联合国气候谈判中的国家利益驱动＊

何一鸣 原 萍

（1.中国海洋大学经济学院,山东 青岛 266100；2.中央财经大学,北京 100081）

一、联合国气候变化谈判中影响各国谈判立场的关键因素

截止到2009年年末的哥本哈根会议,国际气候谈判已历经20载,仍然没有达成最终协议的迹象,其根本原因就在于参加国际气候治理所产生的利益在各国之间难以平衡。

斯普林兹和维托兰特（1994）在《对国际环境政策基于利益的解释》一文中,[1]采用利益-成本分析方法,揭示了发达国家致力于达成严厉的国际环境协定的核心驱动力。《基于利益的解释》认为,生态脆弱性高的国家与环境具有弹性的国家相比,更乐于支持严厉的国际环境治理制度,减缓成本低的国家比减缓成本高的国家更倾向于采用严厉的国际环境规章。根据生态脆弱性和减缓成本的高低,可将参与国际环境协议谈判的国家划分为四类：即推动者（Pushers）、中间摇摆者（Intermediates）、旁观者（Bystanders）和拖后腿者（D raggers）。

可以预期,有高生态脆弱性和低减缓成本的国家在相关国际环境谈判中将扮演推动者的角色,而有低生态脆弱性和高减缓成本的国家往往是谈判中的拖后腿者。低生态脆弱性和低减缓成本的国家对达成严厉的环境治理协议缺乏生态方面的激励,但享有低减缓成本的优势,因而会持观望态度,“跟着感觉走”。高生态脆弱性和高减缓成本的国家一方面担心环境恶化带来的严重威胁,另一方面对严厉的国际环境规章的追求又会导致资源动员方面的巨大压力,因而可能成为推动者,也可能成为拖后腿者,在两者之间摇摆不定。

表1 对国际环境协议不同支持程度的国家类型划分矩阵

一方面,各个国家由于所处的地理位置、自然条件和经济社会的气候变化弹性不同,遭受气候变化灾害的风险程度因而也大相径庭,使国际社会减缓气候变化集体行动所产生的利益不能均沾。另一方面,各国的经济实力、资源禀赋、产业竞争力、温室气体减排潜力诸方面亦存在着巨大差别,决定了减排的净成本（或净利益）难以平摊。本文试图通过对上述诸影响因素的分析,揭示国际气候谈判中各主要国家（或国家集团）立场背后的决策基础,以期对未来国际气候政治格局的变动预测提供依据。

二、联合国气候变化谈判中主要谈判方的立场和态度及其背后的利益因素

（一）欧盟积极充当领导者

在响应气候变化的国际努力中,欧盟一直扮演着全球领导者的角色。从气候变化的科学研究、气候变化的经济社会影响研究,到内部气候政策制定和实施、国际气候谈判的组织和引导,欧盟将其领导者的角色发挥得淋漓尽致,赢得了国际社会的高度评价和广泛赞誉。

欧盟对气候问题如此热衷,主要源于以下原因：

第一,气候脆弱性很高。根据IPCC第二工作组的评估报告,[2]在高排放情景下,到2080年,欧洲某些地区的物种损失可能高达60％,带来严重的生态灾难。欧洲南部热浪和火灾的发生机率将大大增加,中部和东部的夏季由于降水减少也将面临严重的缺水压力,将加大人类的健康风险。更可怕的是,气候变化可能导致北大西洋暖流出现断流,欧洲地区就会逐渐变冷,这将给欧盟带来不可估计的后果。从这个意义上讲,减缓气候变化也是欧盟人为保护自己的家园而战。

第二,能源危机迫近。欧盟把应对气候变化作为其能源危机的综合解决方案。欧盟是世界上仅次于美国的能源消耗大户,预计到2020年欧盟对石油、天然气等进口能源的依赖度将上升到70％,能源安全难以得到保障。欧盟的天然气供应严重依赖俄罗斯,而俄罗斯近年来数次切断对邻国的天然气供应在欧盟国家引起极大的震动。欧盟深刻认识到,对欧盟以外任何地区的能源依赖,都将使欧盟付出沉重代价。因此,欧盟把应对气候变化作为其能源危机的综合解决方案,以实现确保能源安全和减缓气候变化的双重目标。

第三,环保企业国际竞争力强。欧盟推动国际气候合作的另一个潜在动力是欧盟的环境友好技术和产业发达,减排成本低,推动全球减排的利益巨大。欧盟之所以率先减排并不断提出更高的排放目标,是因为欧盟在节能技术和清洁能源技术的开发和部署方面走在了世界前列,欧盟欲借全球变暖的东风,在节能环保和清洁能源开发领域掀起一场新的技术革命,使欧盟企业占据世界经济增长制高点,通过在新领域的国际贸易和投资,凭借技术和产品优势攫取巨额利润,从整体上提升欧盟企业的国际竞争力,对其他发达国家的企业长期压制,欧盟也可以乘势实现其国际经济与政治目标。

（二）美国顽固“拖后腿”

美国至今没有加入《京都议定书》,拒绝对温室气体减排义务做出承诺,对向发展中国家提供气候资金和技术转让要求无动于衷。这是因为：

第一,美国气候脆弱性低。美国是一个幅员辽阔的国家,绝大部分国土处于温带,加上完善的基础设施,使美国遭受气候变化的影响并不明显。“美国全球变化研究项目”向美国政府提交的综合科学评估报告认为,[3]气候变化将导致美国的粮食产量和林业产量上升,将使美国北方地区减少用以取暖的能源消费,增加人们在户外活动的时间。以一言蔽之,在美国政府看来,气候变化的负面影响不大。

第二,减排成本高昂。美国政府担心,批准《京都议定书》,大幅削减温室气体排放,将给美国造成沉重的经济负担。在美国政府强大的政治、经济、军事和外交攻势下,美国的能源公司控制了世界大部分石油生产、加工和销售,形成了庞大的利润丰厚的化石能源行业,也使美国国内的能源供应充足,价格低廉而稳定,为美国的经济繁荣奠定了深厚的基础,美国成了名符其实的“汽车轮子上的国家”,也使美国人患上了“石油瘾”（Oil A ddiction）。限制温室气体排放意味着改变国内的利益格局,削弱企业的国际竞争力,增加失业和改变美国人的传统生活方式,这将使美国经济遭受重创,政府也将因此面临难以承受的政治风险。

（三）加拿大态度冷淡

虽然加拿大政府签署了《京都议定书》,但根本没有履行的打算,其国际气候谈判立场也紧紧追随美国,对谈判态度冷淡。这主要决定于以下因素：

第一,气候变化的“避风港”。加拿大是一个得天独厚的国家,3,200万人口却拥有997万平方公里的广袤国土,森林茂密,水网纵横,燃料充足,矿产丰富,工农业发达,真可以说是“丰衣足食”。加拿大的国土几乎全部处于北纬45以北,向北一直延伸到北极圈内,冬季较长,冰天雪地是加拿大人最熟悉的自然景色。因此,全球变暖对许多加拿大人来说并不是什么坏消息。因为气温上升后,加拿大寒冷的冬季将缩短,不但能减少家庭取暖的成本,也给驾车出行带来便利,并能增加室外活动。农作物生长期的延长,也将使农业产量增加。IPCC报告预测,适度的气候变化预计会使北美的雨养农业生产总量增长5％至20％。另外,旅游休闲业也会因此受益,带来更多的就业机会和更多的收入。加拿大堪称世界上最理想的气候变化“避风港”

第二,全球变暖将使加拿大获得新的战略资源。全球变暖可能给加拿大带来的最大的惊喜是北极地区蕴藏的丰富资源和极具战略价值和经济价值的海上航道。全球变暖将消融北极冰盖,这使得该地区的石油、金矿、渔业和其他贵重的商品资源由于更容易受到开发。浮冰融化的结果之一是使穿越北极的航线变得更加可行,西北航道（the Northwest Passage,其大部分穿越加拿大北部）能使从北美/欧洲东部到亚洲的旅行时间缩短数天。如果将来气候持续变暖,这条航道就可能开通,届时加拿大不仅享有航行便利,更能从控制航道所有权上获得更大利益。由此可见,全球变暖不仅不会在短期内对加拿大产生任何负面影响,而且会在中长期给加拿大带来巨大的经济、政治和安全利益。

第三,削减温室气体的经济代价高昂。加拿大是世界最大能源生产国和出口国之一。加拿大探明的石油储量为1,790亿桶,居世界第二位。[4]2005年加拿大能源产值为643亿美元,占 GDP的6％,约有33万人从事能源业,占劳动力的1.9％；能源出口800亿美元,占出口总值的19％,能源贸易顺差460亿美元。[5]可见,能源产业是加拿大经济的支柱产业,这种状况在未来数十年也不会改变。加拿大是人均排放量全球最高的国家之一,减排压力巨大,成本高昂。

（四）日本的气候立场左右摇摆

在国际气候谈判中,日本的立场有点令人捉摸不定。一方面,日本怀有强烈的领导欲望,努力完成《京都议定书》下的减排目标,并和欧盟一样提出更高的减排目标,但另一方面又追随美国立场,强调技术减排,对《京都议定书》第二承诺期不感兴趣。原因如下：

第一,日本的气候脆弱性显著。由于日本由一系列岛屿组成,四面环海,又正处在太平洋沿岸地震带上,加之自然资源匮乏,生态环境也极为脆弱,因此在气候变化可能带来的灾难性风险面前,就变得异常易受伤害。世界野生动物基金会（WW F）的报告预测,[6]如果海水表面温度持续上升,将导致大规模海岸侵蚀和洪水泛滥,影响日本大约46％的人口和47％的工业。事实上,如果海平面上升1米,日本90％的海滩就将消失,由此造成的损失可达1, 150亿美元,并使1万亿美元的资产、数百万人口处于危险之中。就连日本的文化象征,如象征着“长寿与幸福”的日本鹤和樱花,也难幸免。

第二,能源危机时隐时现。日本是个能源消费大国,但日本所需的99.7％的石油、97.7％的煤、96.6％的天然气都需要依赖进口。目前,日本在能源领域已经“荣获”了多个世界头衔：煤和液化天然气的第一大进口国,第二大石油进口国,第三大石油消费国,第二大能源进口国,第四大能源消费国。如此庞大的能源消费量和对能源进口的高度依赖性,使日本理应成为在能源安全问题上面临威胁最大的国家之一。对日本来说,20世纪70年代世界两次石油危机的阴影仍挥之不去,现有的能源战略储备也只能是杯水车薪。因此,节能减排不啻为“一石双鸟”的战略举措。

第三,环保产业中的巨大竞争优势。目前,日本的单位GDP能耗世界上最低,太阳能发电规模居世界第二,太阳能电池生产规模世界第一,风能装机容量世界第八,混合动力车生产和消费量世界第一,垃圾焚烧发电方面,日本是世界最发达的国家之一。在过去30年中,日本每1,000美元 GDP的能源强度已经下降了近一半,只有美国的1/2,中国与印度的1/8,比国际能源机构成员国的平均值低40％。2004年日本的太阳能发电能力达到113.2万千瓦,占世界总量的43.6％。日本太阳能光伏发电的生产量也近全世界总产量的一半。2004年,风电设备一共有924台,装机容量92.7万千瓦。垃圾焚烧发电迅速普及。可见,日本的节能减排技术和新能源开发技术已经达到了世界先进水平。日本积极参与国际减排,是因为有巨大的经济利益驱动。日本可以利用多年来在能源领域开发和积累的技术成果和技术领先优势,向其他国家出口日本的节能减排技术和新能源技术,主导未来的气候经济市场或低碳经济市场,在新一轮的全球产业竞争中,确立市场引领者地位。日本首相福田康夫（Yasuo Fukuda）在一次会议中声称,“先进的技术和避免浪费的精神,让日本成为世界上最节省能源的典范。”日本要“走向世界,贡献世界”。[7]

第四,减排成本高昂。虽然日本政府对履行《京都议定书》义务信誓旦旦,但仍面临着诸多实际困难。产业部门在减排方面仍可挖潜,但运输部门、写字楼、家庭方面的减排难以取得令人满意的进展。由于排放源覆盖众多行业和领域,目前还找不出可起到明显治理效果的措施。为了减少家庭温室气体排放量,日本前首相安倍晋三于2007年5月提议开展以“一人一日一公斤”（One person,One day, One kg）为目标的国民减排运动,使碳排放预算进入千家万户,进入每个日本人的日常生活。可见,日本减排的决心不可谓不诚,但也反映出日本减排的艰难,似乎努力已达到极限。

政府内部对企业征收环境税的讨论仍在原地踏步,经济产业省和产业界则担心征收环境税会对经济产生不良影响,导致更多的工厂向海外转移,进一步加速产业空洞化,因此坚决反对；还有一种意见认为如果税率太低,很难起到作用。引入欧盟的“限量交易系统”也遭到了经团联的强烈反对,认为这可能导致日本产业界竞争力下降,有损于国家利益。对于风力发电等可再生能源,电力业界也指出,大幅扩大的可能性不高。因此,就日本整体经济而言,在现有的水平上加大减排力度的预算成本将非常惊人。

（五）俄罗斯持观望态度

一方面,俄罗斯减排潜力巨大。首先,可能是能源生产大国的缘故,俄罗斯的能源使用效率很低。根据 IEA的统计,2005年俄罗斯每 1,000美元GDP产出消耗初级能源1.85吨油当量,相当于中国（0.83吨）的2.2倍、美国（0.21吨）8.8倍、日本（0.11吨）17倍。作为一个经济转型中国家,随着国民经济结构调整的不断深入,产业结构的不断升级,技术创新的不断发展,俄罗斯的重工业在国民经济中所占的比例会进一步缩小,服务业比重会进一步上升,节能技术和产品的广泛使用,将使能源消费需求大幅度下降,也给温室气体减排提供了巨大的空间。在京都机制下,俄罗斯既可以出售“热空气”,不花分文便赚取巨额外汇,又可以推出“联合履约”（JI）项目,创造并出售大量的“减排单位”（ERU）,也可以通过“绿色投资方案”（GIS）,吸引其他发达国家的资金,用于国内的节能减排事业。其次,俄罗斯的能源消费结构比较合理,天然气的比重占能源消费总量的一半以上,而石油和煤炭合计只占到能源消费总量的34％。相对于石油和煤炭而言,天然气是一种非常清洁的能源,燃烧造成的污染很轻。另外,在俄罗斯的能源消费总量中,核能、水力等清洁能源和可再生能源的比重达到一成以上。所以,俄罗斯向绿色能源转换几乎感觉不到压力。

而另一方面,俄罗斯气候适应能力强。俄罗斯拥有世界最大的领土面积,且大部分领土位于高纬度地区。全球气温上升超过2℃对世界大部分地区来说是噩耗,但对俄罗斯来说却是“福音”。首先,温度升高可以减少俄罗斯人冬季需要供暖的时间,从而节约大量能源和消费支出。其次,气候变化将对俄罗斯的农业有利。温度升高将使俄罗斯的耕地面积增加150％,农作物生长期每年延长10-20天,黑土区的土壤质量得到改善,适合种植温带和亚热带作物的土地面积将增加。再次,林木的生长速度将加快,木材积蓄量将大大增加。

这里需要特别指出的是,全球变暖可能给俄罗斯带来的最大战略利益是北极地区蕴藏的丰富的油气资源和矿产资源,以及即将开通的新的国际航道。

随着全球变暖现象的加剧,北冰洋可能将成为一座新的能源宝库。2008年7月美国地质勘探局公布了一份关于北极地区拥有丰富石油资源的调查报告,宣称北极圈内可利用的石油储量预计为900亿桶,天然气储量估计为47万亿立方米。[8]而据俄罗斯所主张的区域中蕴藏着至少100亿吨石油和天然气。其次,俄罗斯能源部门的报告显示,仅俄罗斯领海范围内的北冰洋矿藏就价值2万亿美元。俄罗斯的北方大片领土延伸到北极圈内,在北极地区资源禀赋方面得天独厚。为了占有更多的北极资源,俄罗斯正在利用现行的《联合国海洋法公约》,扩大对北极地区的主权。除了资源以外,全球变暖给俄罗斯带来的另一大好处是国际新航道的开辟。这条新航道叫作“北海航线”（Northern Sea Route）,是世界最北的海洋航线,全长约6,000公里,几乎全部位于俄罗斯领海,连接大西洋和太平洋间的海上捷径。如果全球变暖趋势持续下去,该航道的通航期将大大延长,将使连结欧洲和亚洲的海上航线缩短数千公里,国际战略地位将日益重要,俄罗斯也就增加了一个扩大国际影响力的重要砝码。

基于上述分析,不难看出,俄罗斯对国际社会响应气候变化的努力并不太关心,因为气候变暖虽然会给这个国家造成一些负面影响,但给这个寒冷的国家所带来的利益将是实实在在的,利弊权衡的结果是利大于弊。这是俄罗斯民众和俄罗斯政府对气候变化的主流观点。其实,俄罗斯在国际气候谈判中并没有明确的立场,也没有提出任何积极的或消极的主张。因为对于俄罗斯来说,减排也没有太大压力,不减排也没有太大损失。所以,不管国际气候谈判最终谈出什么样的结果,对俄罗斯而言都无所谓。在国际气候谈判这个重大国际问题上,俄罗斯似乎只是一个看客,但它对最终谈判结果是否接受,却能对国际气候谈判的成败起到决定性的作用。

（六）七十七国集团加中国

在科普方面，医院还编写《太和急救志愿手册》，印制3000册，在周年庆典上正式向群众免费发放。并且，录制视频光盘“急救知识一点通”在每次培训现场免费发放，使急救知识的普及面得到进一步拓展。

在国际气候谈判中,七十七国集团加中国组成了发展中国家阵营,由130个成员国组成,分别来自亚非拉三大区域,与欧盟和以美国为首的“伞形”发达国家集团针锋相对。

从整体来看,发展中国家大都属于气候脆弱型,就连最大的发展中国家,如“基础四国”中的中国、印度、巴西和南非也是如此。发展中国家大多比较贫穷,农业是国民经济的支柱产业,气候变化导致的粮食歉收或绝收,常常引发饥荒、瘟疫、战争等重大灾难。由于没有资金和技术,许多国家基础设施严重短缺,难以承受加剧的海平面上升、热浪、寒流、暴风雨雪、洪水、干旱等极端天气事件。所以,发展中国家普遍支持减少温室气体排放的全球努力。发展中国家要求发达国家根据“共同但有区别的责任”的原则,承担强制性的量化减排义务,率先在本国进行实质性的温室气体减排。同时基于历史责任,要求发达国家作为“补偿”,向发展中国家提供“气候变化能力建设”资金和转让环境友好技术。而发展中国家目前的主要任务是发展经济和消除贫困,不需要承担量化减排责任。

发展中国家集团是一个庞大的群体,除了在国际气候谈判中坚持上述共同立场外,内部又分化出一些特殊利益群体。

以“基础四国”为代表的发展中大国,一方面考虑到本国的气候脆弱性,在要求发达国家率先减排的同时,也在积极行动起来,制定国家气候变化行动方案,力所能及地在国内采取减缓措施。但另一方面,为了给本国经济争取更多发展空间,它们拒绝承担量化减排义务。也就是说,与抑制全球变暖相比,经济增长仍是各国政府追求的优先目标。

“阿拉伯石油输出国组织”的11个成员都是世界主要石油生产国和销售国,石油出口收入占到成员国GDP的80％-90％。由于石油生产和销售是这些国家的主要经济来源,而石油生产和消费又是人为排放温室气体的主要途径,所以该组织成员国担心削减温室气体的全球行动不仅会导致本国石油生产成本的大幅上升,还势必将导致全球石油需求下降,国际石油市场下跌,直接威胁各成员国的经济命脉,因此强硬反对削减温室气体排放,要求应对气候变化的行动方案不对石油消费构成影响,并要求国际社会帮助其改善经济结构,以适应因全球减排行动对其国家经济造成的不利影响。

“小岛国联盟”由43个地势低平、位于大洋中的小岛国组成,在气候变化问题上与阿拉伯石油输出国组织的立场截然相反。由于担心全球变暖趋势加剧,导致海平面进一步上升,海洋风暴肆虐,给这些国家的经济和居民的生命财产带来灭顶之灾,强烈主张开展全球范围的温室气体减排,并且在减排幅度方面比欧盟还要激进。他们甚至要求像中国和印度这样的发展中排放大国也必须进行大幅减排。由于该集团成员无需承担任何减排义务,并希望获得发达国家提供的气候适应资金,因此,坚决支持达成国际气候协议。

“雨林国联盟”由拥有热带雨林的10个国家组成。热带雨林在地球气候系统中起着重要的调节作用,砍伐热带雨林是最大的二氧化碳排放源之一,在全球变暖的贡献方面仅次于化石燃料的焚烧,占全球碳排放量的20％至25％,避免毁林理应作为削减温室气体排放的重要措施。在这些国家,砍伐热带雨林的目的一般是为了扩大耕地面积,种植农作物,增加粮食生产。所以砍伐雨林也是各国经济发展的无奈之举。因此,它们要求将避免毁林纳入未来的国际气候体制,主张热带雨林国家通过避免毁林而减少碳排放的行为应该得到补偿。

除此以外,还有包括49年成员国组成的“最不发达国家集团”、由33个成员国组成的“拉丁美洲和加勒比海国家集团”、“东欧集团”和由墨西哥、韩国、瑞士组成的“环境公正集团”。这些集团的特殊利益,直接左右着它们在国际气候谈判中的立场。

三、结论

从上述各国气候决策基础因素的分析中可以得出清晰的结论,那就是,在国际交往与合作中,国家利益最大化是任何政府决策所追求的终极目标。在抑制全球变暖的国际社会集体行动中,各国奉行的是“本国利益至上”原则。正是由于各国在削减温室气体的行动中面对不同的成本-收益曲线,成本和收益难以均摊,才造成各国立场迥异、国际气候谈判陷入“囚徒困境”。因此,未来国际气候谈判的出路在于,通过对国际气候协议的创造性设计,纳入各种激励和制约因素,以有效平衡各方利益。

[1]Sp rinz,D and Vaahtoranta,T.The Interest-based Explanation of International Environmental Policcy[J].International Organization,1994,48（1）：77-105.

[2]IPCC.《政府间气候变化专门委员会第四次评估报告第二工作组报告》（中文版）[EB/OL].http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_cn.pdf,2010-01-28.

[3]The U.S.Global Change Program.Climate Change Impacts on the United States：The Potential Consequencesof Climate Variability and Change[EB/OL].http://www.usgcrp.gov/usgcrp/ Library/nationalassessment/00Intro.pdf,2010-02-16.

[4]BP.Statistical Review of World Energy June 2008[EB/OL]. http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_ chinese/STAGING/local_assets/dow nloads_pdfs/BPStatsReview2008_chi.pdf,2010-02-18.

[5]Energy Information Administration.Sho rt Term Energy Outlook 2008[EB/OL].http://www.eia.doe.gov/pub/fo recasting/steo/oldsteos/may08.pdf,2010-02-20.

[6]WWF.Nippon Changes[EB/OL].http://www.panda.org/ w hat_we_do/know ledge_centres/climate_change/publications/ impacts.cfm？139001,2010-02-22.

[7]Yasuo Fukud.In pursuit of Japan as a Low-carbon Society’[EB/OL].http://www.kantei.go.jp/foreign/hukudaspeech/ 2008/06/09speech_e.htm l,2008-06-09.

[8]国土资源部咨询研究中心.北极地区油气资源储量惊人[EB/ OL].http://www.crcmlr.org.cn/new s_zw.asp？new sId= L809081554054363,2010-03-10.