公民参与对推进公共决策民主化的作用诌议——以番禺垃圾焚烧厂事件为例

雷颖剑

(华南理工大学 公共管理学院， 广东 广州 510640)

一、 番禺垃圾焚烧厂项目发展始末

2009年2月至3月， 广州多家媒报道： “备受关注的番禺区生活垃圾焚烧发电厂经过4年的筹备计划于2010年建成使用。”番禺垃圾焚烧厂作为一项民心工程提到了番禺市政府的工作日程。9月， 陆续有市民提出质疑， 有的痛陈“将来从亚洲第一大站——广州新客站出来， 看到的是三根80米高的大烟囱， 不知大家有何感想!”有的则高呼“为了孩子， 我们不要垃圾焚烧带出的二噁英！”

10月25日， 事件升级， 自发组织的居民分别在洛溪百佳超市、 丽江花园、 广州碧桂园、 海龙湾等多个地点相继签名抗议， 反对修建垃圾焚烧发电厂。10月30日， 番禺区针对此事举办新闻发布会， 与会的6位专家一致对垃圾焚烧发电技术的安全性和可靠性予以了充分肯定。但是， 专家的意见并未取得民众的信任， 11月4日发布的， 由广东省省情调研中心关于番禺区“生活垃圾焚烧发电厂”规划建设民意调查报告显示： 对有关部门的解释， 高达92.5%的受访居民表示“不信任， 周边污染将会非常严重”， 高达97.1%的受访居民不赞成在番禺区大石街会江村附近建设垃圾焚烧发电厂， 有92.5%的受访居民对有关部门政务信息公开方面表示“很不满意”。11月21日， 中央电视台“新闻调查”播出节目《垃圾焚烧之惑》， 聚焦报道了番禺垃圾焚烧发电项目引发的争议。

11月22日， 广州市就番禺垃圾焚烧发电厂项目召开了新闻通报会， 称番禺将开展垃圾处理全民大讨论， 在充分尊重民意的基础上进行科学决策。尽管有关部门一再表示“如果番禺生活垃圾焚烧发电项目的环评不过关， 或者大多数市民反对， 该项目不会动工。”但是仍然无法阻止当日番禺大石镇近300名居民到市政府门前“散步”请愿。

11月30日， 省环保厅厅长李清表示， 番禺垃圾焚烧厂环评将由省环保厅执行， 环保厅将就此问题进行听证， 作出审批决策后将向市民公示。12月10日下午， 番禺区就垃圾焚烧处理问题的计划与思路与市民和媒体进行座谈。在介绍会上， 番禺区公布了《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》和《番禺区垃圾分类收集综合利用方案》征求意稿， 并从即日开展全民大讨论， 在三个试点小区启动推行垃圾分类。12月20日， 番禺区书记谭应华表示， 番禺垃圾焚烧项目停止， 该事件暂告一段落， 此一消息经媒体披露后， 引起社会各界的广泛关注， 被赞誉为民意的胜利。

笔者首先在此厘清几项基本概念， 本文所指的公共决策， 是指公共组织为完成某种公共目标， 根据一定的情况和条件， 依据相关法律法规在管理社会公共事务过程中所做的行为设计和抉择过程， 它是公共管理的首要环节， 贯穿于整个公共管理过程的始终。所谓公共决策民主化， 是指公共组织在制定一项关系社会经济、 政治、 文化生活等重大事项的决策时以反映最广大人民群众的根本利益和要求为目的， 决策者能够充分听取社会各阶层的意见， 保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程， 并在决策系统及其运行中， 形成民主参与的机制、 程序及气氛。所谓公民参与又叫公众参与或公共参与， 是指有参与愿望的公民通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切活动。它包括参与的主体、 参与的领域和参与的渠道三个基本要素。[1]

二、 博弈各方的内在逻辑与外在表现

依数据显示， 目前番禺日产垃圾量已经上升至2000吨， 番禺区的所有垃圾填埋场将在2年内被填满， 建设垃圾焚烧发电厂， 是能够缓解“垃圾围城”的一有效方式， 为此番禺区政府依据规划， 将其安排在大石街会江村与钟村镇谢村交界处， 是政府依据现实情况所作出的一种公共决策。[2]但是， 政府却忽略了， 环境问题特别是焚烧排放气体其覆盖范围是难以控制的， 其势必会触及垃圾焚烧厂附近的广大居民利益， 若离开他们的支持， 一定会寸步难行。这就决定了该项政策必须将公民参与置于公共决策之中， 不能再由政府单方面“闭门造车”， 完全自主决策。

反观事件的始末， 笔者将进一步探讨此次番禺垃圾焚烧厂选址这个决策之中， 政府与公民以及相关公共组织在此次公共政策民主化中的内在逻辑与外在表现。

(一)地方政府： 决策制定和决策执行的组织载体

作为当前中国传统行政模式中的单一主体， 政府在很长时间里承载了政策制定、 政策执行等职能。由于地方政府权威主要来源于上级， 从而使地方权威的合法性地位逐渐脱离了地方社会的基层政治经济关联。这种“单轨政治”造成了地方政府在决策时倾向于满足上级政府和本级政府的利益和要求， 而对社会利益漠视甚至忽略。这种制度性的缺陷将在很大程度上影响政府能否抱着更加开放、 更加包容的态度整合社会各主体的利益。

当前我国政府急需改进的是政府决策民主的缺乏、 科学机制的不畅及政府施政行为过于刚性。在本次事件中， 地方政府在一个相对封闭的主体环境之中作出番禺垃圾焚烧场的选址决策， 致使大多数番禺业主直到2009年9至10月媒体大篇幅报道后， 才知道身边将建垃圾焚烧厂的消息。位于这一项目选址所在地的会江村多名村民表示， 政府部门从未就这一项目向他们征求意见。对此， 番禺区市政园林局副局长叶文认为， 选址还未通过前的确“不可能去沟通”。而广州市番禺区区长楼旭逵则坦承， 仅与“小范围的人、 村民、 村长”有过沟通。在民意发酵期间， 亦有部分市民陆陆续续前往政府有关部门上访表达意见， 却受到冷遇。结果在错过最佳时机后， 面对民意无法逆转的情况下， 政府匆匆宣布停止该项目。政府在政策上的多次调整， 充分显示出政府在决策制定和决策执行上存在着严重不足。

(二)地方人民代表大会： 体制内民众利益整合和政府行为监督的主体

当前中国宪法规定， 人民代表大会制度是我国的根本政治制度， 在现行的政治体制设计中， 人民代表大会是各级地方权力机构中的最高权力机关， 各级地方政府由同级人民代表大会选举产生并对它负责。同时它的各项职责当中就包括： 撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等。

11月4日， 番禺区政府的70多位番禺区人大代表视察了位于大石街会江村的垃圾焚烧发电厂规划用地现场， 并且默许了这一选址， 称其为“为民办好事、 办实事的民心工程”。[3]然而事实证明， 这项“众望所归”的“民心工程”背后却是民心与民意的不认同。

地方各级人民代表大会作为各地方社会民众利益整合和组织化表达的一个平台， 应该成为民众意见影响政府决策的一个重要通道， 但在接受央视《新闻调查》节目采访， 某一位番禺区人大代表却说： “我没有去与群众沟通， 沟通应该是政府的事情。”“我不用判断， 政府会判断。”“我们主要都是听政府部门。”[4]当所有通道被阻塞时， 普通市民如果想继续充分表达自己的意见， 只有采取其他方式。笔者认为， 此次番禺垃圾焚烧厂选址事件虽然只是一起突发而具体的事件， 但其再次提醒社会： 要让人大代表真正体现其制度安排中所具有的利益聚合和利益表达以及制度性政府监督主体的原则功能， 让其成为真正意义上体制内民众利益整合和政府行为监督的主体。

此外还需一提的是番禺区政协， 在此次事件之中， 鲜有听到或看见政协有相关的明显举动， 在缺乏实际表现的情况下， 笔者在此不展开讨论。

(三)民众： 社会治理和政府行为监督的主体

改革开放30年来伴随着市场经济的成熟和公民社会的发展， 一批具有公民参与精神的知识分子和社会大众已经成长起来， 这种社会变迁要求社会体制应有更大的包容性和开放性， 吸纳公众广泛参与公共事务， 并成为决策运行的一个制度性监督主体。

此次事件中， 广州番禺区市民在没有相关民间组织领导的情况下， 通过群发短信、 网络及其他各种手段成功实现了自组织化， 并且通过和平、 理性的示威方式迫使政府做出让步。在10月25日， 洛溪百佳超市、 丽江花园、 广州碧桂园、 海龙湾等多个地点， 相继有自发组织居民签名抗议反对修建垃圾焚烧发电厂， 市民在政府的强硬态度前并未屈服。11月22日番禺大石镇近300名居民因生活垃圾焚烧发电项目问题到市政府门前“散步”， 通过理性游行的努力最终使上级政府重视起该事件。事实证明， 公民参与是社会治理和政府行为监督的有效形式， 对公共政策民主化进程有重要的促进作用。

另外， 市民还通过网络及媒体， 将政府的某些部门和某些官员“人肉”后“曝光”在公众面前， 在事件之中， 广州市环卫局原局长、 现任广州市政府副秘书长吕志毅， 被网帖曝光与垃圾焚烧相关的利益集团关系密切。网帖称， 其弟吕志平是垃圾焚烧特许经营方广日集团部门负责人， 其大学刚毕业的儿子则是垃圾焚烧项目投资商广州环投公司的部门经理(该消息未得到官方的明确证实)。接着， 又有市民向媒体称广日集团送了两辆车给原广州市环卫局领导使用。紧追其后， 又被指出， 此次负责番禺垃圾焚烧厂项目的广日集团获得了25年城市生活垃圾终端处理特许经营权， 如果广州垃圾数量维持在每日1.2万吨， 仅垃圾处理费补贴， 广日集团就可从广州市政府获得150亿元， 平均下来， 番禺垃圾焚烧项目1年仅补贴就收入1.73亿。一时间， “官商勾结”的质疑接连不断， 直接致使此次项目合法性与合理性受到重创， 舆论风向立即逆转。尽管有关吕副秘书长的怀疑最终未有明确证据证实， 但恶劣影响已经造成， 更为严重的是， 垃圾焚烧项目背后利益链条被民众认为基本属实， 社会一片哗然。

三、 对于本次事件中公共政策民主化的思考

(一)完善政府的决策制定和决策执行的程序， 适度及时的引入公民参与

笔者认为， 伊始， 政府在政策制定时就应该厘清本次政策的性质， 确定好公民参与的范围和时间。平心而论， 公民参与本无所谓好坏， 但是对不同政策性质的正确判断， 及早确定公民参与的深度和广度， 将有助于政策的合理运行并让公民参与最大限度的发挥积极作用。

在政策制定上， 政府应多备候选方案， 以防万一， 此次政府的表现恰恰说明了政府的准备不足。在民众反对政府决策时政府应对不畅： 先公开表示早就定了这个选址； 后表示一切由环评说了算； 再表示大多数居民反对就不建； 接着表示将由全民公决； 然后由上级部门直接涉入； 最后搁置， 暂时更换为垃圾分类的政策。以上种种， 是在政策制定时就可以避免或者在举办听证会时就应予以解决的问题。

此外， 当政府受到民众质疑时， 大可放宽心态， 放下身段， 思考民众意见的合理性与可行性， 而非态度激烈， 死守立场。就事论事， 此次在番禺区垃圾焚烧厂的选址原先就有11个候选点， 假如目前江村的地点受到普遍质疑时， 可以再对比其他10个地址， 是否存在更好的地点是可以论证的。除了项目选址可以讨论外， 垃圾处理方式亦可商榷。此前被某些官员挖苦为“乌托邦”的垃圾分类， 到最后却也得到政府推行和奖励的承诺。在政府尊重民意的表态下， 居民自然会对番禺垃圾处理予以最大的配合与支持， 打开一条新路。[5]

最后， 除却政府、 民众以及众多公共组织的表态， 更为需要的是缜密的措施细节和制度安排。番禺区出台的《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》和《番禺区垃圾分类收集综合利用方案》征求意稿， 不能只停留在讨论与试点， 更多的还是在不断的摸索和总结中， 逐渐完善并形成一套设计合理、 行之有效的制度安排， 并以法律法规的形式颁布实施， 成为管理常态， 也许这才会是此次事件我们从中获取的最大收益。

(二)落实人大监督政府的职能， 广泛吸取民众意见， 并反馈政府

我国实行代议制民主， 公民通过间接选举选出人民代表来代表自己实行管理社会公共事物的权利。人民代表大会是最高权力机关， 各级人民代表大会是公民间接参与公共事物的主要机构与途径， 是公民参政议政、 监督政府的重要渠道。宪法规定全国人民代表大会是国家最高权力机关， 各级地方人大是各级地方的最高权力机关。人大对各级政府有监督罢免的权力， 各级政府向各级人大负责。这样的法律地位决定人大的至高性和独立性， 而现实中的人大却并非如此。

造成此种现象的原因是多方面的， 此次番禺焚烧厂项目中， 政府长期处于强势地位， 在强力政治的主导下， 人大在政策制定时甚少参与， 声音微弱， 权力不断被弱化， 更有甚者， 像此次事件中的人大代表未做深入广泛的调研， 未履行其责任和义务， 就一面倒向政府， 不能公正地行使监督政府的权力。

可以预见， 在未来的工作中要改变这一局面， 必定任重而道远。这需要党和政府进一步转变观念， 放开渠道， 让人大能够真真切切深入社会， 细致调研， 将一手民意整合处理， 代表民意。同时， 虚怀若谷， 广纳善言， 将能够代表民意的反馈吸收到政策调整之中。而其背后对人大代表素质的提高、 合理人大代表的人员构成、 完善人大的运行机制、 开拓人大与公民之间的互动渠道等人大自我完善的“一揽子”工作仍需不断加强， 设入工作日程之中。

(三)开拓渠道扩大公民有序参与， 充分发挥民间智慧

反观当前， 发达国家的政府决策实践已经表明， 不论是在联邦政府的层面还是在州及各级地方政府层面， 无论是对公共管理者而言还是对公民个人而言， 公民参与都是非常重要的。在决策制定中， 适度的公民参与既是民主政治发展的需要， 也是保证决策质量和决策有效执行的需要。相反， 我国的各级政府及其管理者对公共决策中公民的参与认识存在误区， 长期以强势的姿态、 集中和等级制来保证政策的贯彻执行。这种单一粗暴的方式在当前社会中备受诟病， 之后也往往会带来种种恶果， 尽管从短期来看， 也许会带来一定的收益， 但是接踵而来的是未来一系列的社会问题——急速增加的治理成本、 民众对政府的不信任、 社会资本流失等种种恶果， 也许当公共管理者沉醉于当前的胜利时， 社会每一次都给予了他们最为沉重的报复。

此次番禺垃圾焚烧厂项目中， 市民以其理性的态度和行为有力的推动事态的发展， 同时， 政府也抱着相对开明的态度逐步接纳了公众的意见， 在有序的政治过程中完成了一次“转身”。可以说， 此次事件是中国公民有序参与公共政策， 充分发挥民间智慧的一件经典案例。

中国是社会主义国家， 人民是国家的主人， 政府不应脱离于人民， 换言之， 政府应与人民一起担负治理国家公共事务的责任。公民有序参与行政决策过程是当代民主政治发展的要求， 也是行政决策民主化得以实现的一种具体形式。中共十七大报告指出“坚持国家一切权力属于人民， 从各个层次、 各个领域扩大公民有序政治参与， 最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、 管理经济和文化事业……”。有序的公民政治参与， 正是指公民在遵循宪法和法律所规定的公民民主权利的前提下， 通过自主、 理性的方式并按照一定的程序或秩序去直接或间接地影响政府决策和政治生活的政治行为。可以说， 公民在行政决策中的有序参与是当代民主政治发展的要求， 是实现民主政治制度的一种具体形式。扩大公民有序政治参与， 是中国民主发展的总体趋向。

总之， 在当前中国社会的转型时期， 政府必须正视市场经济发展和公民社会成长带来的巨大社会变迁， 正视政策运行过程中的公民参与， 同时， 公民亦需不断提高自我素质， 积极适度有序参与到社会公共政策事务中， 合理维护自身合法权益。这不仅有利于公共政策民主化， 更有利于社会健康发展， 和谐进步。

参考文献：

[1] 俞可平. 公民参与的几个理论问题 [N]. 学习时报， 2006-12-18(05).

[2] 阮剑华， 刘正旭. 番禺建垃圾焚烧厂 相关负责人称“环评正在进行” [EB/OL]. (2009-11-27)[2009-12-20] http： //news. dayoo. com/zhongshan/200911/27/73605_100466349. htm.

[3] 丁山海. 建垃圾焚烧发电厂是民心工程 [EB/OL]. (2009-11-5)[2009-12-05] http: //www.pyb.com.cn/nod-15/rad-42/2009/11/05/11257384572080shtm.

[4] 中央电视台. 垃圾焚烧之惑 [EB/OL]. (2009-11-21) [2009-12-23] http： //space. tv. cctv. com/article/ARTI1258939257643229.

[5] 李立志. 番禺新增6个垃圾分类试点增配200个分类回收桶 [EB/OL]. (2010-01-08) [2010-01-18] http://new.dagoo/guangzhou 20/001/08/73437-11721801.htm.