住房保障制度与制度创新——德国和新加坡的经验

郦大海, 王 盛

(1. 武汉理工大学 管理学院， 湖北 武汉， 430070； 2. 华东师范大学 商学院， 上海 200241)

一、 中国的住房保障制度与不足

住房保障是近年来舆论关注的焦点， 也是学界思考的一个问题。在实践中也成为了一个难点问题， 经常可以看到舆论对此的批评。

总的来说， 我国目前的住房保障体系是以经济适用住房为主的住房供应体系， 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策： 最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房； 中低收入家庭购买经济适用住房； 收入高的家庭购买、 租赁市场价商品住房。但由于体制的不完善、 政策执行不力， 以及相关程序、 办法缺失等原因， 现行住房保障制度的效用大打折扣， 并引来了一系列的批评与非议。[1]

如何完善我国的住房保障体系？一方面， 中国的住房保障体系应该从完善整个房地产市场供应体系设计， 而不仅仅是单纯的廉租房和经济适用房的问题， 应该考虑到它与商品房市场的衔接、 相互影响关系。另一方面， 在住房保障制度本身， 存在着诸多细节应当加以完善， 以更好的发挥保障制度的效用。本文将就德国和新加坡的住房金融概况以及各自的住房保障制度进行阐述， 希望从中找出值得中国吸取与借鉴的地方。

二、 德国住房保障制度

二战后， 由于大量住房毁于战火， 同时移民的不断涌入使得德国的住房严重短缺。为了解决这个当务之急， 政府制订了一系列的住房保障制度和政策。其中最有效的住房保障措施主要为社会福利房、 住房储蓄体系和住房合作社。从保障和可比性的角度， 我们主要介绍前两者。

社会福利房是指房屋投资商在自有资金达到项目投资的15%以上时， 可向政府申请免息或低息(利率仅0.5%)贷款， 建造社会福利房。社会福利房建成后， 必须定向出租给低收入家庭， 房租标准由政府核定， 一般为市场租金的一半水平。低收入家庭申请租住社会福利房的， 必须符合一定的条件， 经政府相关部门核批获准， 与社会福利房经营商签约租房， 依约缴付房租和营运费(水、 电、 气费及物管费)， 连续三个月不缴房租的， 经营商有权终止合同。承租社会福利房的家庭， 每年要向政府相关部门进行家庭收入申报， 经审核收入超过承租社会福利房标准水平的， 要按市场租金标准向经营商交纳房租， 其增加的部分房租， 经营商要交给政府， 用以补充住房建设基金。

德国的住房储蓄起源于1924年， 经过70年的发展后日趋完善， 为居民住房条件的改善起到了关键的作用。住房储蓄是德国最有特色和运用最广泛的一种政策性住房融资形式。[2]它是通过储蓄合同， 使储蓄者先连续、 足额的存储资金， 达到一定时间和数额要求后， 再从该金融机构取得住房贷款的一种融资模式， 在这个过程中政府通过优惠政策和储蓄奖励给予一定的扶持。

住房储蓄融资体系的资金来源于居民的储蓄和一定的国家投资等， 其用途仅限于提供购房贷款， 而贷款的数额则取决于居民存入的份额和存款速度。重要的一点是存贷款利率一般远低于其他贷款的利率。[3]在实践中， 为了更好的发挥这项制度的作用， 政府还制定了相关的法规， 使储蓄者能得到政府， 雇主等多方面的帮助。

德国住房储蓄制度的运作特征主要有：

一是存贷结合。只有先存款， 才能获得贷款的权利， 这样体现了权利和义务的对等。每个人的配贷时间和金额由储蓄银行根据个人的存款时间、 金额和对储蓄体系的贡献来进行测算得出。

二是封闭运作。住房储蓄的资金主要来自于储蓄集体， 包括其资金的入和出都是封闭的， 因此保证了该融资体系不受资本市场及其利率波动的影响而独立存在， 其存贷利率在整个合同期间保持不变， 使得储蓄者的还贷压力大大降低， 市场可预期性提高， 完全不用担心市场波动所带来的影响。而储蓄者的这种良性循环也提高了其资金使用效率。

三是政府奖励。在德国， 住房储蓄系统是唯一能够得到国家奖励的储蓄形式。具体奖励措施有三项。一项储蓄奖励， 奖励系数为10%， 奖励由联邦财政部支出。二项雇员资金积累款， 这是储蓄者从单位得到的补贴。三项雇员储蓄奖励， 如雇员每年应纳税收入不高于2.7万马克则可申请资金累积奖金， 奖励系数为10%。[4]

四是专业经营， 在德国住房储蓄业务只能由专业的机构即住房储蓄银行来经营。而且颁布的《住房储蓄银行法》对住房储蓄银行的业务范围和经营原则作出了严格的限定。这保障了资金的安全性， 也保证了运作的专业性和效率。

三、 新加坡住房公积金制度

新加坡的住房公积金制度创建于1955年， 最初的目的是建立一种强制性的养老储蓄金。经过不断的充实， 完善， 成为一项独特的综合性的全民福利保障制度。

新加坡公积金制度实行会员制， 所有新加坡公民和永久居民， 无论是否雇员， 都必须按雇员月薪的一定比例缴交强制性的公积金， 并按月存入雇员户下。缴交的公积金款项被分别存入普通户头， 保健储蓄户头和特别户头， 分别用以支付购房， 医疗、 子女教育费， 本人退休后的养老金和应急。[5]

新加坡的公积金制度主要有如下运作特点：

第一， 强制性。新加坡的公积金来源是职工工资收入的一部分， 是职工在政府政策的规定下， 强制个人统一储蓄。

第二， 动态管理。新加坡的公积金由所有从业者和雇主共同缴纳。最开始， 公积金数额为月工资的10%， 由从业者和雇主各支付5%。随着经济的高速发展， 公积金缴存比率先后增至16%、 20%和30%。20世纪80年代， 新加坡的经济达到了顶峰， 其住房公积金缴存比率也是达到了50%。之后， 新加坡遭遇了经济衰退， 缴存比率也随之降为24%。新加坡的公积金缴存通过不断的调控使得缴存的比率始终与个人经济的承受范围相符合。这使它不成为一项负担而成为一项便利。

第三， 收益性。在新加坡政府的有关政策措施配合下， 公积金还具有了一定的收益性质。新加坡的公积金可用来作为投资之用， 也能在一定条件下提取， 而且按照法律规定公积金存款的利率不得低于2.5%， 其中特别户头存款的利率， 可比普通户头高出1.25个百分点， 而且这部分利息收入免交所得税。目前公积金所有者的年息约为6.5%。[6]

四、 德国、 新加坡住房保障制度的启示

(一)金融创新， 提高覆盖面和参与度

综观德国和新加坡的制度， 在提高覆盖面上有其独到之处。住房储蓄和我国的公积金制度其实有类似之处， 都是一种互助型的金融安排。这种制度参与层面越多、 覆盖面越高， 其运行效率越好。

但我国目前的住房公积金的覆盖率仅为58%， 大量非国有企业和个体人员如私营企业、 个体工商业者、 一部分“三资”企业和外商驻华机构的员工等， 并不享有住房公积金政策。[7]

因此， 可以借鉴德国的运营机制， 引入住房储蓄系统， 使之与个人公积金互相组合互相辅助， 把住房储蓄引导成为第二公积金， 以弥补公积金低覆盖率的不足。住房储蓄是面向社会各种收入居民的住房融资方式， 因此住房储蓄系统的引入可以扩大公积金的参与面， 使更广大的群众得到帮助。

同样， 新加坡也通过制度安排实现了全民性的公积金制度。新加坡制度的特点还在于它的覆盖面特别广。从微观而言， 新加坡建立的是家庭账户而不是个人账户， 不仅家庭成员间可融通， 而且养老、 医疗、 住房等资金可以融通使用。 从社会来看， 这也是可覆盖全体人员、 覆盖所有项目的大统筹池。这种金融创新更提高了这一制度的效率， 也可以吸引更多资金参与， 形成良性循环。

(二)制度创新， 利用市场力量实施住房保障

德国推动住房建设、 实施住房保障， 主要是通过运用金融财税等经济手段， 充分发挥各市场主体的作用实现的。德国政府明确规定各房屋开发项目， 必须承建一定比例的社会福利房， 政府给予一定的低息或免息贷款和一定的税收优惠， 等等。[8]

如何有效的利用社会资金和市场力量来提供住房保障， 这是一个值得深入考虑的事情。在当前中国而言， 让开发商主动参与提供住房保障主要的难点还在于利润太低。这个利润太低是相对于商品住宅市场而言的， 实际利润相比于其他产业并不算低。因此， 商品房市场的畸形发展影响到了利用市场机制吸引房地产商来提供住房保障的能力。这也反过来说明住房保障不能单独考虑， 而应该是整个住房市场通盘考虑。

但循着这个思路， 中国的政府可以将商品房开发和保障住房开发进行捆绑， 让开发商捆绑建造廉租房， 并由其负责按规定经营。在经济适用房建设中， 可以将政府划拨用地与市场地价差额转为政府免息贷款， 在开发商卖房时， 将贷款转移到符合条件的经济适用房购买者头上， 买房者在出售房屋时， 须偿还贷款。这样既可以增加公共投资效益又可以使申请者理性购房， 减少申请人数量， 有利于建立一体化的房地产市场。

当前的症结在于把房地产的市场功能和保障功能分开， 让企业负责市场需求的满足， 而让政府来提供保障功能。这个思路有所局限， 在效力上存在问题。

(三)管理创新， 完善公积金的使用和管理方式

新加坡公积金的缴纳率是根据经济发展和员工工资收入水平、 企业劳动力成本以及公众对公积金评价等因素， 不断调整而得出地， 这样既能准确反映国民收入状况维护员工利益， 又能对经济发展起到宏观调控地作用。而目前国内住房公积金每月地缴纳率虽然有一定的调整， 但这种调整相比于国民生产总值的上升与个人工资上升的幅度相差非常大， 因此建立住房公积金动态调整机制是扩大公积金的适应面， 提高它的影响力的有效措施之一。政府应通过建立动态的分析制度， 包括对每人每月缴纳率， 住房公积金总缴纳量， 相互变化关系等数据的监控达到对住房公积金的动态宏观调控以增加社会福利。

除此之外， 公积金的管理和增值也是一个难题， 目前公积金的使用收到严格的限制， 使得大量的资金出于闲置， 如何有效利用这笔资金， 发挥公积金的经济效益是一个影响到长期发展的关键问题。

一方面， 应该将公积金制度的适用范围， 扩展到其他社会保障领域， 而不仅仅是住房。另一方面， 应扩大公积金的投资方向， 在专门机构的指导确保安全的前提下， 开辟新的投资渠道， 从而提高它的保值增值能力， 以给储蓄者更大的回报， 这也进一步扩大公积金制度的影响面， 提高效率。

参考文献：

[1] 胡安东. 央企公开保障房配建计划方是最好正名 [N]. 东方早报， 2010-3-22(A23).

[2] 史笑艳. 德国的银行体系和资本市场 [J]. 金融论坛， 2003(1): 57-59.

[3] (Germany) Stefan Gartner. Public Service in the Financial Sector: German Savings Banks and the Effects on Regional Development [C]. XVI international RESER conference, September 28, 2006. Lisbon: September, 2006.

[4] 王彬, 石浩. 德国住房储蓄模式对我国公积金运作的启示 [J]. 西部财会， 2004(6): 46-48.

[5] 马腾. 香港、 新加坡公共住房政策的制度保证 [J]. 城市， 1995(3): 32-34.

[6] 周海旺, 杨昕. 上海与新加坡公积金制度的比较 [J]. 上海经济， 2001(7): 17-18.

[7] 方瓅. 住房金融市场的新通道-关于建立中国住房储蓄银行 [J]. 中国房地信息， 2005(7): 27-29.

[8] 孙晓圣. 德国住房储蓄制度及其对中国的启示 [J]. 海外观点， 1996(8): 38-40.