求规模效益。二是城市化、工业化进程使一部分农民与土地分离进入工厂和城市就业。目前,土地流转方式主要有以下几种情况:一是互换,即农民为了便于集中耕种而对各自承包土地的简单交换。二是转包,即在承包期内,承包户将所承包的土地按照约定期限转让与他人使用收取转包金,这是目前最为广泛的土地流转形式。三是集体租赁承包,即集体经济组织将所保留的土地使用权出租或转包给集体之外的第三方经营,收取租金。四是股份合作式流转,农民以土地作价入股,并按股份分红,这是当前农村土地流转的新方式。五是股份合作社式流转,主要是挂靠大型龙头企业,农民以土地成立合作社,社员具有保底收入和按效益分红。上述土地流转方式系自发形成,没有宪法和法律上的依据。面对将农村土地作为一种经济资源进行流转的要求,法律的准备显然不足。

二、土地流转无序现象的宪法原因

(一)宪法规定的农地产权主体虚化

我国《宪法》第八条、第九条只是笼统规定了农地“集体所有”,对所有者权利的具体行使并未作出规定。对此,《土地管理法》第十条做出了解释:“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇)农民集体所有的,由乡 (镇)农民集体经济组织经营、管理。”这条规定看似对农村土地所有权主体界定得十分清楚,实则产权是虚置的。因为“农民集体”没有自己的组织机构和意思机关,并不具备法律人格。村民委员会是农村群众性自治组织,也不具备农村集体经济组织的资格。根据《村民委员会组织法》第二条第二款,其权力限于“办理本村的公共事务,调节民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”,并未涉及经济职能,其第五条第二款“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”也表明,村民委员会并非现行《宪法》中的“集体经济组织”。

所有权主体不明导致了土地权的各项权能处于不确定状态。处分权是物权的核心权能,通常只有所有者才享有处分的权利。土地流转实际上是一种对土地的处分,在理论上,必须征得所有者的同意或者授权。但由于何谓农地“所有者”是模糊不清的,加之目前村民自治还很不规范,这就为乡镇、村领导对土地流转进行不合理干涉提供了便利条件。

(二)宪法对土地承包经营权性质界定不清

《宪法》第八条仅规定了“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,对于承包户享有哪些权利、其性质为何并未进行明确规定。但是通过宪法第十条第四款的规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,这就从根本上排除了“转让、处分权”。1988年宪法修正案补充规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”,同时《农村土地承包法》对“承包经营权”也作了更为详尽的规定,但是对承包经营权的性质仍然未作界定。因此,关于土地承包经营权的性质,学术界有两种不同的认识,一是认为“承包经营权”是一种债权;二是认为“承包经营权”是一种物权。

将农地“承包经营权”界定为债权,只能是“合同之债”,即一种承包户根据与发包方所签订的“承包合同”享有的一种对所承包土地的占有、使用和收益的权利,但是仅靠合同很难保障承包方的经营权:其一,有些地方承包合同订立不规范,条款含混不清,甚至出现了同一土地重复承包现象,导致纷争不断。其二,合同具有相对性,限制了土地流转。承包方将所承包的土地进行互换、转包,这实际上是对承包合同权利与义务的概括转让。按照合同法,合同权利与义务的概括转让必须经过合同对方当事人的同意。2005年《农村土地承包经营权管理办法》(农业部第47号令)第二十五条第二款规定:“承包方转让承包土地,发包方同意转让的,应当及时向乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门报告。并配合办理有关变更手续;发包方不同意转让的,应当于七日内向承包方书面说明理由。”可见承包人转让承包合同权利,发包方具有决定性作用,这显然不利于农地进行市场流转。其三,从救济措施来看,将其界定为债权也不合理。从理论上看,只要合同当事人愿意承担违约责任,便可以不履行合同。发包方在愿意支付违约金的情况下,收回承包人土地,无疑是对承包人致命的伤害。尽管承包期从 10年延长到 30年,《决定》更是发展到“长久不变”,但前些年一直奉行的土地承包经营权“债权保护”思路,并不能打消承包人的疑虑。

近年我国学界倾向于把农地“承包经营权”划入物权范畴,这也是晚近立法的做法。2007年 10月 1日正式实施的《中华人民共和国物权法》“用益物权”编中规定的第一种用益物权即是“土地承包经营权”。基于物权的排他性和绝对性,权利人可以在权利范围内行使占有、使用、收益和处分的权能,任何人不得非法干涉。土地承包经营权物权化以后,农户拥有的土地承包经营权是一种支配权、对世权,其是否流转、流转的对象、流转的金额以及采取何种方式流转等问题都由承包方自主决定,任何组织或个人都不得强迫命令,即使是发包方也必须尊重承包方依法取得的权利。在《物权法》将“土地承包经营权”界定为“物权”之后,“债权论”与“物权论”的纷争似乎尘埃落定,但还不能说农地“承包经营权”就有了充分的法律保障,对这种特殊的“物权”权能,《物权法》作了限制,如第一百八十四条规定,“下列财产不得抵押:耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。土地使用权在某种意义上说是农民所掌握的最重要的财产,如果不允许设置抵押权,农民很难获得农业生产所需要的规模较大的投入资金,从这一点而言,农民享有的“土地承包经营权”是不完整的。再者,对于“承包经营权”制度而言,《物权法》属于一般法,而之前颁布的《农村土地承包法》属于特别法,《物权法》第一百三十一条第二款规定,“农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定”,因而对承包户更有利的《物权法》相关规定与其他特别法相矛盾时,很难起到对承包户的保障作用。因而,有必要在今后《宪法》修订中对“承包经营权”的“物权”性质予以明确。

(三)《宪法》对农村土地流转与国有土地流转实行双轨制

在我国,对农村集体土地而言,不仅其所有权主体是虚置的,而且所有权本身也几乎仅是名义上的,其实质仍然是国家所有,在这种情况下,“随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利的现象屡有发生”,这也是长期以来在宪法的层面上过多强调国家利益而忽视个人利益的表现。在农村土地开发中,一方面政府不允许农民将自己的集体所有的土地用于如建筑等商业开发,而另一方面却通过征收补偿的方式,将集体土地转化为国有土地,出让给开发商开发。经过这一转化,政府获取了巨额的差价,开发商获取了高额的利润,但是农民却很难得到足额的补偿,这显然“是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排”。在激荡的中国社会转型期,这种制度性安排在客观上并不能起到让大多数农民加速转变身份的作用,相反,制度性不公却给社会和谐带来巨大隐患。

三、明确宪法规定,推动农村土地使用权的流转

由于以《宪法》为首的法律规定存在不足,使中央“建立健全土地承包经营权流转市场”难以真正落到实处。为此,可以通过宪法解释的方式明确如下重要问题,为土地使用权的流转提供宪法保障。

(一)明确农民对集体土地所有权的主体地位

此处所谓的“农民对集体土地的所有权主体地位”,并非意指农民对其所承包土地享有所有权,更非人们所担心的“土地私有化”,而是指作为农村集体经济组织的成员,以集合的方式对集体所有的土地享有怎样的权利。“集体所有”并非一个法律概念,“集体”是由单个的农民组成的。目前,学界对农民的共有权已达成基本共识,但究竟为哪种共有?却存在不同见解。

不仅学术界对农民集体土地所有权认识迥异,立法也较为混乱。《土地管理法》第十五条第二款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。并报乡 (镇)人民政府批准”,但并未列明是何种情况下由集体组织以外个人或单位的承包,当然也包括村民将土地转包给集体组织以外的成员情况,必须经过严格的同意和批准程序,这更接近“共同共有”的含义。而《农村土地承包法》第四十八条对此作了“发包方”的主体限制,并未规定承包人流转给集体组织以外的成员予以表决、审查,仅在第三十三条第五款规定了:“在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权”,这更接近按份共有的含义。共同共有与按份共有的界定都欠科学,相比之下,“集合共有”更符合我国今后新农村的发展:其一,集合共有是一种基于身份的结合,注重成员的生存与发展权,在我国农村社保体系不健全的情况下,可以缓解农民因流转土地使用权带来的后顾之忧;其二,可以厘清我国目前关于农村土地流转对所有权影响的误区。有些人认为《决定》是农村土地私有化的先兆,而按份共有实际上就是一种有约束的私有,并不符合我国实际;其三,更有利于保护农民合法、合理地进行土地使用权流转。集合共有除了可以由成员来行使财产权利,另外还可以在建立一定的收益机制的情况下允许他人使用。因此,在不影响集体利益的情况下,成员完全可以自主地将自己对土地的使用权利转让给包括非集体成员的其他人,而不像共同共有那样,转让必须经过其他全体成员或者三分之二以上成员的同意。

(二)明确农民是农村土地使用权流转的主体

无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》关于土地流转的主体界定都比较模糊。这样就造成了实际上是村小组、村集体以及乡镇在操控着土地流转市场。《决定》出台以后,2008年 12月 11日农业部[2008]10号文《关于做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》,重申了“切实维护农民土地承包权益和流转主体地位”,指出:“在指导农村土地承包经营权流转工作中,要正确把握流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府,流转的前提是依法自愿有偿,流转的形式可以在法律允许范围内多种多样,流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。”这是我国关于农村土地流转的基本政策,凸显了农民的土地流转市场的主体地位。

(三)土地承包经营权概念的回归

我国《宪法》规定了农村实行“家庭联产承包责任制”,但并未对其进行任何解释。《物权法》在“用益物权”编中规定了“土地承包经营权”,而其他土地的用益权则直接称为“建设用地使用权”、“宅基地使用权”。所有权有占有、使用、收益和处分四项基本权能,根据物权理论,这四项权能其内涵都是十分明确的,而“土地承包经营权”从名称上看并不在这四项权能之内。就土地承包权而言,遵循国外的立法例,回归到“土地使用权”这一约定俗成的法学概念上来是今后的趋势。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

D911.4

A

1003—4145[2010]02—0129—03

2009-09-12

董书平,山东大学法学院博士研究生,山东工商学院副教授。

张 建,山东工商学院讲师。

本文系山东省社科规划项目“民、宪界分论”(08DFXJ01)的部分成果。