区域性公共政策的治理转向——以欧盟区域政策的变化为个案

喻 锋

(华南理工大学 公共管理学院， 广东 广州 510640)

一、 区域性公共政策的一般原理

公共政策作为一种理解政治变化的途径， 其定义几乎与存在的政策问题一样多。从政策科学的角度来看， 公共政策通常是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划， 是一系列有着明确目标或方向的活动所组成的过程， 而非自发或盲目性的行为， 同时它又是对社会所作的权威性价值分配[1]。制度学派学者(institutionalists)关心的是正式的、 显而易见的政府构建体， 把公共政策视为认同法令和程序的良性组成部分， 如卡尔文·麦克肯兹就从法律与公共政策的关系对其作以界定： “法律是公共政策的向导， 是政策制定者希望政策将会是什么的陈述， 但法律本身不一定是公共政策。”[2]而行为学派学者(behavioralists)对人们的实际行为则颇费心思， 把公共政策解释为各种权力相互作用的结果， 其中某些结果可能与政府的初衷相去甚远。例如詹姆斯·安德森就认为公共政策是一个或一批行为者在处理某一问题或相关事务时所遵行的有目的的行动过程[3]。在多数情况下， 公共政策的过程由那些要求变化者、 决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生[4]。正如戴维·伊斯顿所主张的那样： 公共政策作为一种权威性的价值分配方案， 是通过规范和引导公私部门、 公民个人的社会行为， 来有效地分配自然和社会各种稀缺资源。对某一具体政策而言， 价值分配则是在与该政策直接相关的群体和个体范围内进行[5]。

区域性公共政策也属于公共政策的范畴， 通常是由区域共同体内部公共机构或其他权威的公共组织所制定的计划和规划； 是一系列区域性公共活动组成的过程； 也是对区域共同体所作的权威性价值分配。区域性公共政策作为特定区域内成员间的沟通、 谈判以及力量博弈最终形成的区域公共行政实践， 是脱胎于政府管理模式下的政府间合作框架的。具体而言， 它表现为四个特征： 区域性公共政策是一整套区域性制度和非制度安排的持续互动与运作； 区域性公共政策的基础不是控制， 而是沟通和协调； 区域性公共政策既涉及公共部门， 也包括私人部门和市民社会等多重维度， 涵盖超国家、 国家间、 次国家乃至个人等多个层面； 区域性公共政策以公平、 聚合和多元统一为其价值取向。正是由于区域性公共政策的上述特点， 及其在区域成员的相互关系中所实施的管制、 引导、 调控、 分配和再分配等功能， 才使区域性公共政策能够承担起推动共同的区域治理付诸实践的使命。区域性公共政策与国内公共政策存在着显著区别(参见表.01)：

表1 区域性公共政策与国内公共政策的比较

有关区域性公共问题受到公共机构和公共组织的关注并被正式纳入其政策和法律进程中， 就产生了旨在解决公共问题的公共政策议程。具体而言， 区域性公共政策议程的产生有两条基本途径。其一， 外生型： 政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出， 经阐释(对政策诉求进行解释和说明)和扩散(通过一定方式将政策诉求传递给相关群体)进入公众视野， 然后通过对政府施压的手段使之上升为公共政策议程。比如各种民间团体和利益集团推动地方政府出台相关政策措施， 这就是一个外生型政策议程产生的基本路径。其二， 内生型： 具有权威作用的政治领袖或公共机构主动提出其政策意向， 并径由其推动并使其成为公共政策议程。1973年， 5个加拿大省和6个美国州的行政首脑发起了首次年度会议， 讨论共同关心的酸雨等环境问题及其对策。此后， 该会议议题逐步扩大到能源合作、 运输、 渔业、 多边经济合作、 森林开发等。这就是一个典型的内生型区域公共议程设置的案例。不管是外生型还是内生型的区域性公共议程设置， 一伺其进入政府的关注视域并被配置以有效的政策工具， 其都会导源一项具体的公共政策的落实。

二、 区域性公共政策议程变化与治理的擢升

随着全球和区际联系不断增强， 区域合作与发展进一步深化， 现时代区域性公共政策议程也发生着不小的变化。区域各成员在政府间合作框架下通过沟通、 谈判和权力博弈所设置的区域性政策议程、 构建的区域性制度安排， 在应对区域性公共问题方面发挥了积极和建设性的作用。但是， 现时代区域性公共政策议程设置远不仅限于为了应对和解决区域性公共问题， 对于一个成熟的区域共同体而言， 其区域性公共政策议程至少还应包括供给区域公共产品， 构建区域公共机制， 培育区域文化和认同以及优化区域宏观发展环境等多个范畴。正是在上述议程变化的基础之上， 全球化背景下的区域性公共政策酝酿着新的变革。本文将其概括为区域性公共政策议程的APECO模式(参见表.02)：

表2 区域性公共政策议程及其实例

(注： 其中APECO分别为这五项政策议程英文名称的首字母缩写) 区域性公共政策议程的五个层面功能各异却又相互联系， 每一个层面的议程都是前个层面的进阶和发展， 同时各个层面又构成了一个有机整体， 体现了区域性公共政策议程从微观到宏观的视野扩展、 从个案到普遍性的适应性延伸、 从被动应对到积极主导的能动性变化， 以及从工具理性到制度偏好再到观念建构的思维升华。区域性公共政策议程的不断丰富和拓展， 恰恰反映了区域合作与发展的深化程度。本文用下图来展示这一关系模式：

随着新区域主义的擢升， 区域性公共政策议程的不断深化， 区域合作与发展就提出了更高层次的合作治理的需求， 即在具有某种形式的制度安排的地区内， 通过创建公共机构、 塑造公共权威、 制定管理规则以维持地区秩序， 满足和增进地区共同利益所开展的活动和进程， 它是地区内各种行为体通过合作来共同管理地区事务的诸种方式的总和[6]。区域性公共政策议程变革的累积效应逐渐促成了由政府管理导向合作治理的转向、 从单纯的政府间主义迈向超国家主义和区域间主义的演进， 而这些也正是区域治理的核心意涵所在。

图1 区域性公共政策议程APECO模型示意图

当然， 并非所有的公共问题都可以上升为区域性公共议程的， 议程设置的遴选标准在于政策的价值体系是否涉及公共利益、 社会的基本观念及其信仰倾向， 如提出的政策诉求与社会价值体系不符， 就难以形成正式的公共政策议程。[4]37-39一旦区域性公共政策议程开始关注区域公共产品供给和区域性公共机制构建， 就势必要打破原有的区域成员间条块分割各自为政的框架束缚， 寻求用合作治理的新思维来应对区域性公共政策议程的变化。相应的， 培育区域文化认同以及优化区域宏观环境就更需要对传统的政府管理模式和政府间主义思维加以扬弃， 弱化政府管制和官僚体制色彩， 强调公平、 聚合与多元统一的理念， 打通地域阀限、 推动多层次治理和政策网格化。因此， 区域性公共政策议程的提出是区域治理赖以实现的先导和基础， 正是区域性公共政策议程成就了区域治理。

基于上述论述， 我们认为： 随着区域合作与发展的深化， 区域性公共政策议程得到了极大的丰富和拓展， 从而为区域治理的擢升提供了现实的土壤； 区域性公共政策是区域治理的基本实现路径， 也只有在区域治理的框架内， 区域性公共政策才能超越传统的政府管理模式和政府间主义的思维。因此， 区域治理构成了区域性公共政策的目标导向和价值依据； 只有确立了实际可行的区域性公共政策议程， 健全成体系的区域性公共政策决策、 执行和监督网络， 配置有针对性的区域性公共政策工具， 并给予公正合理的政策评估， 区域治理才可能付诸实践并实现预期的治理目标， 区域治理的价值也才能得以彰显。

三、 政府管理模式下的区域政策及其在欧洲的实践

如何破解区域发展不平衡的难题、 推进区域协调发展这一公共政策议程的实现， 是各国和各区域所共同面临的任务。虽然市场的自我调节作用可以在一定程度上改变或是抑制恶性的区域发展不平衡， 但是政府的公共政策手段也是必不可少的。为了在追求效率优先的同时防止区域之间的差距过大， 这就需要政府采取一系列公共政策的干预手段进行人为的调控和规范， 以此来弥补市场机制的不足， 实现生产要素和资源的有效配置与充分利用， 以期实现整体协调发展进而增加社会公共福利。由此可见， 区域协调发展的政策过程实际上就是在市场机制作用的基础上政府政策的选择机制。这就是政府规制市场的主要经济动机， 也是区域政策作为区域协调发展实现路径的基本原理。

经济学家阿姆斯特朗(Harvey Armstrong)与泰勒(Jim Taylor)认为， “区域政策可定义为一组政策工具集， 这些政策工具组合在一起是为了实现某些目标”[7]。弗里德曼(John Friedmann)认为： “区域政策处理的是区位方面的问题， 即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量， 才能对区域经济的未来作出最有用的贡献”[8]。范霍夫和克劳森将区域政策定义为“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预……实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果， 以实现两个相关的目标： 经济增长和良好的社会分配”[9]。虽然上述对于区域政策的学理界定各有侧重， 但它们都有着共同的逻辑起点， 那就是区域发展不平衡问题催生了区域政策； 区域政策是针对具有特定问题或特定任务的地区采取的一种调节区域结构的差别性干预手段， 是根据区域差异而制定、 组织和实施的一系列促进资源在空间的优化配置， 控制区域间差异的过分扩大， 以协调区域关系的一系列政策和措施的总和[10]。

欧盟各国的经济发展史及经济政策实践表明： 区域协调发展作为一项区域性公共政策议程， 其直接导源了区域政策的实践。欧盟各国无一例外通过区域政策刺激落后地区的经济发展， 缩小地区间发展差距； 作为一体化组织的欧盟也尝试通过跨国的区域性政策规制来促进区域协调发展。具体而言， 成员国政府通过制定和推行特定的区域政策对地区经济发展进行积极的干预和纠偏， 打破地区封锁与行政性垄断， 充分发挥市场机制引导要素流动的作用， 不仅有利于经济发达区域的资本、 技术和产业向欠发达区域转移， 而且还有利于推动产业布局优化。与此同时， 作为区域整体的欧盟将区域政策与财政政策、 货币政策、 金融政策、 产业政策等其他干预政策合理衔接， 形成有机整体， 共同致力于推动区域协调发展的综合性政策进程， 这就是作为政府供给公共产品的一种特殊形式。

总体而言， 过去欧盟各国的区域政策实践主要强调的是从其自身国民经济的整体角度出发， 从优化区域间结构的财政和金融措施入手。在一体化早期， 共同体各成员国及其区域尚不能保证自身良性有序发展的情况下， 寻求在共同体层面进行协调也不现实。例如在1975年欧共体决定建立欧洲区域发展基金之前， 虽然有着《罗马条约》等对于区域协调发展问题及相关政策机制的规定， 但这些制度安排还远远算不上是一项完整的共同体区域政策。一方面， 共同体当时的首要任务是通过建立关税同盟以实现共同市场， 而与区域政策相关的资助措施可能会对成员国间的自由贸易造成扭曲。另一方面， 条约在区域发展事务方面没有制订出具体的行动计划和明确的时间表， 并未就实现这一目标创建某种正式的机制[11]； 而且其中有关区域发展问题的规定都分散在不同的条款中， 缺乏连续性和关联性， 因此造成执行上的不便。此外， 共同体在成立初期财力有限也是区域政策迟迟未能出台的一个重要原因。

因此， 对于欧盟各成员国而言， 选准本国区域政策体系作用的支点， 从培育区域自身可持续发展能力的角度来设计和实施自身的区域政策， 促进区域发展向现代模式的转向， 就成为对传统区域政策进行改进的一项重要工作。在这种背景下， 诸成员国便“各显神通”， 推行了各具特色的区域政策。例如法国通过建立国土规划与区域行动委员会， 实现国土规划功能分区， 以推动政府投资和财政补贴； 英国虽然没有建立独立建制的机构来处理区域发展事务， 却通过建立多部门联合协作机制来协调相关事务， 推行了“苏格兰振兴计划”等。

概言之， 传统的政府管理模式下的欧盟区域政策实践具有如下几个特点： 其一， 主要依赖政府行政命令和行政手段， 以官方的区域政策为核心； 其二， 在特定区域范围内主要依托区域政府间合作框架下的双边或多边合作， 以相关区域合作与发展的协议为依据； 其三， 这种以政府管理模式和政府间合作框架为核心的区域政策十分强调制度建构和政府管制措施的作用； 其四， 传统区域政策的主要政策工具包括： 财政转移支付、 税收减免政策、 优惠信贷政策、 公共投资政策和产业布局政策等。

四、 走向治理： 欧盟区域政策的范式转变

由于欧盟地域辽阔， 区域之间的自然禀赋和历史差异明显， 加上市场机制作用下生产要素集聚的惯性， 使得区域发展不平衡成为欧盟必须面对的一个现实难题， 而一体化又在很大程度上促成了欧盟经济发达中心区的生产要素和资源日益集中的趋向。在这一过程中， 如果欧盟忽略经济欠发达的外围和边缘地区的话， 那么最终将因为贫富悬殊过大而危及共同体的存在。因此， 区域政策操作的实质正是在于抵消欧洲一体化进程中的负面影响。[12]只有当欧洲整体的区域整合进程已经步入良性发展轨道， 可以在很大程度上依靠共同体的整体实力来树立一定的区域集团优势的时候， 共同体层面开启协调的政策动议才具有现实性。

随着经济全球化和区域一体化不断走向深入， 人力、 资本、 技术等生产要素的流动已经冲破了地域和主权边界的阀限， 欧盟国家内部各区域间、 各成员国之间、 区域与区域之间的经济整合进一步深化， 缩小区域发展差距、 实现区域协调发展已成为欧洲范围内的一种普遍共识。面对传统的区域发展差距问题和诸如环境污染、 水资源短缺、 疫病流行等新的区域性公共问题， 也只有通过区域整合所带来的制度建构、 公共产品供给和宏观环境优化才能得以解决。与此同时， 欧盟不同区域之间的竞争也愈演愈烈， 跨境和跨流域开发合作不断推陈出新， 各个领域的区际联系显著增多， 这些都极大地充实着“协调发展”的内在意涵。自20世纪90年代以后， 欧盟区域政策的目标开始改变， 主要是支持不发达区域内部企业的发展和创新， 如采取投资补贴及就业补贴等方式来促进企业在落后地区设立分支机构或兴办新企业， 开始逐渐着眼于纠正不发达区域经济中存在的结构性缺陷， 发掘不发达区域自身的经济发展潜力， 以实现持续的经济协调增长[13]。

现如今， 欧盟区域协调发展政策议程已不仅仅谋求简单的经济发展水平差距的弥合， 而是一种兼具内生性、 整体性和综合性的区域发展聚合， 以求达到一种区域内部和谐以及与区域外部共生这样一种协调发展的高级阶段[14]。此外， 欧盟也逐渐认识到， 在地区层面提升知识潜力和加强技术传播是增强地区创新能力的最为有效的途径之一。因此， 欧盟区域政策的重点越来越偏重于改善和加强其在世界经济中的竞争力。在过去的10年里， 欧盟的区域政策及其各项工具的使用越来越围绕在加速促进欧洲欠发达地区从传统经济向知识经济转变方面、 在提升落后地区的创新和研发能力上。[15]

正如前文所述， 区域性公共政策议程的丰富和拓展为区域治理的擢升提供了现实的土壤； 区域性公共政策是区域治理的基本实现路径。欧盟区域协调发展政策议程的新变化进一步优化和明确了欧盟区域协调发展的目标， 传统的区域政策已经出现了转向的现实需要， 而全球化背景下治理范式的崛起又为这种转向提供了可行的进路。在经济增长、 政治民主化、 跨国交往、 社会和文化建设等各项公共议程当中， 越来越多的社会主体日益参与到治理的进程中来， 治理层级不断丰富， 治理手段愈加多样化， 形形色色的区域间甚至跨国性区域协作相继诞生。由此， 传统的政府主导下的区域政策已经逐步实现了内涵的转变和外延的扩展， 经历着从国家中心朝向多层网状结构的结构再造， 以及从政府管理导向合作治理的路径变迁， 跨境区域合作和流域合作等新的治理模式更是实现了政府间主义向超国家主义和区域间主义的升级， 这就是以治理取向来推进欧盟区域协调发展的新的政策进程。(参见图.02)

图2 欧盟区域协调发展政策过程转向路径示意图

从一定意义上讲， 欧盟就是一个政策网络或政策共同体； 区域政策本身只是解决区域发展不平衡问题的一部分政策手段， 单靠区域政策并不能解决所有问题， 因为“任何政策都会产生区域效应”[16]； 欧盟的每一项政策(特别是经济与社会领域的政策)都会对各成员国及其区域经济发展产生影响， 尽管它们初衷各有不同， 如经济与货币政策、 竞争政策、 共同农业政策和共同渔业政策、 资源和环境政策以及东扩政策等， 都被欧盟视为具有“空间影响的政策”。它们对欧盟内部的区域发展有着不同程度、 甚至不同方向的影响， 而且各个相关政策之间不是独立的而是相互联系的。对此， 欧盟通过每年的“主要经济政策指南”(Broad economic policy guidelines)进行协调， 并对所有重要的欧盟政策的区域效应进行评估， 以确保每项政策在提案阶段就考虑到区域的因素。因此， 单从区域政策角度出发来分析解决区域发展不平衡问题的方法和思路仍是不全面的； 区域政策往往只是其主要的一部分内容， 与上述其他政策工具一道共同构成了欧盟谋求实现区域协调发展的基本路径[16]3。

作为一项承担特殊使命的区域性公共政策， 欧盟区域政策的制定和实施本身有意偏离了市场经济的规则， 通过综合运用宏观调控和财政、 金融、 行政干预等政策工具， 来弥补市场机制在调节区域经济发展方面的缺陷。欧盟区域政策的政策过程囊括了区域政策决策、 执行和监督的一整套政策网络， 配置有针对性的政策工具， 并附以公正合理的政策评估， 从而形成了一个完整的政策循环(complete policy circle)。在这整个过程中， 诸政策主体之间的关系又非等级制(hierarchical)的， 而是一种新型的伙伴关系(partnership)， 从而又形成了一个开放的政策流程(open policy process)。这一系列框架性的区域政策网络构成了区域治理的结构基石， 而且这种政策构造的掌控性是可变的[17]， 从而推动了区域政策相关资源在成员国之间、 地方之间以及欧盟各个机构之间的高度流动性。政策主体和权威的分散化与政策过程的扁平化往往伴随着这种流动性， 这是与传统的以权力控制为核心的政体及政治进程完全对立的[6]299。由此可以看出， 正是在欧盟治理范式中， 欧盟区域政策才得以超越传统的成员国政府管理模式和政府间合作的框架， 超国家机构、 成员国、 受援区域地方当局等各个层级在其中结成伙伴关系并发挥各自的作用， 从而形成了多维互动的治理格局。这一进程就折射出欧盟治理的多元性、 灵活性和开放性特点， 也体现了公平、 聚合与多元同一的治理理念。因此， 我们说治理构成了欧盟区域政策转向的目标定位和价值依据。

五、 结语

欧盟区域政策的治理转向是一种以区域内部和区域间实现均衡、 协调、 聚合乃至共同发展为目的的一整套治理结构、 治理机制和实践过程的总和， 也是治理在区域协调发展领域的具体体现。但需要强调的是， 这种治理转向并不意味着完全摒弃了传统的政府管理模式、 脱离了政府间合作框架， 因为当前的治理范式在深度和广度上都远远没有达到彻底取代传统社会发展模式的程度， 主权国家及其政府仍然是区域治理结构中一个重要的层级， 治理很大程度上也要依赖于政府间合作的框架才能实现， 治理进程也有赖于区域性公共政策的政策工具、 运行机制和政策过程才能不断推进。

因此， 治理取向的区域性公共政策意味着公共政策转型的一个新的进阶， 治理也应更多地强调一种行政的理念， 而这种新的行政理念的推行就必须经由区域性公共政策及其政策过程来实践之。治理思维更多地强调除了主权国家政府以外其他治理层次的作用， 即超国家、 次国家乃至个体的作用与责任； 同时， 倡导新的治理手段和评估方法； 主张建立一套多元化、 分散化和网络化的区域性公共政策体系， 这才是区域性公共政策朝向治理转向的必由之路。

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