山东省海岸带管理派出机构构建探索＊

娄成武 南 珂

（中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100）

一、问题提出的背景

山东省海岸线长3000多公里,沿海辖7市,41个县、市（县级）、区,沿海地区海洋资源极为丰富,自1991年省政府提出建设“海上山东”的战略构想以来,沿海地区发挥区位优势,大力开发海洋资源、率先发展,已成为全省经济最发达、对外贸易最活跃的地区。为了保证海洋经济的持续快速、健康、有序发展,实现海洋经济发展与资源环境相协调,经济、社会、生态效益相统一,2007年山东省政府出台实施了全国首个省级海岸带规划——《山东省海岸带规划》,将海岸带作为独立的地理区域进行了规划。2008年山东省主要海洋产业实现总产出4415.3亿元,比上年增长20.1％,占全省国内生产总值的14. 2％。[1]海洋经济已成为山东省国民经济的重要组成部分和重要增长点。

随着海洋资源开发利用程度的不断提高,海岸带作为人类活动最频繁、最密集的地区和海洋开发中最重要的经济带,其开发利用中的矛盾也日益突出。在山东沿海,乱占岸线、不合理开发海洋资源的现象屡见不鲜,如掠夺式的开采滨海矿砂,滥伐沿海防护林,致使部分地区出现荒漠,海岸侵蚀严重；另外湿地的侵占、高密度水产养殖、近岸海域污染等一系列问题共同危及着海岸的稳定及区域生态平衡,已经严重制约了山东省海洋经济的进一步发展。2009年4月,胡锦涛在山东视察时明确指出：“要大力发展海洋经济,科学开发海洋资源,培育海洋优势产业,打造山东半岛蓝色经济区。”这为全国海洋经济可持续发展指明了方向,同时也对政府科学管海用海的执政能力提出了更高要求。如何更好地贯彻落实国家海洋发展战略和《山东省海岸带规划》,如何进行海岸带的良好综合管理,成为山东省各级政府迫切需要解决的问题。

二、海岸带管理的现状

国家海洋局代表政府行使管理海洋事务的职能,是专门的海洋管理机构,但并不包揽所有的海洋事务,其他涉海部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能。

山东省将地方海洋行政管理部门与渔业管理部门进行合并,成立了地方的海洋事务主管部门。以青岛市为例,青岛市海洋与渔业局是青岛市的海洋综合管理部门,主管全市海洋事务和渔业行政,拟订全市海洋开发和渔业发展的政策法规并监督实施；编制全市海洋开发和渔业发展的专业规划和计划并组织实施。负责海岛、管辖海域使用的监督管理；负责海域使用可行性论证工作的监督管理；监督实施海域使用许可制度和海域有偿使用制度,负责征收海域使用金和渔业资源增殖保护费；审核新建、改建、扩建海岸工程建设项目环境影响报告书；核准海洋工程建设项目环境影响报告书及海洋工程建设项目环境保护设施设立、验收、变更。负责海洋环境和渔业水域生态环境保护和监督管理；负责防治海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程建设项目污染海洋环境工作,组织开展海洋环境调查、监测和评价；监督管理海洋自然保护区和特别保护区。负责渔政、渔港监督管理和渔船检验工作；监督实施渔业捕捞许可证制度和休渔期制度；负责渔业抢险救助、渔业安全和渔业无线电通信管理工作。指导和管理全市海洋和渔业执法队伍建设；依法对全市渔港和管辖海域实施监督管理；承办海洋与渔业行政诉讼应诉、行政听证、行政复议和行政执法监督检查工作；监督执行国际渔业公约和双边、多边渔业协定；维护渔业生产秩序,协调处理海洋与渔业纠纷。

除海洋与渔业局外,主要涉海部门还有规划局、国土局、水利局、环保局、农业局、林业局、口岸办、海事局等。它们的涉海职能主要有：（1）规划局：负责海岸线建设规划编制的组织指导和呈批工作；负责海岸线测绘的科技、信息、档案工作。（2）国土局：负责海岸非农业建设用地的计划编制、报批、下达和管理工作；主管海岸线附近的耕地保护,基本农田保护,土地开发、利用和整治工作；负责海岸土地整理开发和土地储备工作；负责海洋矿产资源的勘探、开发。（3）水利局：负责组织指导水利设施、水域、河道及其岸线的管理与保护；组织指导较大河、库及河口滩涂、海堤的治理与开发。（4）林业局：拟订海岸林业发展和森林生态环境建设中长期发展规划和其他专项规划及年度计划,并组织实施；指导森林资源（含防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林）的保护和管理工作。（5）环保局：对全市环境保护工作实施统一监督管理,指导、协调和监督全市海洋环境保护工作,负责全市防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作。（6）建设局：负责海岸建筑工程的建设和管理。（7）口岸办：负责会同有关部门拟定口岸建设发展战略、规划,口岸建设与扩建改造项目的论证、审查、报批工作；编制口岸开放规划和年度计划。（8）旅游局：负责滨海旅游资源普查、规划并协调旅游资源的保护和开发建设。（9）海事局：负责对港区内使用岸线涉及水上交通安全的工程进行审核；组织、协调辖区内船舶防台、水上搜救工作,对重要航区实行交通管制；管理沉船沉物的打捞,强制清除碍航物体等工作。

三、构建海岸带管理派出机构的必要性

一是发挥地域优势,服务经济社会的需要。海岸带是海陆的过渡带,是海水、大气、陆地交互作用的地区,也是人类活动最频繁的地带。[2]（P174）山东省海岸线长度占全国的六分之一,海岸带生态、景观资源极为丰富和独特,海岸带对山东各地经济发展的作用越来越大,它提供给人们大量的经济、社会和娱乐机会,构成了人们应该开发、保护和管理的重点区域。然而到目前为止还没有专职的政府部门对海岸带进行综合管理,分散、无序的开发利用导致了一系列的问题,影响到海岸带这一重要经济带的可持续发展。海岸带区域重要的经济社会和生态价值,应该得到当地政府的重视,实现这一重要区域的综合管理。

二是明确涉海职能,强化专业管理的需要。海岸带管理涉及众多政府部门,其中包括专业的海洋管理部门,如海洋局等,同时也有些部门是“无意识”地加入到了涉海管理中,如建设局和旅游局等,这些部门本身不是专职的涉海管理机关,也没有相关的涉海职能规定,但是在实际管理活动中对海岸带的开发利用和保护产生了重要影响,如海岸工程和滨海旅游等活动。由于当地行政区划的临海区位,各部门必须明确其在涉及海岸带的管理活动中产生的各方面影响,树立明确的海岸带管理意识,实现特定区域的专业管理。

三是统筹部门管理,密切协作配合的需要。涉海管理部门众多,管理职能齐全,但管理绩效却不尽如人意,传统的部门职能分割导致管理活动中协调的困难,各部门之间缺乏高效的合作与协调,影响了海岸带管理的有效性。如环保部门与海洋部门对海岸带区域环境的管理,环保部门主要负责海岸线以上陆域部分,海洋部门的环保职能负责海岸线以下海域部分,在应对陆源污染、生态破坏时协作配合成为政府有效作为的难题。良好的开发利用和保护需要一种综合的、统筹的管理思路和管理行为,政府有必要设立专职的机构来发挥统筹协调功能,成立专门的海岸带机构对相关部门进行统一指挥、统一协调,将会大大提高管理实践的效率。

四是立足现有体制,实现有效管理的需要。“海岸带管理不是一个部门的集权管理,而是多部门合作的综合管理”。[3]（P169）在当前的行政体制下,力图在中央和省市级各部门实现相关涉海职能的整合还需要一个漫长的过程,而派出机构的设置则更有实践性和灵活性。海岸带管理派出机构可以制定出超越部门利益的海岸带开发和保护规划,基层海岸带管理派出机构可以根据当地地理环境和海洋资源状况,确定自己的主要职能和工作重点,实现兼具针对性和综合性的高效管理。

四、海岸带管理派出机构的构建

县级政府是国家法律法规和政策重要的执行者,国家的方针政策在县级政府这个层级进入实践阶段,山东省沿海41个县、市（县级）、区应该设立县级海岸带管理委员会。7个沿海地级市设立市海岸带管理委员会,负责本市海岸带规划的起草编制、市级各职能部门的协调和对本市各县级海岸带管理委员会的监督指导。另外省政府设立省海岸带管理委员会,统筹全省海岸带事务,督导实施省海岸带规划。根据基层构建的不同,可以分为两种方案：各部门海岸带分局模式和海岸带事务公共服务中心模式。

（一）各部门海岸带分局模式

1、辖区范围

作为专职的地区海岸带管理机构,首先必须明确其行政管理范围,目前关于海岸带地理界线的标准并不统一,《山东省海岸带规划》规定海岸带范围由海岸线向陆地纵深以山脊线、滨海道路、河口、湿地和潟湖等为界划定,在无特殊地理特征或参照物的区域,原则上以不小于2公里划定。对于向海一侧可以设置在1海里,因为离海岸线较远的大面积海域可由各级海洋与渔业部门直接发挥重要管理职能,而其他部门介入较少,我们这里只规划出了海陆作用最为显著、各种矛盾最为突出的海岸带核心地区进行重点管理。山东沿海各地地貌和社会经济发展水平不同,海岸带距离主城区的距离也不相同,必须根据当地实际情况会同有关专家进行更详细地规划设置。

2、机构设置

在图1所示的结构框架图中,各县级政府派出的县级海岸带管理委员会统一领导各涉海部门的海岸带分局,如规划、国土、建设、环保、水利、农林、旅游、海洋与渔业、发展和改革等部门的分局。海洋与渔业、口岸等主要管理活动都在海洋或海岸的部门,也在管委会内有下设机构,主要是为了和其他部门在管委会内的沟通和协调。各分局机构可灵活设置,例如在辖区范围内若没有制盐、制碱或盐化工产业时,可以不必设立盐务分局。海岸带管理委员会的职能部门,在发挥部门传统管理优势的同时,要更加注重部门之间的协调配合,如国土部门、环保部门和海洋与渔业部门的联合管理。所属各职能部门协调管理辖区范围内的各项涉海事务,贯彻落实国家、省、市、县海岸带发展规划,承担上级业务部门交办的相关事务。

图1 各部门海岸带分局模式

3、领导体制

海岸带管理委员会接受本级政府的直接领导,实行首长负责制,管委会主任可以由主要政府领导兼任。各部门海岸带分局实行双重领导体制,同时接受县级海岸带管理委员会和本部门上一级机关的领导,在业务上主要受本部门上一级机关的指导,各部门海岸带分局在积极向领导部门沟通的同时,应及时将本部门的重要管理工作向县级海岸带管理委员会汇报并听取意见。各级海岸带管理委员会在本级政府的权限内有对重大涉海项目的否决权。

4、管理方式

海岸带管理委员会要依据相关的海洋法律法规,如《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《山东省海域使用管理规定》等,贯彻落实《“海上山东”开发建设规划》、《山东省沿海港口总体布局规划》、《山东省海洋功能区划》、《山东省海岸带规划》和各市县相关的海岸带规划等,实现本地区海岸带的生态化保护和可持续发展,为地方经济的繁荣作出贡献。在处理海岸带规划或者开发利用的重大问题时,要首先由海岸带管理委员会负责召开相关各部门领导的全体会议进行商讨,协调相关部门意见,形成管理委员会对相关部门的指导建议。管委会管理职能重在规划和协调,在加强对各部门涉海事务业务指导的同时,要尊重各部门的分工,注意与行政区划内其他各部门的沟通和互动。

（二）海岸带事务公共服务中心模式

海岸带事务公共服务中心模式的辖区范围和领导理念与各部门海岸带分局模式相同,如图2所示。此模式在机构设置方面与各部门海岸带分局模式不同,在县级海岸带管理委员会下面设立海岸带事务公共服务中心。海岸带事务公共服务中心的主要职责权限是辖区范围内涉海事务的咨询和审批,相关涉海部门在公共服务中心内设立办事窗口,整合规划、国土、建设、海洋、环保、水利、旅游、农业、林业、渔业等部门职能,优化工作流程、落实管理政策、提高办事效率。在管理方式方面,县级海岸带管理委员会以科学开发和保护海岸带为目标,对海岸带事务公共服务中心制定明确的工作章程,在各办事窗口所具有的传统部门职能的基础上,明确各窗口的涉海职能,并将国家相关法律法规和各级政府的海岸带规划等政策落实到各部门办事窗口的咨询和审批业务中。通过业务流程优化和开通多种服务接口等方式可以大大提高行政效率,提升海岸带事务处理能力和服务水平。

图2 海岸带事务公共服务中心模式

五、结语

国内海洋学者钱培元等曾在研究中提出建立跨政府部门的海岸带管理机构的设想,[4]（P108-109）对既有管理权力进行整合,这是关于部门利益的调整、权力的集中；笔者立足山东省的实际,提出了划定辖区,设立海岸带管理委员会这样一种思路,强调地理区域上的突出和明确,进而在集中的区域内对各种权力进行协调。

海岸带管理委员是由当地政府设立的派出机构,根据当地海洋资源的特点,机构职能的设置具有一定的灵活性和针对性,有利于海岸带区划与当地行政区划的协调配合。实现了三个统筹：统筹海陆一体化协调发展、统筹各级政府对海岸带的规划利用和统筹各职能部门实施综合管理,会在大力发展临港、滨海产业,推动海陆生产力合理布局、产业协调发展、基础设施联动建设、生态环境综合保护治理等方面发挥重要作用,具有很大的现实操作性。同时笔者也发现,海岸带管理委员会作为地方政府的派出机构,其所能发挥的作用主要受地方政府意志的主导,如何将管理委员会渐进过渡到更有独立地位的机构或机关,以及如何在相关的法律法规中明确海岸带管理委员会的主体地位和职责权限等,将是有待我们进一步实践和探讨的问题。

[1]山东省统计局,国家统计局山东调查总队.2008年山东省国民经济和社会发展统计公报[EB].http://www.stats-sd.gov.cn/ disp/tjgb.asp？aa=1100200800,2009-02-11/2009-12-11.

[2]栾维新.海陆一体化建设研究[M].北京：海洋出版社,2004.

[3]杨金森.海洋管理的基本概念和主要任务[A].高之国,张海文主编.海洋国策研究文集[C].北京：海洋出版社,2007.

[4]钱培元.论中国海岸带及近海资源可持续性利用和保护[A].于大江主编.近海资源保护与可持续利用[C].北京：海洋出版社, 2001.