和谐视角下建设民族地区透明政府的路径选择

马晓红

(湖北民族学院经济与管理学院，湖北 恩施 445000)

和谐视角下建设民族地区透明政府的路径选择

马晓红

(湖北民族学院经济与管理学院，湖北 恩施 445000)

透明化是现代政府的重要特征，也是建设和谐社会的必然选择，打造民族地区法制型政府、责任型政府、服务型政府良好形象的重要基础是构建信息公开的透明政府。和谐社会的背景下建设信息公开的民族地区透明政府的路径选择主要有四个方面:强化透明理念是透明政府建设的先导;完善法律体系是透明政府建设的关键;建设电子政府是透明政府建设的途径;推动公众参与是透明政府建设的目的。通过这些途径可以更好更快地推动民族地区透明政府建设。

透明政府;信息公开;民族地区

社会主义和谐社会的建设包括经济和谐、政治和谐和文化和谐，政府作为社会的组织者和领导者，对推动和谐社会的建设具有重要的作用。政府的透明化是现代文明政府的基石，政府的透明度又是衡量一个社会进步水平最重要的标准之一，是和谐社会的重要特征，信息公开与知情参与，是衡量政府透明度的两把标尺，因此当前建设和谐社会的必然选择是建设信息公开的透明政府。

透明政府在当代社会的基本内涵包括政府组织透明、政府决策透明及政府管理透明。但这些归根结底是信息的公开，使人民有知情权和参与权。透明政府的核心思想是将政府掌握的个人与公共信息在规定的时间、地点向社会公开，公民有权获悉并使用这些信息，进而参与政府管理和决策。这就意味着政府将不再拥有两项特权:一是基于信息不对称而进行暗箱操作的特权，二是排除公众自行决策的特权。由此可见，建设透明政府有利于发展基层政治的民主化;有利于推进政府行政的法制化;有利于政府行为接轨WTO透明原则;有利于加强廉政建设力度;有利于规范政府管理方式;有利于促进社会公平正义。

民族地区政府有自身行政管理方式的特殊性，但同样要求建设信息公开的透明政府，以塑造民族地区政府的良好形象，为民族地区的和谐社会建设奠定基础。目前中国民族地区政府正在进行透明政府建设的实践，但仍然存在诸如对透明政府认识不透彻、信息公开制度欠缺、信息服务职能有限、依法执政能力较弱、保障机制不够健全、公众参与程度较低和民族地区特色不够等问题，因此要求民族地区政府进一步探索构建能够推动和谐社会发展的透明政府的路径。

一、强化透明理念是透明政府建设的先导

构建透明政府首先要解决的问题是理念的差距，理念是影响人们价值判断的标准和行动的信念。就其内部角度而言，个体意识是构成人们采取行动的本源动机的基本要素;而就其外在环境角度而言，群体意识以暗示或强制的方式影响个体行为选择［1］。所以，理念的革新是促进透明政府建设的前提条件和必须的准备。强化透明理念一要加强对透明政府的认识，二要加大这一认识的宣传力度。

(一)强化透明理念的认识

强化透明理念强调两个层面的认识，一是认识建设透明政府的重大意义;二是认识透明政府的实质内涵。

首先，认识建设透明政府的意义是行动的源动力。建设信息公开的透明政府，对进一步深化我国的政治经济体制改革，推动政府科学民主决策，适应WTO的透明原则要求等方面有着重大意义。透明政府是实现社会主义宪政的重要一环。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。公正透明是对以往公共行政过程中“暗箱操作”的否定［2］，体现了主权在民、共享民主的原则，同时也体现了保障公民权利和制约国家权力的宪政原则。政府行政人员必须从宪政的高度认识透明政府的战略意义，进而指导实践工作。

其次，在深刻认识透明政府建设意义的基础上，要对透明政府的实质内涵有全面的认识。从广义上说，透明政府的基本含义是指国家的立法、行政、司法活动应该依据法律的规定和程序，在一定的范围内对公众和社会开放。狭义的透明政府是指政府的信息公开，即政府制定或决定的文件、资料、信息情报等政府决策结果的公开。因此，透明政府的内涵至少包括三个方面:政府组织透明、决策透明、管理透明。也就是政府有义务让公众知道其要做什么，为什么做，如何去做?所以政府对透明理念的认识要全面，不能停留在表层的信息公开，而应是广义的除法律规定的保密事项以外的全面彻底的公开。

(二)强化透明理念的宣传

透明理念的贯彻实施并不仅限于政府行政人员对透明政府内涵及意义的深刻认识，还应该使公开透明的理念成为整个社会的共识。这就要求政府负起宣传透明理念的责任，引导公众产生对政府信息了解及使用的需求，引导公众参与政府决策和社会管理。民主治理的发展在很大程度上取决于公众参与公共事务的深度和广度，而由于传统行政体制的束缚，公众对政府有心理上的畏惧，无法正确界定与政府的关系，行为关系上的理念认为政府与公民之间是管理与被管理的关系，而不是现代行政理念应表现出的服务与合作关系，所以在全社会达成透明理念的共识必须加强宣传工作，使透明理念深入民心。一些地方政府尝试通过网络等现代媒体和新闻发言人的形式加强透明理念的宣传，取得了一定的效果。民族地区更应加强宣传工作，因为民族地区的行政历史使公众对政府的认识尤其是现代政府的认识不够，要切实建设民族地区透明政府，透明理念的宣传至关重要。政府可以利用各方力量培育公民文化，如出资举办各种形式的培训班，邀请资深专家学者和政府内部相关人员向公众传授有关参与和监督方面的知识;鼓励社区举办论坛、讲座、演讲等活动，培养公众对透明政府的认知能力等。

二、完善法律体系是透明政府建设的关键

观念的变革和定位最终要落实为相应的法律制度体系，建设透明政府的实践告诉我们，政府信息公开能否顺利实现，关键在于要将公开法律化、制度化。我国已有一些关于建设透明政府的相关规定，但这些规定十分有限，而且都散见于少数法律、法规、规章和政策条文中，尚未形成一个系统的制度体系。透明政府的终极保障是完善的法律体系，所以建设透明政府必须构建由多部涵盖不同范围及相关领域的法律法规相互衔接配合、共同构成的法律体系。

(一)制定相关法律

建设透明政府，实行信息公开有宪法的理论基础保证，在实践中应从法律的高度将信息公开的主体、范围、程序等加以界定，以便使透明公开真正实现法制化和规范化。

1.制定《信息公开法》，推进信息公开的法制化。目前我国政府信息公开制度的最大特点之一是没有一部统一的法律，也没有相应的归口管理部门，有关政府信息公开的具体规定散见于一些法律法规之中。我国可以借鉴发达国家在信息公开制度及其立法方面的实践情况，尤其是在政府信息公开制度建设中所形成的具体的成文法律［3］，尽快以法律规范形式使政府信息公开具有真正的法律基础，确定公民享有知情权。

我国《政府信息公开条例》已于2008年5月1日开始施行，填补了我国在信息领域内专项立法的一个空白，具有划时代的意义，是我国行政法治建设的一个里程碑。施行两年来取得了显著的成绩，政府信息公开的主动性明显增加，这说明统一的行政法规具有强制作用和引导作用。《政府信息公开条例》的出台，契合了不断走向民主化与现代化的政治转型，展现了行政机关自我变革的政治勇气，但也要看到，《政府信息公开条例》未能脱离既有的体制平台，在政府集权、公众弱势的基本格局之下，信息公开的进展程度，仍然受制于政府的意志，这仍是政府主导下的有限信息公开，所以要在条例施行后适当的时机加快立法工作，制定具有更高强制效力的《政府信息公开法》，加快透明政府建设的进程。《政府信息公开法》应明确描述信息公开的目的、范围、限制、方式、时限、费用和救济方法等。

2.制定《行政程序法》，实现行政管理的程序化。行政程序方面的立法与政府信息公开存在着密切的联系，甚至直接影响政府信息公开法律体系的建设，因而必须制定《行政程序法》。美国大法官福兰克费特认为:“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史，行政程序本身便具有使行政活动外化和公开化的功能。它使行政主体和公民能看见一切，知道一切;能判断一切，并自觉从事一切。”2010年3月底，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。行政执法更要注重程序，只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。这次讲话被认为是推进《行政程序法》立法新的契机。WTO透明度原则要求中国政府在公开与透明方面的义务也主要是程序性的，包括政府行政立法过程和行政执法程序的公开。

在过去的立法实践中，我国对于程序性的立法己经有了相关的制度设计，例如《行政处罚法》中明确规定了行政处罚的程序，《立法法》明确规定了立法程序等，这些法律也明显体现了透明公开原则。但制定这些单行程序法的弊端是只能分别适用于某一类行为，无法适用于所有的行政活动。尤其是行政机关灵活的规避法律行为，更是在实践中降低了这些单行程序法的作用，因而制定统一的《行政程序法》已成为当务之急，只有通过法律的制约，才能保证行政程序的公开性和规范性，进而促进透明政府的建设。

3.修改《保密法》、《档案法》等配套法律，科学界定公开的范围。在建设透明政府的过程中，非常重要的一个问题就是科学界定公开的范围。因为政府信息公开法律制度的建设不是孤立的，是一个系统的整体，要意识到这一制度建设不是一部《政府信息公开法》能够涵盖的，它只是一个核心部分，在实践中要想取得预期的效果，在制定统一的《政府信息公开法》之后，还要进一步修改《保密法》、《档案法》等相关配套法律，科学界定公开的范围。我国的相关法律制定时间都在80年代，已不能完全适应社会主义市场经济发展的现阶段形势，例如我国的保密制度往往把高级官员的信息列入保密范围，具有浓厚的“官本位”色彩，不利于公众对政府以及公共权力的使用进行监督，缺乏监督的权力最容易滋生腐败;还有我国的《档案法》规定向社会公开档案的时限都长达数十年，这明显限制了信息公开，阻碍公众享有知情权。随着市场经济的发展和公众对透明理念认知水平的提升，公众对政府信息的需求也在日益增加，因此，应根据实践的发展修改完善政府信息公开的配套法律制度，以更好地公开政府信息，保障公众知情权，促进透明政府的建设。

(二)制定民族地区地方性法规或政策，促进地方特色透明政府建设

根据中国的具体情况，在制定完备的信息公开法时机不成熟的情况下，可以试行一些条例，民族地区也可以在国家大政方针的指导下结合地区特色，制定相关的地方性法规或政策，以此来推动和保障透明政府的建设。民族地区塑造透明政府可以推行一系列地方制度加以保障，比较适用的政策有很多，一是确立政府信息公开联席会议制度，由政府主要领导任召集人，成员由党委宣传部、政府办公室、信息化委员会、监察委员会、政府法制办公室、财政局、文化局、档案局、保密局等有关负责人组成，负责研究协调推进有关政府信息公开过程中的重要问题;二是确立政府公报制度，定期编制政府公报，集中涵盖规范性文件、预决算执行摘要、审计报告及绩效评估等内容，满足公众对政府关键信息的需求，避免信息检索的困难，降低公众获取信息的成本;三是民族地区政府要公开发展民族文化、促进民族融合的信息，并将其制度化，使民族地区各民族人民生活更加和谐。

三、建设电子政府是透明政府建设的途径

透明政府的建设要求政府有很强的信息服务职能，而我国政府目前的行政管理职能较强，服务职能尤其是信息服务职能较弱。为推进透明政府建设，必须强化政府的信息服务职能，政府信息公开在当代最主要的形式是网上公开，增加政府的透明度就要加强电子政府的建设。电子政府是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。通过电子政府，公众能够方便快捷地获取包括政府文件、政策、法规在内的各种信息，享受政府提供的多种服务。这样会提高政府工作效率，改善其服务质量，增加其透明程度。

(一)电子政府的技术建设

技术建设是加强电子政府建设首先要解决的问题，因为信息和通讯技术的发展是电子政府建设的外部拉动力。电子政府是科学技术高度发达的结果，是先进的信息通讯技术在公共行政和公共管理中的具体运用。公开政府信息、促进政府信息资源的流通与共享是建设电子政府的目标，尽管世界各国电子政府的信息技术投入在逐年增加，但离电子政府成熟度的高级阶段还有很远的距离［4］，因此需要加强电子政府的技术建设。

信息与通讯技术的发展一直在为行政事务管理方式的变革创造条件。从50年代的主机技术产生的数据管理阶段，到80年代的微机加局域网技术支撑的信息管理阶段，再到90年代的互联网技术引发的知识管理阶段，这无不说明技术对电子政务发展的重要性。虽然信息技术并不是信息时代下知识管理的唯一工具，却给知识管理带来了巨大的应用空间，今天的第三代电子政府就是建立在知识管理基础上的知识管理型电子政府。为适应知识经济时代的要求，电子政府技术建设的步伐不能停止。信息技术是一种意义深远的实现政府转变的催化剂，它已经由后台支持角色发展成为战略角色，具备内部和外部双重职能。信息技术又是一把双刃剑，它只有完成了和政府之间的结合才能很好地发挥其价值，这个结合过程即是信息技术战略与政府战略之间的战略对应过程［5］。

(二)电子政府的特色建设

民族地区必须建设能够凸显民族地区行政特色的电子政府。电子政府的建设虽然需要解决技术问题，但其本质并不是一个技术问题，而是政治问题。电子政府要达到的是一个政治目标，而不是一个技术的目标［6］。因此，在电子政府的建设中，必须将技术因素和政治因素、工具理性和价值理性、硬件建设和软件建设等有机地结合起来，构筑适应时代发展要求的民主政府、透明政府和责任政府。民族地区因为公众身份特征的差异性，应在建设电子政府过程中体现出民族自治的政府特征和多民族融合的文化特征，这就要求民族地区的电子政府建设形式和内容区别于一般地方，在政府信息公开和公众参与民主中体现出民族平等的政治价值取向。民族地区政府可以通过建立门户网站运行管理中心，建立政府网站工作联席会议，由党委宣传部作为主管部门，直接负责对网站的日常管理，突出民族地区的电子政府特色。

四、推动公众参与是透明政府建设的目的

民主理论认为，民主政府以公共利益、代表性、公众参与和权力制约为基本特征［7］。它要求政府在决策时倾听群众的声音，通过公众参与来提高政府的责任感和反应能力。透明是一个互动的概念，要求政府能够及时了解民意、统筹民意，在公共政策中吸纳民意、体现民意、回应民意。在与公民的互动与会话中，政府应养成透明行政的角色自觉［8］。政府要把公众作为平等主体，及时有效地进行双向沟通，鼓励公众参与社会治理，拓宽公众参与的渠道并建立相应的保障机制。

(一)拓宽公众参与的渠道

政府有义务拓宽公众参与的渠道，为公众参与公共管理提供合法有效的路径。

1.营造有利于公众参与的政治文化。政治文化极大程度影响公众参与的意识，政府应积极推动有利于参与的政府文化建设。有利于公众参与发展的文化氛围有平等观念、主人翁意识、责任感、法制原则等。因此，应培育公众参与所需要的适度、理性的心理背景，使公众清楚其所拥有的权利和应承担的义务，积极参与国家政治生活和社会管理活动，依法理性地介入政治运行过程。

2.构建有利于公众参与的制度体系。政府可以通过健全和完善听证制度、公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、信访制度、监督制度等构建有利于公众参与的制度体系，使公众有序地参与政治，使政府决策科学化、公开化，这有利于政府制定符合民意的公共政策，也有利于政府决策的实施，有利于政府改善行政方式和工作作风。

3.拓宽政府与公众对话的多元渠道。政府与公众的对话是透明政府必然选择的构建模式，因此应使对话渠道多元化，增加表达民意的平台。如开辟市民论坛，让公众与行政工作人员直接对话，是公众参与政治的便捷方式;设置市长热线，让公众与领导者直接对话，提高公众参与的热情;进行民意调查，随时了解公众对特定问题的观点，掌握社会思想动态等。

4.提高公众政治参与的能力和水平。为使公众参与机制切实发挥作用.提高公众参与能力是关键。政府可以出资开办政治参与知识和能力培训班，邀请资深专家和政府人员向公众传授政治参与相关的知识，提高公众政治参与的能力。仅有政府的力量是不够的，还要依靠民间组织的力量，集中分散的社会资源，发挥专家学者和媒体的作用，引导公众的参与，提高其参与能力，使各种不同的意见和利益得到充分和客观的表达，扩大公共部门决策的民众基础和可行性。

(二)保障公众参与的安全

政府与公众关系的和谐是社会主义和谐社会的基本内容之一［9］，因此政府在积极拓宽公众参与渠道的同时，要保障其政治参与的权力和安全。完善的救济制度是实现公民知情权的根本保障。公众可

以通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对行政机关及其工作人员的监督，享有就政府信息公开的行政救济权和司法救济权。在完善的救济制度保护下，还应加强政府的执行能力。公众的意见和建议无论正确与否，政府都要严肃对待，认真解决，不打击、不报复，并且及时反馈处理结果，使公众参与形成良好的闭环管理过程。同时，应该完善民主评议、领导干部述职述廉、绩效考核等评议考核制度，在制度设计中加大公众评价的权重，完善指标体系的设计，使其科学可行。保障公众参与的安全必须将政府行政人员的思想意识和完善的保障机制有机结合起来，才能畅通公众政治参与的渠道，提高公众政治参与的水平，加快透明政府的建设进程。

［1］ 王建军，刘金程.知情制度建设的问题及对策分析［J］.社会科学研究，2004(6):14.

［2］ 徐铜柱.民族地区服务型政府建设与政府公信力提升［J］.湖北民族学院学报，2006(4):133.

［3］ 周汉华.外国政府信息公开制度比较研究［M］.北京:中国法制出版社，2003:77.

［4］ Ebrahim，Z.and Z.Imni.E-govemment adoption:architecture and barriers［J］.Business Process Management 2005，1l(5):589-609.

［5］ 张节，杨锐.电子政府中信息技术的战略价值及其实现途径［J］.科技进步与对策，2006(3):116.

［6］ 罗鹏部，郭新昌.全球电子化政府现状及问题探析［J］.情报杂志，2004(7):49.

［7］ 张旭霞.现代政府信用及其建构的对策性选择［J］.南京社会科学，2002(11):65.

［8］ 刘祖云，林莉.透明政府:一个政府模式变革的历史与逻辑［J］.四川大学学报，2009(1):27.

［9］ 陈勇.构建社会主义和谐社会背景下“亲民型政府”初探［J］.湖北民族学院学报，2009(3):130.

责任编辑:杨光宗

The Method of Transparent Government Construction in National Regions from the Perspective of Harmony

MA Xiao-hong
(School of Economics and Management，Hubei University for Nationalities，Enshi 445000，China)

Transparency is an important feature of modern government，and also the inevitable choice of the construction of harmonious society.Building transparent government with public available information is the foundation to build a good government image of legal government，responsible government，service-oriented government.Under the background of harmonious society，the ways to construct transparent government with public available information in national regions are as follows:strengthening transparent concept as the pilot，improving legal system as the key，building electronic government as the platform;promoting public participation as the purpose.These means can better enhance and accelerate transparent government construction in national regions.

transparent government;public available information;national region

D625

A

1004-941(2010)05-0057-05

2010-10-06

国家民委2009年民族问题研究项目“和谐社会视角下的民族地区政府形象建设研究”成果(项目编号:GM-2009-03)。

马晓红(1979-)，女，辽宁大连人，硕士，湖北民族学院南方少数民族研究中心成员，现主要研究方向为民族地区发展。