基本公共服务均等化研究综述*

丁焕峰, 曾宝富

(华南理工大学 经济与贸易学院， 广东 广州 510006)

我国经济实力不断增强， 财政收入规模迅速扩大， 2007年我国GDP总量达到24.66万亿元， 财政收入预计达5.1万元。同时， 我们也面临着一系列的挑战： 地区间和城乡间发展不平衡、 居民收入差距过大、 资源环境约束增加、 内外需失衡、 投资消费结构不合理等等问题， 而这些问题集中起来， 又与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关： 一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、 质量低下之间的矛盾； 二是社会主义市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。为此， 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、 党的十六届六中全会、 党的十七大等文件中从建设社会主义和谐社会、 促进区域协调发展和完善公共财政体系等方面高度重视实现基本公共服务均等化。探讨改革开放三十年来影响我国基本公共服务水平差距的影响因素和差距变化趋势等基本理论问题， 是实现区域之间基本公共服务均等化的重要理论前提， 实现区域之间基本公共服务均等化是我国新阶段实现科学发展、 建设社会主义和谐社会的关键， 是我国区域协调发展的基本要求， 也是我国深化建设公共服务型政府理念的重要举措。

一、 国内基本公共服务均等化研究

随着我国科学发展观与和谐社会建设的推进， 基本公共服务均等化已成为学术研究的热点。目前我国对于基本公共服务均等化研究较有影响的成果主要有以下几项： 中国(海南)改革发展研究院完成的系列研究成果《中国公共服务体制： 中央与地方》、 《中国人类发展报告2007： 惠及13亿人的基本公共服务》等；[1]特华博士后科研工作站与中国社会科学院数量与技术经济研究所联合课题组完成的《中国公共服务发展报告2006——中国政府公共服务： 体制变迁与地区综合评估》[2]； 中国财政学会课题组完成的《公共服务均等化问题研究》；[3]国家发改委宏观经济研究院课题组完成的“促进我国的基本公共服务均等化研究”等。国内基本公共服务均等化研究主要集中在公共服务与基本公共服务的界定、 基本公共服务均等化涵义与评价、 实现基本公共服务均等化路径与政策建议、 基本公共服务均等化区域差异等九大方面。

(一)公共服务的涵义及其范畴研究

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念， 包括加强城乡公共设施建设， 发展教育、 科技、 文化、 卫生、 体育等公共事业， 为公众参与社会、 经济、 政治、 文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础， 强调政府的服务性， 强调公民的权利。目前， 学界有关公共服务的含义还没有统一的定义。根据国内外专家学者的论述， 归纳总结出五种看法： 一是从政府的性质来理解， 认为政府要为市场服务和为人民服务， 在这个意义上， 政府所干的所有事情都是公共服务； 二是从政府的四大职能来解释， 认为现阶段的政府职能有： 经济调控、 市场监管、 社会管理和公共服务， 公共服务成为政府的基本职能之一； 三是从有形与无形角度来定义的， 认为政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务， 而有形的被称为公共产品； 四是从广义公共产品角度来分析的， 认为公共服务和公共产品是同义的不同表达， 没有本质差异； 五是从直接需求角度来解释， 认为满足居民和组织直接需求的， 都可称为公共服务， 满足间接需求的就排除在公共服务范围之外。其中第三种定义比较流行， 在许多文献中不区分“公共产品”和“公共服务”的做法， 一定程度上就说明了这一点。公共服务的范畴一直以来也是理论界比较有争议的问题， 按不同的分类方法， 公共服务范围不同。李军鹏从公共服务的发展过程﹑理论基础﹑实际运行的过程来看， 将政府公共服务分为维护性公共服务﹑经济性公共服务和社会性公共服务三种。[4]2-8安体富从公共服务属于服务范畴和公共物品范畴两个角度， 认为公共服务包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务， 也包括政府通过财政支出向居民提供教育、 卫生、 文化、 社会保障、 生态环境等方面的服务。[5]

(二)基本公共服务界定研究

哪些公共服务属于基本公共服务范畴， 在学术界也没有形成一致观点。常修泽等认为， 当前我国实行基本公共服务包括四方面的内容： 一是就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”； 二是义务教育、 公共卫生和基本医疗、 公共文化等“公共事业性服务”； 三是公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”； 四是生产安全、 消费安全、 社会安全、 国防安全等“公共安全性服务”。[6]陈海威认为， 基本公共服务体系是由各种保障公民生存、 发展和追求幸福等基本人权的基本公共服务组成的完整体系， 其目标是人人都能均等地享有基本公共服务， 包括底线生存服务、 公众发展服务、 基本环境服务和公共安全服务四项内容。[7]国家发改委宏观经济研究院课题组通过借鉴国外的研究成果和考虑我们现阶段的国情， 认为我国现阶段的基本公共服务应当是： 在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下， 政府为实现社会的公平和公正， 通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、 有能力、 有权力接近主要公共服务项目； 现阶段的全国性基本公共服务的范围划定在医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、 基本教育(义务教育)、 社会救济、 就业服务、 养老保险和保障性住房。[8]中国(海南)改革发展研究院认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上， 根据一国经济社会发展阶段和总体水平， 为维持本国经济社会的稳定、 基本的社会正义和凝聚力， 保护个人最基本的生存权和发展权， 为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。[1]基本公共服务包括三个基本点， 一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)， 为了实现这个目标， 需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、 基本养老保障、 基本生活保障等； 二是满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要， 需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务， 三是满足基本健康的需要， 需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高， 一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展， 水平也会逐步提高。

(三)基本公共服务均等化的内涵研究

近几年来， 基本公共服务均等化问题得到了许多学者的关注。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组等认为基本公共服务均等化是具层次性、 阶段性、 区域性的动态过程。基本公共服务均等化表现为不同区域之间、 城乡之间、 居民个人之间的差异， 经过不同阶段， 各阶段的重点、 目标及表现也有不同， 初级阶段应在区域基本公共服务均等化， 并逐渐向城乡间、 全民均等化方向迈进。[3]唐钧认为， 基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利； 或者说， 政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求。公共服务领域或称社会领域中， 有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的， 即生存权、 健康权、 居住权、 受教育权、 工作权和资产形成权。政府与社会要给予制度性保证和有效社会支持， 确保社会领域基本公民权利的实现。[9]常修泽等从三个方面来理解基本公共服务均等化的内涵： 第一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等； 第二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等； 第三是在提供大体均等的基本公共服务的过程中， 尊重社会成员的自由选择权。[6]邱霈恩等认为， 基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一， 它是指政府要为社会公众提供基本的、 在不同阶段具有不同标准的、 最终大致均等的公共物品和公共服务。[10]121-125但基本公共服务均等化不是平均化。根据国际经验和我国的现实， 国家发展改革委宏观经济研究院课题组把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为： 中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准(设施标准、 设备标准、 人员配备标准、 日常运行费用标准)， 在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力， 确保社会、 政府、 服务机构不存在偏见歧视、 特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、 不分地区都能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。[8]

(四)基本公共服务均等化的理论基础研究

福利经济学将寻求“最大化的社会经济福利”作为目标， 主要研究的问题有： 如何进行资源配置以提高效率； 如何进行收入分配以实现公平； 如何进行集体选择以增进社会福利。福利经济学还提出了帕累托最优标准、 补偿原则、 社会福利函数等一系列理论分析工具及有关建设福利国家的政策措施。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组从福利经济学基本思想(包括庇古的贡献、 补偿原则和社会福利函数理论)与公共服务均等化关系、 福利经济学基本命题(帕累托最优定理和次优理论及第三优理论)与公共服务均等化关系等两个角度考察认为福利经济学为公共服务均等化提供经济学基础， 同时公共服务均等化也为福利经济学拓展了研究范畴。[3]于树一也在研究福利经济学理论和公共服务均等化的关系后， 认为福利经济学为公共服务均等化提供了坚实的理论基础， 虽然福利经济学自身仍然处于不断地发展、 完善中， 但仍能在不同层次上、 不同条件下为公共服务均等化提供各种有益的启发， 同时， 公共服务均等化也为福利经济学拓展了研究范畴。[11]

(五)基本公共服务的供给方式研究

社会产品按消费的竞争性和排他性特征的不同， 可以分为私人产品和公共产品。传统理论认为私人产品应由私人提供， 公共产品应由政府提供的， 然而实际的情况远非理论中那样纯粹。目前在公共服务的供给上， 学者们都已认为， 提供公共服务是政府的责任， 必须有政府介入， 但却并不一定必须由政府直接提供。公共服务的实现形式与手段是多样的， 其所依托的组织机构也是多种形式的。虽然学者们在公共服务主体多元化问题上较少争议， 但在是否实行公共服务市场化、 民营化问题上却有大的分歧。刘旭涛认为， 随着我国市场经济的发展， 公共服务的市场化和社会化是必然趋势， 市场机制在公共服务中的作用将得到更大的发挥。[12]王乐夫认为， 与西方发达国家相比， 我国推行公共服务市场化的政治、 经济、 法律和文化条件并不成熟， 因此要冷静分析， 逐步发展， 不可盲目推行。[13]朱文文、 朱彬认为我国的第三部门起步较晚发展较快， 但我国的第三部门在提供公共产品的过程中更多地体现出对政府的依附性， 陷入了自治性、 非营利性特征不够明显等困境之中， 因此我们应当理顺政府与第三部门的关系， 完善第三部门法律体系， 建立制度化管理渠道， 加强其自身建设， 切实发挥第三部门在供给公共产品中的优势。[14]王磊将新制度经济学中交易费用理论引入公共产品供给分析， 给出了供给公共产品的主体确定的理论模型， 并在威廉姆森范式扩展的基础上得出了各个主体的边界， 认为最优公共产品供给方式的选择和主体边界的确定， 取决于公共产品供给过程中发生的交易费用， 就我国公共产品的供给而言， 在一定的条件下将公共产品供给由政府部门交给私人部门与第三部门可以节约交易费用， 提高公共产品供给的效率。[15]温来成提出中央政府的职责是制定实施国家公共服务标准， 实行转移支付， 实现地区之间， 特别是城乡之间基本公共服务的均等化等政策建议， 公共服务的供给可以多元化。[16]

(六)基本公共服务均等化现状与问题研究

安体富、 任强认为基本公共服务均等化的现状与问题研究主要集中在三个方面： ⑴基本公共服务非均等化现象普遍存在。在义务教育方面， 教育资源配置不均衡较为明显， 教育发展水平城乡差距非常显著； 公共卫生方面， 公共卫生服务体系初步建立， 覆盖范围不断扩大， 但资源配置仍不合理， 城乡居民公共卫生资源分布差异非常大； 社会保障方面， 社会保障体制改革得以推进， 政策支持力度不断加大， 但是社会保障投入仍然不足； 城乡社会保障存在明显差距。⑵各级政府间的事权与财权关系划分不清， 基层政府财政相当困难。我国各级政府之间的职责划分不清， 不规范， 即事权不清。⑶公共服务型政府仍未建立， 公共财政制度尚不完善， 政府转移支付制度总体设计存在缺陷， 形式过多， 结构不合理。[5]陈海威认为我国基本公共服务存在歧视性供给， 主要表现为： 歧视农村地区居民、 歧视体制外就业群体、 歧视低收入社会群体、 歧视不发达地区居民。[7]国家发展改革委宏观经济研究院课题组分别从义务教育、 公共卫生和基本医疗、 外出务工者得不到与城市职工相同的就业服务、 基本养老保障、 社会福利和社会救助五方面看出我国现阶段基本公共服务方面在城乡间地区间存在差异。[8]王玮从社会层面、 经济层面、 和政治层面比较中西方的公共服务均等化， 认为我国在经济欠发达、 体制转轨以及民主政治体制不健全的背景下推行公共服务均等化， 要面临比西方国家多得多的约束条件， 而且还要同时解决“培育现代公民社会”、 “建立现代市场化经济体制”以及“构建现代公共服务体系”等多重历史课题， 由此决定了我国公共服务均等化需要解决的问题远比西方国家复杂， 也决定了我国实现公共服务均等化的方式更趋多元化。[17]

(七)基本公共服务均等化的评价指标体系研究

目前， 国内一些学者开始编制具体的可以量化的指标来衡量基本公共服务的水平。利用综合评价方法来构建公共服务指标的研究有： 樊纲、 王小鲁和朱恒鹏等编制的中国市场化指数；[18]陈昌盛和蔡跃洲(2007)利用DEA方法编制的公共服务综合绩效评价指标体系。[2]安体富、 任强从地区间公共服务产出的角度构建一个包含4个级别共25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系。[19]姜岩等构建的基本公共服务10个一级评价指标和26个二级指标体系。[20]王国华、 温来成也提出了自己的基本公共服务指标体系。[21]

(八)基本公共服务均等化的差异和原因研究

当前基本公共服务均等化问题的研究主要集中在城乡差异上。大多经济学家都认为， 城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上， 更多地反映在政府提供的公共医疗、 义务教育、 最低保障等基本的公共服务上， 而且公共服务供给的不均等又进一步加剧了城乡差距。缩小城乡差距， 不仅是缩小城乡经济总量的差距， 更重要的是要逐步缩小城乡居民享有的公共服务水平的巨大差距。牟发兵从二元财政结构的角度分析了我国城乡公共服务供给的“一品两制”问题， 他认为政府公共资源对农村地区投入不足， 直接导致了农村公共服务供给短缺， 农民公共服务消费权益受损。[22]刘乐山、 何炼成分改革开放前、 后两个阶段对我国城乡公共服务供给差异进行了分析， 认为造成城乡公共服务供给差异的主要原因是我国政府在公共服务供给方面采取了整体上长期偏向城市的政策。[23]刘颂运用政治经济学理论框架分析我国城乡义务教育不均衡发展的原因， 认为我国城乡义务教育发展不均衡与政府财政体制现存的问题密切相关， 是社会结构转型中制度转型有效支持不足所累积的矛盾在教育领域的反映。[24]肖红缨， 刘建平将关注的重点集中在公共服务供给种类的不均衡上， 他们认为非物质形态公共服务如国防服务、 政策、 法制、 道德观、 价值观、 公平正义等看不见、 摸不着的“软性”即观念形态公共服务供给不足。[25]

陈昌盛、 蔡跃洲认为当前我国政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、 发展不平衡、 效率低水平趋同”的基本特征。[2]张东豫、 莫光财认为我国存在着明显的基本公共服务的地区差异： 公共服务能力方面的差异和基本公共服务水平的差异。[26]导致这种地区公共服务差异的原因有五个方面: 地区资源禀赋导致的经济发展差异; 国家政策差异导致的经济发展差异; 经济区域混同行政区域 , 中央转移支付调控力度不足; 各地方政府行政能力的差异; 政策导向上以经济建设为中心。应通过建立横向转移支付制度和公共财政体制来逐步实现基本公共服务的均等化。刘琳研究了西部地方， 认为西部地区在基础教育、 基本医疗、 基本社会保障等基本公共服务方面与东部地区存在明显差距， 提升国家整体基本公共服务, 促进西部地区基本公共服务均等化是重点和难点。[27]

(九)基本公共服务均等化的制度保障研究

学者们认为， 科学划分政府事权与税权、 健全公共财政制度和完善转移支付制度、 加快建设公共服务型政府、 完善社会保障制度等是推进我国基本公共服务均等化的有效制度保障。迟福林提出加快由经济建设型政府向公共服务型政府转变， 要以基本公共服务均等化为重点， 加快建立中央对地方的公共服务问责制， 改善和加强中央对地方的约束与监督机制。[28]刘铭达认为通过转移支付促进基本公共服务均等化调节地区间财力差异， 要合理地确定转移支付补助规模的稳定增长机制， 通盘设计收入、 事权的划分及转移支付的规模。[29]阎坤认为要想实现公共服务均等化必须规范转移支付体制， 加大转移支付力度， 并且从实质上调整利益分配格局。[30]陈颂东指出东中西部地区公共服务的非均等由来已久， 这不仅是地区自有财力差异的结果， 也是中央转移支付乏力的体现。[31]因此， 实现地区公共服务的均等化既需要在中央与地方政府间重新划分共享税种， 提高中央的税收比重， 增加中央转移支付的资金来源， 又必须对转移支付结构进行调整， 加强对中西部地区的转移支付力度。丁元竹提出促进我国基本公共服务均等化分三步走的中长期战略思路， 提出操作性较强的实现路径和对策。[32]中国(海南)改革发展研究院对推进我国基本公共服务均等化给出了12条建议， 在建立城乡统一的公共服务制度、 改革和调整中央地方关系、 统筹解决农民工基本公共服务供给、 加快建设公共服务型政府、 改革完善公共财政制度、 建立政府基本公共服务绩效评价体系、 建立基本公共服务的多元参与机制、 建立健全基本公共服务的法律法规体系等方面提出了有效建议。[1]“公共服务均等化”课题组赴美加考察团的政策建议是： ①均等化的实质是让每个公民在同一标准上实现机会均等； ②合理划分各级政府事权财权是实现基本公共服务均等化的重要前提； ③改革税收体制为基本公共服务提供稳定的收入来源； ④采用专项转移支付， 提高其有效性； ⑤公开透明各级政府政务信息， 有利于各方交流沟通。[33]

二、 国外基本公共服务均等化研究

一个国家公共服务的体系形成与该国的经济社会发展水平是密切相关的。西方发达国家在福利制度的基础上， 已经建立了比较完善的基本公共服务体系。该体系基本能满足人们生活生存的基本需要、 消除贫困、 促进社会公平、 缓解社会各阶层间的矛盾、 实现经济的稳定增长。由于政治制度与经济社会发展水平不同， 各国的公共服务情况也有所差别， 所以理论研究也有所差别， 特别是针对基本公共服务均等化问题， 国外很少有这种提法， 基本公共服务均等化是中国在当前我国新的发展形势下提出的。但是西方发达国家有关公共服务的理论及政策措施， 对我国现阶段的区域基本公共服务均等化研究及实践有重要的借鉴作用。

(一)国外基本公共服务理论的发展

西方发达国家基本公共服务理论经历了三个历史发展阶段： 基本公共服务概念形成的初始阶段、 公共经济学研究阶段和新公共管理研究阶段。

⑴基本公共服务概念形成的初始阶段。19世纪后半叶， 德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳提出公共支出再生产性学说， 初步提出了公共服务的概念。1912年， 法国公法学者莱昂·迪骥明确提出“公共服务”的概念并将其作为公法制度的基础， 认为公共服务是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割， 而必须由政府来加以规范和控制的活动， 就是一项公共服务， 只要它具有除非通过政府干预， 否则便不能得到保障的特征”。

⑵公共经济学研究阶段。在1929年资本主义世界经济大危机的背景下， 凯恩斯旗帜鲜明地提出了政府干预论， 要通过政府干预“提高消费倾向和引诱投资”， 使有效需求与充分就业水平相适应。凯恩斯之后， 新古典综合学派代表萨缪尔森首次提出了“公共产品”的明确定义。他认为， 由于市场失灵的存在， 市场经济中存在着不完全竞争、 外部效应等生产或消费无效率的情况， 必须通过政府干预， 由政府提供公共产品以调节经济运行， 政府提供公共产品具有效率、 平等和稳定三个重要作用。

⑶新公共管理研究阶段。 伴随着经济学研究方法对公共行政传统主流理论的挑战， 公共管理研究由传统公共行政模式向新公共管理模式转变。Venom Mogador发现公共行政研究广泛采取了以消费者为导向的方法来研究公共服务。[34]C.A Hood将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”。[35]

(二)国外基本公共服务市场化改革的研究

上世纪七八十年代， 西方各国都面临一个共同的情况： 一方面是政府财政压力、 政府提供服务的低效率和垄断性； 另一方面是公众又不允许政府放弃过多的公共服务， 所以为解决这两方面的矛盾， 各国都在积极探索公共服务市场化的实施范围、 实施形式等。Drucker提出“民营化”一词后， 英国政府便在上世纪70年代中期开始推动政府业务委托经营的政策。80年代初， 以市政服务合同外包为主要形式的民营化改革在美国普遍实施。此后， 公共物品领域的市场化改革迅速在世界各地蔓延， 并逐步成为新公共物品管理模式。西方国家公共服务市场化的主要形式有： 一是合约出租(Contracting-out)， 即把政府的一些工作推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合约， 前者完成任务并达到合约规定的标准， 后者支付合约规定的报酬。政府职责是确定需要什么、 签订合约并监督绩效， 具体的服务则由缔约的另一方来提供。二是公共服务提供上的多元结构， 就是扩大服务提供主体的数量， 打破行政垄断。即用说服、 宣传表彰、 政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中， 如中小学教育、 社会保险、 退休保障、 廉价住宅建设、 医疗服务等领域， 以优惠政策等手段， 弥补政府财力和服务能力的不足。三是政府部门与私营企业的伙伴关系(public- private partnership)。政府与私营企业建立固定且正式的伙伴关系， 要求私营企业履行政府所要求的特定的管理职能， 政府则提供一定的优惠政策， 与非固定的伙伴关系合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式， 要求私营公司提供特定的社会服务。四是公共服务社区化。就是使公共服务走向社区， 具体措施包括鼓励各社区建立公益事业， 如养老院、 残疾人福利中心等， 政府部门如社会工作部、 警察局出面组织邻里互助、 街道联防等， 以改进社会服务或控制犯罪活动。

(三)国外基本公共服务均等化的制度保障研究

为了保证公民都能得到基本公共服务， 西方发达国家都是通过立法来对基本公共服务进行干预。美国在教育方面就有1958年的《国防教育法》、 1962年的《教育电视播放设施法》、 1964年的《民权法》、 1964年的《经济机会法》、 1965年的《中小学教育法》和《初等和中等教育法》。英国社会福利方面有1601年的《济贫法》、 1765年的"斯品汉姆莱制度"、 1908年的《老年赡养法》、 《职业介绍所法》、 《国民保险法》、 1924年的特惠特利住宅计划、 1946年的《国民健康服务法案》。

外国学者们在公共服务均等化的制度保障上也有研究， Borins认为， 加拿大的均等化转移支付是联邦政府和省政府财政关系的重要组成部分， 实施均等的财政支付， 能有效促进全国公共服务的均等化。Hart认为， 澳大利亚财政转移支付制度推行财政均等化原则， 拨款分州支付具有客观、 公开、 规范的特征。联邦拨款委员会拨款时严格依照支出需求和收入能力测算， 较为客观、 公正地评估各州的支出需求和收入能力， 以实现财政均等化目标。T. Prosser认为， 为了保证政府能给所有人民都提供基本公共服务， 要通过立法， 比如制定公共服务法或建立其他规章制度。Monisilan认为， 政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高， 支持力度就越大。[36]

(四)国外基本公共服务均等化的现状研究

公共服务的非均等化现象， 在世界上许多国家都不同程度地存在， 各国所追求的目标， 是最大限度地实现均等。由于国情不同， 各国实现均等化的做法也不尽相同。澳大利亚等国通过了三部《公共服务法》， 确立了澳教育、 失业、 看病、 养老等公共服务体系， 公共服务相对比较相对平衡； 丹麦等北欧国家长期坚持“普遍”及“公平”与“效率”兼顾的原则， 各地区之间发展较为平衡； 德国通过以公共服务为重点的财政转移支付， 基本上实现了公共服务的均等化。Clemens等认为， 挪威地方政府的主要职能就是生产和提供基本的公共服务。在挪威， 地方政府的财政支出占整个GDP的17. 4%。地方政府可以依法自主支配支出。Nagel认为， 美国、 加拿大在教育、 失业、 看病、 养老和住房等方面已经基本实现均等化， 主要体现在以下几个方面： 一是每个小孩均可以享受义务教育； 二是每位失业人员可以维持基本生活标准； 三是每个公民可以享受最基本的医疗服务； 四是每位老人可以享有比较稳定的基本经济来源； 五是每个公民可以享有基本住房保障。[37]

上世纪六十年代， 学者们在城市的发展问题上争论激烈。有些学者认为为了充分利用土地以及节省城市公共服务的投入， 应该采取均衡发展战略。而Boyee却认为要是我们对未来不是很确定或Lessinger认为的土地交易市场没效率的情况下， 采取分散发展是较优选择；[38]James C.Ohls 和David Pines基于权衡生活空间和建筑物的收益和商业区的发展现实， 也认为分散发展更有效率。[39]

近年来， 国外开始有部分学者用可以量化的指标来衡量基本公共服务水平。通过把各种单个指标综合成一个合成结果， 并广泛应用于卫生系统、 社会服务系统、 教育系统、 地方政府等机构。Rowena Jacobs and Maria Goddard应用于英国的卫生和地方政府管理水平的衡量。[37]Hood把这些利用各种指标来衡量公共服务的提供水平称为“数字管理”。[40]

(五)国外基本公共服务的供给研究

由于不同的国情， 世界主要发达国家形成了具有不同特点的公共服务供给模式。美国模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导， 引进竞争和激励机制的制度模式； 英国模式是一种基本的全面公平型制度， 强调的是自由经济的机会平等， 鼓励个人的自助努力， 将国家的保障限于“平等的最低生活”； 德国模式是分散式管理(中央和地方分权模式)， 中央负责制定一些规章制度和标准， 并且通过税收和转移支付解决地方难以解决的问题； 北欧模式是全面公平的公共服务模式， 突出特点是平等分享和公众参与公共服务。

多年来， 公共物品的供给问题一直得到学者们的关注。[39]Hansmann认为， 公共物品的生产由非营利的第三方部门完成， 生产者的欺诈行为便会得到有力的遏制； Weisbrod认为， 第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品供给不足的结果， 它被视为一支独立的第三方力量在公共物品提供上实现公平与效率的最优结合， 同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义； Wuthnow提出政府、 市场、 志愿部门三部门提供公共物品供给模式， 他指出， 政府的特点是拥有强制性权力， 市场是以非强制性原则来运作， 而志愿部门是以“志愿主义”的原则来活动。政府、 企业、 第三部门共同参与公共物品的供给， 可实现各自优势的充分发挥及优势互补。[41]Savas总结出政府促成私营部门进入公共物品领域的三种途径， 即委托、 撤资及替代。[42]Reymont创立公共物品供给PPP模型(Public-Private- Partner ship)， 即公共部门与私营部门的合作伙伴模式。[43]T. Prosser认为社会公共产品可以由两个渠道提供： 一是基于权利保障的方法(rights-based approach)， 即通过国家立法方式来保证社会基本公共服务的提供。二是基于社会团体力量的方法(social solidarity-based approach)。[36]政府要确保基本公共服务的提高并保证各种合法机构公平进入公共服务市场。为了使公共服务的提供有效率， 可以依靠颁布限制性的公共服务竞争法、 依靠竞争法提供生产和分配的效率、 依靠税收和转移支付方式对资源重新分配等方法。

三、 对国内基本公共服务均等化研究述评

在明确提出公共服务均等化的概念之后， 国内学者对相关概念的内涵和实现机制等问题进行了一系列的研究， 试图将公共财政制度的完善、 公共服务均等化和统筹城乡发展的政策支持结合起来， 将基本公共服务均等化提升到一个新的理论层次。但是基本公共服务的相关问题， 还有许多方面值得我们研究， 具体表现在：

⑴对基本公共服务均等化问题的相关概念的分歧较大。明确界定基本公共服务均等化的相关概念应该是进一步探讨促进实现基本公共服务均等化的政策制度的基础和前提， 但目前我国学术界对这些概念的分歧还较大， 使得研究现有基本公共服务的不均等及相应的体制缺陷没有一个可衡量的标准。

⑵对基本公共服务均等化的基础理论研究不够。虽然已经有少数学者对此方面进行研究， 但只是从西方经济学中福利经济理论的角度进行了探讨， 并没有结合我国实际进行研究， 然而基本公共服务均等化问题是我国在特殊发展阶段下提出的。

⑶忽略了基本公共服务不均等的原因研究。虽然有少部分学者对其进行研究， 但是研究得不够深入且较少去认真考察其背后深层次的原因。

⑷对实现基本公共服务均等化的衡量标准研究较少。目前大部分学者都是在定性的研究公共服务均等化问题， 虽然也有小部分学者试图建立可量化的指标来衡量公共服务水平， 但是目前还没有一套很实用的衡量体系。

参考文献：

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