立案监督程序的现状及其完善途径

□边智慧，郭军峰

( 山西省公安厅交警总队，山西 太原 030006)

1997年刑事诉讼法修改后，刑事立案监督成为检察机关的一项新任务，经过十余年的运行，刑事立案监督在打击犯罪、保障人权等方面取得了很大的成就，但在理论和司法实践中，其也存在诸多问题，笔者想借此拙文对我国的刑事立案监督程序进行探讨，以期对其完善尽绵薄之力。

一、我国刑事立案监督存在的主要问题

任何一个法律监督模式都需要解决好三个问题：谁监督，监督谁，如何监督。只有这三个问题得到完善解决，才能保证有效的监督。我国刑诉法对第二、第三个问题即监督的对象和监督的程序，规定的过于宽泛，致使实践中出现诸多问题。

(一)立案监督的对象片面

刑事诉讼法规定人民检察院进行刑事立案监督的对象仅限于公安机关的立案活动，而对其他享有立案权主体的立案活动没有规定在监督范围。诚然，公安机关承担着大部分刑事案件的立案侦查工作，但把公安机关作为唯一的对象则不全面。

(二)立案监督的范围狭窄

刑诉法规定检察机关仅对“应当立案而不立案侦查”的行为实施监督，而对“不应当立案而立案侦查”的行为，没有规定在监督范围。实践中，立案主体受利益驱动，非法插手民事经济纠纷等现象时有发生，严重损害司法机关形象。

(三)立案监督的线索来源匮乏

立案监督权包括对立案活动的知情权、涉嫌不立案的质询权和违法不立案的纠正权三个基本部分。现有的法律、法规及司法解释对检察机关的立案监督权只规定了质询权和纠正权两个部分，对如何行使知情权却留下空白。实践中，因检察机关缺少行使知情权的有效途径，使许多应当立案监督的案件未能进入其视野，“缺线索”已经成为制约立案监督工作的“瓶颈”。

(四)立案监督运行不畅

立案监督是一种独立的法律监督，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督不同，把一个本应由专门部门行使的职能人为地分割给批捕、控申部门行使，混淆了立案监督与其它监督的界限。实践中极易造成监督不力，影响监督的质量和效果。

(五)立案监督的手段软弱

刑诉法规定“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”从词义上说这三个“应当”，法律明确了立案监督的权威性、强制性和不可违反性，但法律对如何保障公安机关接受监督缺乏相应的强制手段和处罚措施，这种处理方式使立案监督形同虚设。

(六)监督意识欠缺

立案监督是1997年刑诉法修改后颁布实施的一项新制度，公安机关等立案主体对此项制度了解不多，认为立案监督是检察机关在挑毛病，于是寻找各种借口推诿；检察机关对立案监督的作用认识不足，或者把其看成是可有可无的摆设，或者对其存在畏难情绪，遇到阻力就退缩，使立案监督失之于软。

二、我国立案监督的改革和完善途径

尽管刑事立案监督程序存在诸多问题，但其对我国当前的法治建设仍起着重要作用，我们要在立足国情的基础上，不断完善这一制度，使其效能得以充分发挥。

(一)加强立法，保证有法可依

1.立法上明确刑事立案监督的对象和范围。立法上应明确规定刑事立案监督的对象是所有享有刑事立案权的主体。除了公安机关外，还应该包括检察机关(自侦案件)、人民法院(自诉案件)、国家安全机关、军队保卫部门及监狱管理机关。只有把所有享有刑事立案权的主体作为立案监督的对象，刑事立案行为的合法性才能得到有效保证，刑事立案监督制度才是科学、合理的制度。

2.立法上应赋予人民检察院相应的监督权力。立法上应赋予检察机关的知情权。明确规定享有立案权的主体，应向检察机关移送包括以下内容的文书材料：刑事发案登记表；公安机关的立案决定书；公安机关的不立案决定书、撤案决定书；公安机关治安案件行政处罚决定书。立法上应赋予检察机关的调查权。即检察机关有权调取和审查同级刑事立案主体的卷宗材料，受案、立案、破案登记册，立案、不立案、撤案决定书，有权对其立案活动中的违法行为作进一步调查。立法上应赋予检察机关的立案监督决定权。包括有权作出变更错误立案决定的决定，有权作出变更违法立案程序的决定，侦查机关接到决定书后必须执行。

3.立法上应明确规定人民检察院享有的强制处罚权。根据不同情况可考虑采取以下措施：立案主体存在不当行为，但不需要追究刑事责任的，有权以书面形式对侦查人员提出警告，要求其纠正不当行为；对拒不执行检察机关《纠正违法通知书》的立案主体，有权要求侦查机关另行指定人员对案件进行侦查；立案主体存在一般违法行为时，可向纪检监察部门提出监察建议，并将处分决定反馈给检察机关；对屡不接受刑事立案监督的主体，可向同级人民代表大会或其常委会通报其拒不接受监督的情况，通过权力机关干预，促使其纠正违法；对滥用职权、玩忽职守等犯罪的有权移交渎职或反贪部门立案侦查，追究其刑事责任。

(二)建立专门的刑事立案监督机构

检察机关应抽调精干人员，组成专门的刑事立案监督机构，制定一套包括案件督办、催办、案件质量考评、过错责任认定等监督措施，增强其对外立案监督的职能和内部执法监督的职能。这样既克服了现行机构设置形成的侦查监督力不从心，审判监督角色尴尬，自身监督定位模糊的问题，又能保证监督的质量和效率。

(三)建立各类联动机制，拓宽线索来源

1.建立联席机制，加强与其他部门的配合。 检察机关可以同工商、税务、质检等部门以联合行文的方式要求其执法中发现犯罪线索时，在送立案主体查处的同时报检察机关备案，以便检察机关对案件审查跟踪，随时了解案件处理情况，使行政执法与刑事司法有效衔接。

2.建立立案监督制度。建立立案监督公示制度，向社会公众公开立案监督案件的处理结果，不但使公众受到法制教育，更主要的是使公众了解检察机关立案监督的工作职能，切实解决公众“告状无门”的难题。

3.加强法治宣传，提高群众法治意识。通过电视、广播、报纸、互联网等宣传载体，用开展法制讲座、制作专题节目等形式，强大宣传力度，调动广大群众参与立案监督的积极性。

4.加强同相关部门的协调与配合。开展立案监督工作，公、检、法三机关要处理好监督与配合的关系。通过联合制定工作规则等方法，在配合中监督，通过监督更好的配合，做到“原则问题不让步，具体事宜多协商”，使立案监督权能够有效行使。

(四)强化监督意识

检察人员应增强监督意识，真正树立执法为民的思想，一方面要敢于行使法律监督权，另一方面还要善于行使监督权。对于压案不办，有案不立或插手经济纠纷等现象，要加大查办力度，充分行使法律赋予的检察权。

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