瑞典“名义账户”制度对我国的适用性分析

谭 卉

(苏州大学社会学院,江苏苏州 215123)

瑞典“名义账户”制度对我国的适用性分析

谭 卉

(苏州大学社会学院,江苏苏州 215123)

名义账户制是筹资方式上的现收现付制和给付方式的基金制,瑞典的成功经验证明了这一模式具有较强的生命力:有助于缓解转型成本压力、有效抑制提前退休行为、适合目前资本市场的现状,因此有很多人提倡中国养老保险制度“无需做实个人账户,直接采用瑞典的名义账户模式”。但由于制度的稳定性要求、瑞典的比较优势及名义账户模式自身的缺陷等使得该模式并不完全适用于中国。

瑞典;名义账户制;中国;适用性

为应对人口老龄化带来的养老金支付压力,我国基本养老保险采取了 “社会统筹”与 “个人账户”相结合的部分积累制模式。但在实际运作中并不能完全按照规定执行,个人账户资金通常被挪用于缓解养老保险资金不足的压力,导致个人账户空账问题严重。按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,从 2006年 1月 1日起,个人账户用于个人缴费,标准统一由本人缴费工资的11%调整为 8%,单位缴费不再划入个人账户,这体现了中央政府逐步做实个人账户的意图。然而有学者提出,我国部分积累制实质上是瑞典的名义账户制,个人账户无需做实,社会基本养老保险完全可以采用名义账户的模式。一时,关于 “是否做实个人账户,采用名义账户模式”成为各方关注的焦点,笔者拟就瑞典名义账户模式在我国的适用性问题进行探讨。

一、瑞典的“名义账户”制度

改革后的瑞典养老保险体系由三部分构成:第一层次为国民年金;第二层次为收入关联养老金;第三层次为职业年金。第二层次的收入关联养老金是瑞典养老保险制度改革的创新点——引入了名义账户和积累制账户。收入关联养老金来源于雇主和雇员的共同缴费,各自分别承担 9.25%,合计为工资的18.5%。其中缴费的16%进入名义账户部分,由公共投资基金进行管理和投资运营,这部分资金被用来支付当前退休人员的养老金,是财务模式上的现收现付制,但是,有所不同的是它在名义上又被计入每个人的个人账户,实行“虚拟”的基金积累,当参保者退休时,以个人账户的“名义”缴费总额和投资收益作为计发标准;而剩下的2.5%的部分则进入积累制账户,这部分资金由专门的基金公司进行投资管理,实账运行,努力实现基金的保值增值。

任何一个国家要想实现制度的成功转型,都不可避免的遇到不同人群的保障问题,瑞典也不例外,对于“老人”、“中人”和 “新人”,瑞典法律对此明确规定:凡 1937年及以前出生的人员仍然执行旧制度,1954年及以后出生的人员按照新制度的相关规定执行,而对于 1938-1953年期间出生的人员,他们的养老金则按照 1/20的比例逐步向新办法过渡。在新制度实施初期,投资市场比较萎靡,但近几年已有所突破,出现转机,2004年公共基金投资回报率达到 10%以上,私营基金也高达 8.6%[1],瑞典实现了新老制度的平稳衔接,成功转型。

二、“名义账户”制度的优点

为了应对人口老龄化的挑战,我国养老保险制度开始从现收现付制向部分积累制转变,采取社会统筹和个人账户相结合的模式,资金来源于企业和个人的共同缴费。2005年的新制度规定:企业按照工资总额的20%缴纳保险费,企业缴费全部进入社会统筹账户,用于支付当前退休人员的养老金。个人按照个人缴费工资的8%缴费,个人缴费全部进入个人账户,实账积累,由专门的机构负责投资运营,以实现基金的保值增值,对于 “老人”、“中人”和“新人”,也采取了不同的解决办法。但是制度转型就不可避免的会出现转制成本问题,由于老人的养老金仍然按照旧制度的相关规定执行,由社会统筹基金支付,随着人口老龄化以及提前退休等因素的影响,再加上社会保障资金收缴困难,统筹基金面临收不抵支的压力,个人账户通常被挪用于弥补不足的部分;对于中人来说,他们在新制度实施之前没有个人账户积累,但法律规定其在新制度实施之前缴费的时间视同缴费年限,也被计入个人账户,因此,对于中人视同缴费年限的那部分资金缺口,虽然法律没有明文规定从统筹基金中解决,但法律规定个人账户所有权归个人,政府也没有打算进行财政兜底,因此,这个缺口显然只能由统筹基金解决,而统筹基金完成不了任务,势必造成个人账户再一次被挪用,长此以往,我国养老保险的个人账户实际上一直是空账运行,只是作为计发办法的功能和标准在发挥作用。

为了做实个人账户,国家做了不少努力,但是由于资金缺口太大,一时也未能找到最佳解决方案。由于名义账户模式的出现以及所取得的成果,有学者认为我国养老保险个人账户实际相当于瑞典的名义账户,个人账户无需做实,可以直接采取这一模式。笔者认为,名义账户模式的优点主要体现在:

1、名义账户模式有助于缓解转型成本压力

我国养老保险制度面临的最大问题就是如何处理制度转型造成的巨额转型成本,由于名义账户制只是名义上的个人账户,在本质上并没有做实个人账户的压力,它绕开了转制成本问题,在一定程度上为社会保障制度最终向积累制过渡争取了时间。

2、名义账户模式有效抑制了提前退休

名义账户模式有利于激励工人更多地工作。瑞典的名义账户模式在进行制度设计时,就倾向于鼓励和引导劳动者推迟退休时间,提供劳动的时间越长,缴费越多,将来所领取的养老金待遇也就越高,在人口老龄化的大背景下,延长退休年龄能够有效缓解基金支付压力,也有助于提高老年人的生活质量。

3、名义账户制较适合目前我国资本市场现状[2]

世界范围内有不少国家正进行着从现收现付制向积累制过渡的私有化改革,但是众所周知,发达的资本市场是实行积累制的必备条件。西方发达国家普遍拥有完善成熟的资本市场,而我国社会保障制度才刚刚起步,资本市场还不成熟,完全不能承受得起积累制的巨大市场要求,社会保障制度将难以应付巨大的潜在金融风险。资本市场的成大壮大需要的是时间,在此之前,由于名义账户制相比较而言则对资本市场的要求不是很高,因此,比较适合目前我国资本市场的现状。也有学者认为,名义账户模式有助于解决缴费的“搭便车”现象和支付的“失控”现象,具备良好的“便捷性”,有利于劳动力的流动,扩大统筹范围,增强国家抵御风险的能力等,总之,它是我国养老保险制度应该采取的理性选择[2]。

三、“名义账户”制在我国的适用性分析

事实上,任何一项制度要想发挥其应有的作用,都要与当时的基本环境相适应,瑞典的成功之处在于其优越的基础条件和完善的制度设计,各方面的因素结合在一起,促成了名义账户制的诞生并得到成功应用。然而,进一步分析表明名义账户制并不完全适合我国,因而不能简单套用该模式:

1、制度的稳定性要求

按照制度经济学的观点,所谓好的制度,就是交易成本低的制度,稳定性是好的制度的本质要求。诺思指出:“制度是一种社会博弈规则[3]。”人们的交易事实上是一种博弈,交易双方都希望通过采取有效策略行为来使自己的收益最大化。制度是一种社会博弈规则,在某一具体制度下,一定存在对应的纳什均衡,人们一定可以找到一种使自己在该制度下收益最大化的策略,只要制度不变,人们就会采取这一策略行为,这种策略也就容易固定下来成为习惯。但一旦制度变化,这一习惯就会变得不合时宜,而为了使自己的收益最大化,人们就必须调整自己的策略行为,形成新的习惯,但如果制度频繁变动,就会使人们变得无所适从,节省决策成本的习惯也就无法形成,没有习惯的参与,交易成本必然高昂。为了做实个人账户,我国现行的养老保险制度一直处于不断变动的过程中,在政策的实施过程中,当缴费者的策略行为导致政策目标无法实现时,政府就会修改政策。虽然,新制度代替旧制度是事物发展的规律所趋,但有的时候政府也只是心存侥幸心理,对其是否有效并没有把握,这就使得人们对未来难以预期,从而增加交易成本。我国近几年来一直致力于做实个人账户,如果这个时候再采取瑞典的名义账户模式,必然会造成不少弊端。

2、瑞典的比较优势

(1)较大的盈余储备。历史上,瑞典传统国民养老金体系有着较大的盈余储备。自 1960年ATP制度建立以来,瑞典政府确定的缴费率要高于养老金支出融资所需的费率,每年养老金收支盈余积累起来,形成养老储备基金。政府这样做有两方面的目的:一方面是考虑到收入关联制度的建立可能导致私人储蓄下降,所以通过较高的公共养老金缴费率来形成公共储蓄,弥补私人储蓄的下降;另一方面是为了建立养老储备基金,以便为缴费收入的周期性波动提供缓冲。这就使得新旧制度得以平稳过渡[4]。

瑞典改革由于没有改变财务模式,相应地就没有出现巨额的改革成本,同时通过采取一些过渡性措施,最终使得改革的阻力减到最小。相比较我国,不仅没有强大的盈余储备做支撑,由于制度转型造成的巨额转型成本该如何化解、该由几方来共同承担、各自比例如何等,国家至今也没有明确的方案。

(2)强有力的职业年金计划和 “保障养老金”作支撑。瑞典具有强有力且完善的职业年金计划,从而弥补了改革初期参保者养老金替代率下降所造成的损失。而我国的养老保障制度,以基本养老保险为主,企业年金发展滞后,这就在无形中给本身就不健全的制度增添了压力。

关于建立基本养老金方面,与很多国家一样,瑞典也建立了旨在消除退休人员生存危机的基本养老金(第一支柱),该养老金与有没有工作、是否缴费和缴费多少均无关,而只是以是否是瑞典居民为条件,从而努力确保瑞典老人退休后都能够保持一定的生活质量。“保障养老金”来源于政府一般税收,降低了养老金制度的支付压力。我国目前还处于发展中国家,整体社会经济水平还比较落后,积累的财富也很有限,因此,立即建立覆盖全民的基本养老金目前还难以做到。

(3)完善的制度设计——财务 “自动平衡机制”[4]。瑞典的名义账户制具有较完善的制度设计,而且为了确保该制度的平稳运行,瑞典不断进行事后调整。改革初期,名义账户制和积累制账户都为DC型待遇结构,这就确保了制度在财政上的可持续性,但名义账户制采用现收现付的融资方式,仍存在着财务收支不平衡的可能性。为了克服这一缺陷,瑞典引入了财务 “自动平衡机制”,该机制的工作原理是:根据资产与负债的“平衡率”来调节名义账户的记账利率——“收入指数”,弥补了采用平均收入指数作为利率指数而可能面临的财务失衡问题,以实现资产负债平衡。

(4)“延长退休年龄”的效果。名义账户模式有利于激励工人更多的工作,在制度设计方面,瑞典鼓励劳动者延迟退休,制定了较为灵活的退休年龄,越晚退休,所得到的养老金待遇越高。从表面看来,劳动者退休年龄的延长有助于缓解基金支付压力,有效应对人口老龄化。这个特点对大多数国家而言百利而无一害,但鉴于我国的特殊国情——人口多,就业压力异常巨大,这一优点反而变成了缺点。在我国,由于直接改变退休年龄的问题比较敏感,所以目前并没有法律文件明确表明可以实行弹性退休。

3、名义账户模式的缺陷

从名义账户自身来看,它只是名义上的个人账户,个人账户实际上是空的,这与中国人民长期以来的储蓄心理相违背,会影响人们对养老保险制度的信心,从而无法调动人们缴费的积极性;从名义账户的长期实施效果来看,它并没有从根本上解决转制成本问题,只是延缓了时间,只能作为过渡方案来实施,在财务制度上不具备可持续性。

四、结论

我国养老保险制度的改革一直是各方关注的焦点,目前所采用的部分积累模式或多或少与瑞典养老金制度从渐进到激进的改革路径相吻合。但瑞典的名义账户制之所以取得成功并不是偶然的,其背后的推动力量不容忽视,瑞典养老金的改革与我国养老金改革具有不同的历史、文化背景,经济发展的起点也有很大的差异,因此,瑞典的经验不一定完全适用于我国。尤其是我国已进入人口老龄化社会,这就注定了该制度只是一种权宜之计,长此以往将难以应付人口老龄化的挑战,不能从根本上解决问题。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

[1]Robert Holzmann,Edward Palmer著,郑秉文译.养老金改革—名义账户制的问题与前景[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006.23-25.

[2]郑秉文.“名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择[J].管理世界,2003,(8):35-42.

[3]龙卓舟.我国现行养老社会保险转制成本处置政策的缺陷—从制度经济学视角的分析[J].经济体制改革,2008,(3):42-43.

[4]房连泉.瑞典名义账户养老金制度改革探析[J].欧洲研究,2008,(6):124-130.

C913.7

A

1009-4148(2010)05-0133-03

2010-09-08

谭 卉(1987-),女,江苏扬州人,苏州大学社会学院社会保障专业硕士研究生