村民自治:制度困境与路径选择——村委会选举中选民资格纠纷解决机制探索

石佑启，张显伟

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430074)

村民自治:制度困境与路径选择
——村委会选举中选民资格纠纷解决机制探索

石佑启，张显伟

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430074)

在村民自治实践中越来越暴露出现行制度的粗陋;就村民委员会选举中选民资格纠纷解决机制而言，可资利用的主要有人民调解、行政救济、权力机关救济及司法救济等，而这些机制存在制度上的困境。从快速解决选举纠纷，维护村民选举的公正性和健全村民自治制度的视角，有必要设立一个独立的村民自治监督机构，保障该机构的有效运行，充分发挥其效用;同时需要明确政府在村委会选举中的角色定位，充分发挥政府的推动、指导作用，实现国家公权力与基层自治权的良性互动。

村委会选举;选民资格;纠纷解决;机制建构

推行村民自治是发展中国农村基层民主的一场伟大实验，已深深地扎根于中国农村。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，已发展成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，特别是民主选举村委会几乎成为广大农民的“节日”，得到了农民群众的广泛认同。然而，在村民自治的实践中也越来越暴露出现行制度的粗陋，其中较为突出的是村民选民资格纠纷解决机制建构缺失。1998年11月颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)，以法律的形式正式确立了村民委员会成员由村民直接选举产生的制度，为推进农村基层民主法治建设发挥了重要的作用。但在村委会选举实践中，对选民资格争议应当如何处理，《村委会组织法》并没有作出明确规定。制度建设滞后于民主实践，大量的选举纠纷得不到及时有效的解决，必然会影响村委会选举工作的正常进行，影响农民群众的政治热情，减损村民自治的效果。本文仅对村委会选举中选民资格纠纷解决机制作些探讨，审视现行制度的困境，探求解决该类纠纷的理性路径。

一、村委会选举中选民资格纠纷简述

选民资格是指选民依法享有选举权和被选举权所应具备的基本条件。《村民委员会组织法》第12条规定:“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”据此规定，在村委会选举中，判断一位村民是否具有选民资格，或者说是否有权利参加本村的此次投票选举活动，须同时具备三个条件:一是年龄条件，到选举日这一天必须年满18周岁;二是属地条件，必须是本村村民;三是政治条件，没有被法律剥夺政治权利。此外，精神病患者、严重智力障碍人士等，由于不具有独立的行为能力和正常的精神状态，在其犯病期间停止选举权利。

在村委会选举实践中，年龄条件和政治条件都比较好掌握，没有多少伸缩的余地，因其所引发的选民资格纠纷不多。而较难把握的是属地条件。选民是以村民为基础的，是村民中符合年龄条件和政治条件的那部分村民。现行法律、法规并没有给村民一个明确的界定，具体操作较复杂。多数地方以“户籍”作为“村民”的认定标准。“但随着社会经济的发展，政策的放松，人口流动日益频繁，户籍管理的漏洞越来越多，村庄内的户籍状况更是纷繁复杂。比如农转非、蓝印户口、小城镇户口、挂靠户口等，出现了农业户口中的户在人不在，人在户不在等新问题”［1］，于是“本村村民”的界定就不那么简单了，仅仅套用户籍显然是不合理的。

部分地方村委会选举法规在此方面作了一定程度的努力，如《吉林省村委会选举办法》第13条规定:“具有选民资格的村民，应当在户籍所在地的村进行登记;有下列情形之一的，经村民选举委员会确认，可予以登记，但是应当及时通知其户籍所在地的村，其户籍所在地的村不再对其进行选民登记:1.结婚后，在配偶所在地的村居住一年以上，户口尚未迁入的;2.已经转为非农业户口，但仍在原村居住并履行村民义务的;3.其它户籍不在本村，但已经居住三年以上，履行村民义务，本人提出申请的。”《浙江省村民委员会选举办法》第13条规定:“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法确定，但每一选民只能在一地登记。”总体来说，这些规范比较简单，不能完全涵盖“村民”概念上出现的复杂情况，由此引发的选举争议接连不断。例如，农转非以后仍居住在本村的人算不算本村村民，非本村村民(大学生、志愿者等)是否有权参加村民委员会成员竞选，户籍不在本村的人员是否可以登记，空挂户是否予以选民登记，等等。在很多情况下，选民资格争议的背后是因为有经济利益的关系，选举权往往代表着一定的经济权益，获得了选民资格，就获得了相应的权益与保障。因此，村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念(相对应的是居民身份)，从法律上界定村民的概念并非易事，它同农村经济制度有着极为密切的关系，认定村民资格必须考虑其经济权利身份。

在村委会选举中，对符合条件村民的选民资格予以确认是不可或缺的基本步骤之一，选民资格确认程序结束的标志是选民名单的公布。本文讨论的村委会选举中选民资格纠纷是指公民个体对村选举委员会公布的选民名单有异议而引发的纠纷，其纠纷的主体双方分别为提出异议的公民个体和村选举委员会，纠纷的内容是对已公布的村选民名单有异议，认为已公布为村选民的某人不具有村选民资格，或者认为未公布为村选民的某人具有选民资格，应该登记在村选民名单上。

村选民名单是确定村选民资格的重要依据，列入村选民名单的公民个体才能参加选举。选民登记是一项相当复杂的工作，由于人口的流动、户籍管理的漏洞、公民的年龄、政治权利的变化等原因，公布的村选民名单可能会出现差错，如把有村民选举权的公民漏列，或者把依法不具有村民选举权、不能行使选举权的人误列入选民名单。为了纠正村选民名单中的错误，有必要让有村民选举权而未被列入名单的公民提出异议，也有必要让其他公民指出名单中的错误。为此，就要设计相应的异议处理机制，这既可以保证有村民选举资格的公民行使和实现自己作为村民的自治权利，又可以防止没有村民选举资格的人非法参加村民选举。

二、制度困境:现行村委会选举中选民资格纠纷解决机制剖析

从现行立法看，针对村委会选举中选民资格纠纷的解决尚缺乏明确的途径，实践中可资利用的纠纷解决机制大致有人民调解、行政救济、权力机关救济及司法救济几种，而这些纠纷解决途径均存在制度困境。

(一)人民调解

《宪法》、《村民委员会组织法》和《人民调解委员会组织条例》对我国的人民调解制度作了规定。人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和人民法院的指导下进行工作。有学者认为村民选举属于村民自治范畴，因此引发的选民资格争议应属于民间纠纷的范畴，应该可以通过人民调解委员会调解解决［2］。我们认为此观点有值得商榷之处:第一，人民调解机制和其他任何调解机制一样，其适用必须同时具备两个前提条件:其一是所调解的纠纷属于因私权益引发的纠纷，而村民选举权纠纷中，纠纷当事人所争议的权利已经超越了私权利的范围，而进入宪法性法律——村委会组织法所保障的公权利范畴，从整个社会范围来看，该争议还涉及到社会公共利益的实现。争议的双方当事人对自治权不能进行任意处分，调解的空间十分有限;第二，作为调解的主持方应该有能够中立地调解纠纷的可能，必须具备形式上的理性，而人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的群众性组织，何况现实境况下，不少人民调解委员会委员是村民委员会或居民委员会成员兼任的，缺失形式上中立的外观;第三，村民选举资格纠纷的双方主体是公民个体与村民选举委员会，对公民个体与村民选举委员会间选民资格纠纷的解决，一定程度上和对村民选举委员会选民资格错误认定行为的纠正勾连在一起，该纠纷的解决意味着对村民选举委员会行使权利行为的监督。那么谁拥有对村民选举委员会行使村民自治行为的监督权呢?我们认为理应是产生村民选举委员会的主体，根据现行法律、法规之规定，村民选举委员会是由村民会议、村民代表会议或村民小组会议选举产生的，从现代代议制原理出发，有权监督村民选举委员会职务行为的应是村民会议、村民代表会议或村民小组会议，由村民会议、村民代表会议或村民小组会议对村民选举资格纠纷施以解决更具有正当性。让人民调解委员会作为村民选举中选民资格纠纷解决的主体，不甚妥当。

(二)行政救济

《村民委员会组织法》第15条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权和被选举权的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会和常委会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”有学者据此认为，村民选举中选民资格纠纷可以通过行政途径予以解决，由基层人民政府或者县级人民政府的相关主管部门(主要是民政部门)来处理［3］。笔者以为通过行政机制解决村民选举中选民资格争议，也面临着制度困境。其一，《村民委员会组织法》第15条所规定的权利人是村民，只有具备村民资格的人才有权向有关部门举报，要求政府及政府有关主管部门调查处理，而村民选举中选民资格纠纷恰恰多为是否为“村民”的争议。换句话说，根据该条规定，异议的公民个体是不一定有权利举报并要求政府及政府有关主管部门处理的，或者我们可以说要想启动第15条规定的行政救济途径，尚需要经过一个是否具有村民身份的认定途径，认定为是村民之后才可以启动行政救济;其二，村民选举中的选民资格是村民自治制度的基础，是村民自治权中原初性的权利，由国家行政权施以监督来解决村民选举资格的有无，极有可能侵蚀村民自治权，尤其是在目前国情下，这种可能性会更高，这也是采用行政救济机制的阻碍;其三，现代意义下的政府不能成为消极、无为的政府，但全能政府的神话早已证明是行不通的，政府对村民自治权行使过程所起的作用应该如《村民委员会组织法》第4条所规定的那样，是指导、支持和帮助，而不是运用国家行政权力进行强干预。解决选民资格纠纷实质上看就是确定某公民村民选举资格的有无，这显然是具体行使行政权力解决纠纷的行为，与指导、支持和帮助的立法精神不相契合，况且，让政府及其主管部门解决村民选举中的选民资格纠纷极有可能使政府遭致吃力不讨好的尴尬境遇。

(三)权力机关救济

有学者认为，权力机关对村民选举中的选民资格纠纷进行处理，对有异议的公民施以救济，其法律依据为《村民委员会组织法》第15条［4］。还有学者讨论应当注重发挥人大在解决村民选举纠纷中的作用，构建村民选举纠纷的立法权争议解决机制［5］。权力机关的救济机制同样存在制度困境。具体表现有:其一，如上文所论，《村民委员会组织法》所针对的救济对象是村民，并不是针对所有的异议公民个体，因此《村民委员会组织法》第15条不可成为权力机关解决村民选举资格纠纷的法律依据。其二，缘于人民代表大会和人民代表大会常委会处于权力机关或掌舵者的地位，由其作为具体纠纷的解决机关有失妥当，这有可能降低人大及其常委会在人们心目中的神圣地位。我们认为，人民代表大会和人民代表大会常委会介入村民自治事务的主要方式，应当是以制定规范性文件，以及对这些规范性文件实施情况进行监督检查的方式介入，而不应该是对具体事项的干预或解决。其三，从救济的有效性上讲，因为人民代表大会和人民代表大会常委会实行会议制度，提起程序和做出决定都相当困难，而选民资格纠纷的解决对效率有较高的要求，需要及时处理。因此，对于个体来说，其提供的救济还不如行政机关来得直接和有效。

(四)司法救济

不少学者建议将村民选举纠纷纳入诉讼途径，由人民法院通过审判的方式对公民个体的选举权施以救济，村委会选举中选民资格纠纷可适用《民事诉讼法》第164条规定的特别程序进行审理。《民事诉讼法》第164条规定:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日前向选区所在地基层人民法院起诉。”笔者认为，村委会选举中选民资格纠纷不属于民事诉讼法所规定的选民资格案件。《民事诉讼法》第164条规定的选民资格，实际上是指宪法规定的选举权和被选举权，即宪法上赋予公民的在选举国家权力机关代表的选举资格，是一项宪法赋予的政治权利。村委会“选举”中的“选民资格”与《民事诉讼法》第164条所说的选民资格并不相同，自然村也不能等同于选区。村民要求确认所谓的选民资格问题，实际上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。因而，这类案件不属于《民事诉讼法》第164条规定的选民资格案件，不能适用选民资格案件程序审理。实践中，此类纠纷诉至法院也经常被法院驳回，如，2002年6月20日，温州市鹿城区南门街道丰收村上演了一幕“破坏选举”事件。当村委会换届选举正在进行投票表决的时候，早已聚集在村委会门外的一群老人和妇女冲进屋内，将选票和票箱撕得粉碎……本应平静的村委会选举为什么闹出如此大的冲突?原来，这群撕选票和票箱的妇女和老人是因为自己的选举权被剥夺，才被迫出此“下策”。该村一共有600多名选民，由于各种原因被剥夺选举资格的竟然达210余人，剥夺这些村民选举权的是村民选举委员会。被剥夺选举权的农民中主要有两种情况，一是“安置户”，即原来村子耕地被征用后，一些农户随之被安置到工厂里上班，但是他们的户口没有迁出本村，仍旧住在村子里，村民选举委员会认为，他们已经参与分配过村集体的财产，已经没有资格享受村民选举权，这种情况的农民在丰收村大概有140余人。二是“农嫁城”的妇女，就是农村姑娘嫁到城市里，但户籍仍然在本村的，也没有选举权，属于这种情况的在丰收村大概有70余人。对于这样的做法，“安置户”和“农嫁城”们显然不答应，他们屡次上访讨说法未果，甚至起诉到鹿城区法院，得到的却是一张“驳回起诉”的“民事裁定书”。法院称:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织。村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。选民对选民名单有不同意见，可于期限内向村民选举委员会提出，由村民选举委员会在选举日前依法做出处理。本案不属于人民法院受理的选民资格案件范围［6］。再如，张桂春和汤宝贵是浙江省武义县金星村的村民，在该村已经生活了50多年，享受村民待遇。两人在2004年下半年就被剥夺了参加所在社区选举(村主任)的权利，2005年1月份开始正式选举时就没有参加。2008年3月25日，村委会换届选举又要开始了，但在公布的选民名单中，找不到他们的名字。两人不得不去质问村委会，村里主要负责人答复说，两人不享受村民待遇，不得参加选举，这是全村党员社员代表联席会议讨论决定的。他们便向武义县人民法院提起了诉讼。法院认为，我国《民事诉讼法》虽规定了选民资格案件的诉讼程序，但这一程序适用于各级人民代表大会的选举，并不适用于村民委员会的选举，故本案不属于人民法院受理的选民资格案件范围，遂裁定驳回二原告的起诉。①《法制日报》2008年5月5日。

总之，在村民自治过程中，有的纠纷比如基层政府及其职能部门不当运用行政公权力干预村民自治而引发的纠纷纳入诉讼途径，通过行政诉讼机制予以解决，在现行法律框架内是有法律依据，但针对村民选举中的选民资格纠纷由人民法院受理并审理，无论是通过行政诉讼还是经由民事诉讼机制解决，目前尚缺乏法律根据。当然，以一种实用主义的眼光看，通过修改现行《行政诉讼法》，明文规定村民委员会的选民资格认定行为属于人民法院行政诉讼的受案范围，我们认为，行政诉讼可作为解决村民选举资格纠纷的一种机制。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会主持村委会选举工作，其法律地位视为法律授权的组织，其所行使的主持村委会选举工作应是一种“公权力”，其所承担的应是一种“公共职能”，可成为行政诉讼的被告。同时，如果村民选举委员会可成为行政诉讼的被告，法院就可以深入考量村民选举委员会选民资格认定行为及其它主持村委会选举工作的合法性和合理性，这有助于促进村民自治制度的健康发展。另外，因为行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，这对于保障村民自治权的充分行使也是有利的。

从更高远的视角论，行政诉讼并非是解决村委会选举中选民资格纠纷的完美的机制，其制度困境依然存在，主要表现为如下方面:其一，法院是国家机关，行使的是国家审判权，由国家权力裁断村民自治权范围内的纷争，有侵蚀村民自治权的可能性存在，尤其是在我国目前的行政审判体制下，这种可能性无疑会更大;其二，经过修改现行《行政诉讼法》，虽然可以将村委会选举选民资格纠纷纳入人民法院的受案范围，法院可以通过行政诉讼机制，以裁判形式解决该类纠纷，但法院裁判的执行困难，法院自身并没有重新组织选举的能力，村委会选举工作还是需要被告村民选举委员会主持举行，法院不能也无力重新组织选举以实现自己生效的裁判，维护法院裁判的应有尊严;其三，选举权包括村民自治选举权，牵涉体制问题，法院在现有力量下，能否从根本上很难解决这种纠纷，存在疑问;其四，从诉讼机制解决村民选举资格纠纷的实际效果论，在村民自治实践中，也有法院通过审理方式解决村民选民资格纠纷，青海省地方性法规还曾明确规定将村民选举资格纠纷纳入司法程序，进行诉讼救济［7］，但实际效果并不理想。

在村民选举选民资格纠纷解决机制的设计方面，还有学者还提出了信访、行政裁决等机制，笔者认为，和上述解决机制一样，信访、行政裁决机制均非理性选择，也有悖村民自治的本质。因为村民自治本身就蕴涵抵制行政权力干预的理念，如果“上访”和“行政裁决”机制在解决纠纷的掩盖下大面积地插手村民自治，则村民自治很容易面临行政权侵害的危险。

三、路径选择:村委会选举中选民资格纠纷解决机制建构及运行

村委会选举中选民资格争议解决机制的建构应契合村民自治制度的本质，不能违背国家推行村民自治制度的初衷，作为最基层民主制度模式的村民自治制度，其本质特征是村民自我管理、自我教育、自我服务，其核心内容是村民自己民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在村民自治制度框架内不可缺失民主监督机制。基于此，我们可以思考一种进路，即在村民自治制度的框架内建构选民资格纠纷解决机制，将其作为村民自治制度的应然组成部分。根据现行法律、法规的相关规定，村民大会、村民代表大会或村民小组会议是村民自治权的最高代议机构，是民主决策机构，由它选举产生村民选举委员会，村民选举委员会显然是村民自治权力的具体执行机构，它有权组织村民选举的具体工作，包括选民登记、确定选民资格、确定正式候选人、审查候选人资格、向选民介绍候选人情况、组织竞选、召开选举大会等等。可以说，在现行村民自治制度的框架内我们已经建构了决策机构，已经建构了执行机构，却缺乏村民自治权的监督机构。从理论上说，村民大会、村民代表大会或村民小组会议有权对村民自治权的运行进行民主监督，但缘于它们均非固定的常设机构，其民主监督工作无法日常进行，监督的实际效果会受到制约。我们认为，从健全与完善村民自治制度的视角，有必要专设村民自治监督机构，该监督机构暂且命名为村民自治监督委员会，该监督委员会有权监督村民选举的整个过程，有权解决村民选举中的选民资格纠纷，有权对村民选举产生的村民委员会行使自治权的行为进行日常监督。

(一)村民自治监督委员会的产生

村民自治监督委员会由村民大会、村民代表大会或村民小组会议选举产生，对村民大会、村民代表大会或村民小组会议负责，向村民大会、村民代表大会或村民小组会议汇报工作，它和村民选举委员会的关系是互不隶属的平行关系，且一经成立，在本届村委会存续期间固定存在，和村委会的关系也是互不隶属的，它有权监督村民选举委员会的选举工作，有权监督村委会行使村民自治权的一切行为，有权解决公民个体所提起的村民选民资格争议，其组成人员不得兼任村民选举委员会委员，也不得兼任未来选举产生的村委会成员，村民自治监督委员会由主任、副主任、委员等组成，具体人数应通过立法明确规定，村民自治监督委员会对所监督或解决的事项实行少数服从多数的合议制工作原则。

设立村民自治监督委员会，不仅是健全发展村民自治制度的应然举措，同时在我国村民自治的实践中也有其模型可资借鉴。浙江省衢州市航埠镇已经自2002年9月始，分两批进行了“两监督一赔偿”的改革试点工作。并在航埠镇各村又建立了专设对村民自治权行使行为进行监督的村民代表工作组和民主理财小组作为常设机构，经常性对村民自治权行使行为进行监督。学界和政界认为，“两监督一赔偿”制度正是在村务公开和村财乡代的基础上，进一步加强对村干部民主监督的一种有益尝试，具有积极的效应和社会影响，此做法找到了村级民主监督的新途径，推进了“以制治村”的进程，扩大了农村基层民主［8］。村委会选举中选民资格纠纷处理程序和权力机关及其公职人员选举中的选民资格案件在处理程序上无实质差别，可以参考民事诉讼选民资格案件特别程序之规定，包括提起、受理、处理几个步骤。

(二)村民选民资格纠纷的提起和受理

村民选民资格纠纷的提起必须符合下列条件:其一，提起人必须是有完全民事行为能力的公民个人。既可以是与选民名单有直接利害关系的公民，也可以是与选民名单无直接利害关系的公民。任何有完全民事行为能力的公民，只要他认为公布的选民名单有错误，都可以提起异议，扩大村民选民资格纠纷案件异议权享有者的范围，有利于增强对村民选民资格认定工作的监督。其二，在提请村民自治监督委员会处理之前必须先向村民选举委员会申诉，实行申诉前置，公民认为选民名单有错误，必须在选民名单公布之日起5日内向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会先行处理，村民选举委员会应当在3日内依法作出处理。申诉人对村民选举委员会作出的处理决定不服，才能向村民自治监督委员会提起异议。其三，向村民自治监督委员会提出处理应当在选举日的5日前提出，这一期间属于法定的不变期间。如果离选举日不足5日才提请村民自治监督委员会处理，村民自治权监督委员会将不予受理。公民提请村民自治监督委员会处理后，村民自治监督委员会应及时审查，对符合上述条件的，应予受理，对不符合上述条件的，应根据不同情况要么告知异议公民向村民选举委员会申诉，要么驳回异议。

(三)村民选民资格纠纷的具体处理

村民自治监督委员会处理村民选民资格纠纷案件采用合议制，由三名委员组成合议庭，提请处理的公民和其它与异议选民有利害关系的公民以及村民选举委员会对合议庭成员有申请回避的权利。合议庭在确定案件处理日期后，应通知异议公民、选举委员会的代表和有关公民参加。有关公民是指案件涉及其选民资格的公民，或为他人的选民资格提请处理的公民。通知有关公民参加，既有利于该公民维护自己的权利，也有利于查清事实。

合议庭在对选民资格案件进行处理时，应通知提请处理公民、选举委员会的代表和有关公民参加处理。合议庭在处理过程中，应充分听取各方意见，必要时让各方进行辩论。村民选民资格纠纷案件必须在选举日前作出处理决定，并将决定书在选举日前送达提请处理公民和村民选举委员会。涉及有关公民的，还应该将处理决定书的内容通知有关公民。村民自治监督委员会的处理决定，是最终的决定，决定书一经送达即产生法律效力。

四、结语

在中国，村民自治是一种由农民自己创造的、活生生的社会实践，被不少学者誉为中国政治发展的社会基础。它不仅需要宏大的思考进路，而且需要具体的机制设计，需要制度保障。面对村民自治事业的蓬勃发展，新的问题不停地考问着现行的法律制度，只有根据实际情况不断地进行法律制度创新，以制度创新应对社会实际提出的新的挑战，才能促进村民自治事业的健康发展，才能建立一种法治状态下的名副其实的村民自治。村民选举具有很强的时效性。就一个村来讲，选举程序一旦启动，就必须按照设定的路线，按部就班。从选举会的产生、选民登记、候选人的确定到投票选举和选举结果的公布，时间上都有一定的限制。当选举争议产生后，如果不能及时解决，会对村落的社会稳定产生消极影响。村民选举的实践证明，选举中的大量争议之所以长期拖延，迟迟得不到解决，就是缺乏一个公正的来自于村民自己的纠纷解决机构。设立一个独立的村民自治监督机构，对快速解决选举纠纷，维护村民选举的公正性是具有积极意义的。村民自治监督委员会是村民自己的机构，由它处理村民选举中选民资格纠纷切合了村民自治制度的本意，它必将更充分地激发村民自治的积极性和参与基层民主建设的热情。

当然，村民自治并不能排斥国家公权力的适度介入，从政治社会学视角看，国家公权力适度介入对基层社会的治理具有非常重要的意义，尤其是在目前我国村民自治意识有待提高和村民自治制度尚不完善的情况下。在村民自治权行使过程中，包括在村民选举村委会过程中，国家机关特别是基层人民政府的作用是不容低估的。基层人民政府在村委会选举中应该起到推动、指导的作用。作为“推动者”，基层人民政府应该推动村委会选举工作公正、合法进行;作为“指导者”，基层人民政府应该组织村民选举委员会负责人及其相关工作人员进行换届选举工作培训，指导工作人员如何依法按程序组织与操作选举，基层人民政府应该派员参与村选举工作各个环节，指导工作，基层人民政府应该指导村民自治监督委员会依法开展自治权监督工作。基层人民政府要准确定位，放弃对村委会选举的操纵，实现由选举的操纵者到选举公正实施的推动者、指导者的角色转换，最终达致村民自治权与国家公权力的和谐共处、良性互动，这对推动我国的基层民主化进程具有重大意义。

［1］ 詹成付.选举权利与司法救济［M］.北京:中国社会出版社，2007:89.

［2］ 卢福营.冲突与协调——乡村治理中的博弈［M］.上海:上海交通大学出版社，2006:155.

［3］ 韩福东.民选村官非法被撤，遭遇司法救济瓶颈［J］.检察风云，2004(6):27.

［4］ 高韫芳.当代中国中央与民族自治地方政府关系研究［M］.北京:人民出版社，2009:171.

［5］ 石明磊.论村民选举纠纷及其立法解决［J］.中共长春市委党校学报，2004(2):65.

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责任编辑:胡 晓

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1004-941(2010)05-0140-06

2010-07-28

石佑启(1970-)，男，湖北大悟人，教授，博士生导师，现主要研究方向为行政法与行政诉讼法。