湖北省农村居民最低生活保障制度的问题与建议

林莉红，汪燕

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

湖北省农村居民最低生活保障制度的问题与建议

林莉红，汪燕

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

以通知形式出台的农村最低生活保障制度因本身存有瑕疵，执行不到位，缺乏宣传，以至保障标准形同虚设，没有实现现行制度设定的应保尽保。在逐步实现城乡居民最低生活保障制度一体化的基础上，应以是否拥有生产资料和居住地为准，分类依法给付，科学确定最低生活保障的范围、对象、标准和补助水平，并从致贫原因入手完善相关制度，从根本上缓解或者解决居民的贫困状态。建立行政协作机制，增加行政给付的效益，降低行政成本。

农村居民;最低生活保障;平等保护

笔者通过收集资料、分析文献、访问座谈等方式对湖北农村居民最低生活保障制度开展了有益的调查。先后走访了15个民政主管部门、20个行政村，近100户农户，为合理设计农村最低生活保障制度获取了宝贵的第一手资料。

一、存在的问题

湖北省通过在部分地市先行试点，然后总结经验，再在全省推行最低生活保障制度的做法，于2007年7月在全省普遍开展农村居民最低生活保障，实现了从特困户救助向最低生活保障救助的转变。农村居民最低生活保障制度的框架基本建立，国务院和湖北省的《关于建立实施农村最低生活保障制度的通知》得以基本执行而且社会效果良好。但是目前湖北农村的社会救助制度，特别是最低生活保障制度还存在以下问题:

(一)制度本身的瑕疵

1.农村居民最低生活保障制度本身的瑕疵。当前，无论是国务院还是湖北省政府都是以通知的形式下发规范性文件来规定农村居民最低生活保障相关的事项。这种通知只是起到在行政机关内部上级机关命令(安排)下级机关行政任务的作用，并没有在行政机关和行政相对人之间形成法律关系。所以，农村居民最低生活保障制度缺乏刚性，权利义务关系不明确。主要由以下几方面原因造成。

(1)上位法律规范的缺位。目前，我国有关社会救助立法的基本情况是:宪法层面规定了物质帮助权、国家尊重和保障人权，以及提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;行政法规层面规定了《城市居民最低生活保障条例》、《五保供养条例》等。农村居民最低生活保障方面的规定仅有不同级别的行政规范，连行政法规都没有，而且尚无一部综合性社会救助法律。在社会救助法律体系中行政法规居多，法律缺位严重。这就导致《宪法》和行政法规之间缺少一个中间层次，出现了“断层”。立法的滞后已经束缚公民基本权利转变成现实权利的可能。

(2)现行制度本身缺乏拘束力。当前的农村居民最低生活保障制度由于只是以通知的形式表现出的行政规范或者规范性文件，还不是严格意义上的法律、法规，没有对行政机关和行政相对人的权利义务作出法律规定。法律义务的缺失，使得现行的农村最低生活保障制度缺乏拘束力，最终影响公民的合法权益。

(3)城乡居民最低生活保障制度二元结构的缺陷。城乡居民的最低生活保障标准、保障程序、保障原则等都存在较大的差异。这种差异是中国城乡居民户籍制度、生产资料占有制度、各项福利制度二元化的必然结果。因此，城乡居民最低生活保障制度的二元化有其合理性，即针对不同状况也就是起点不同的人群给予差别待遇以实现真正的平等［1］23。但这种为了平等简单地依据户口一刀切的做法，却事实上造成了不平等。因为失地农民、城乡结合部农民的生产资料已经与城市居民趋同，而他们与城市居民的保障标准却存在较大的差异。这实际上违背了宪政意义上的平等保护原则。

2.农村居民最低生活保障相关制度的瑕疵。提供最低生活保障只是解决了居民最基本的吃饭需求，或者更为准确的说是解决了居民的裹腹需求，并不能从根本上缓解或者解决居民的贫困状态。居民要摆脱贫困状态，必须对症下药，从致贫原因入手，通过其他救助铲除或者缓解导致致贫问题的原因从而最终解决基本生活问题。

农村居民的致贫原因具有多样性。我们以湖北省保康县黄堡镇黄堡村为例分析农村低保户致贫的主要原因。2007年全村农业人口共有51户90人享受农村低保。其中28户因肢体残疾，3户因精神残疾，16户因年老孤寡无劳动力，4户因病致贫。该村的情况具有典型性:表明农村居民的致贫原因主要包括残障、疾病、丧失劳动力等因素。因此，在实施最低生活保障制度的同时，必须实行较为完整的医疗等相关救助制度。相关制度的不合理规定或者缺位，导致了对某些人来说，最低生活保障制度并不能保障其维持最低生活水准。如医疗救助制度的不合理规定造成农户实际上不能及时得到或者根本得不到医疗救助，从而进一步加重农户医疗负担和贫困程度，分散有限的低保金的支出比例，导致低保户的低保金不仅用于基本的生活开支，还要支付维持生命的医疗开支，因此，低保金不能保障最基本的生活水准。

另外，“夹心阶层”的权利普遍被漠视。由于最低生活保障线本身的刚性约束，总是会产生一批刚刚达到最低生活保障标准，可能刚好能够供给自身基本生活的边缘人群。但由于最低生活保障制度下多项优惠待遇都与低保户“资格”相挂钩，家庭收入未达到最低生活保障标准的低保户家庭，国家除了提供保障金外，还在医疗保险、教育、住房、法律援助等方面提供保障待遇。而一旦家庭收入达到最低生活保障标准，则一切待遇均无。但是，实际上，由于最低生活保障标准过低，对于刚刚达到或基本达到保障标准的公民而言，如果没有相应的其他待遇，其生存状况仍然非常困难。这就是所谓“夹心阶层”。这部分人群的临时生活困难，得不到及时的外力协助或者自身不能通过自救及时走出困境的话，很有可能演变为新的生活在最低生活保障线下的低保户。为了防止这部分人群更加贫困，有必要采取临时救助以及专项性扶贫措施对这类人群的权利予以特别保护。湖北省一些地方出台了临时救助制度，如鄂州市给予这类人群临时救助，但这还是不够的。而湖北省的其他地区大都没有给予制度安排。

(二)制度执行的不足

1.保障范围。最低生活保障的保障理念是应保尽保。“应保尽保”本身可以有两种含义，一是从社会发展和贫困人群的实际需要角度而言的“应保”，二是法律已经明确规定的“应保”。前者要根据社会经济发展和国家财力以及救助对象的实际需要，逐步扩大保障范围，提高保障水平［2］23。后者根据依法行政的要求，应当执行现有规范性法律文件已经明确规定的保障范围。我们主张至少应实现现行制度范围内的应保尽保。

由于受公共财政供给资金等因素的制约，当前，湖北省农村居民最低生活保障实行的是“以钱定人”而不是“以人定钱”的保障模式。农村居民最低生活保障范围是根据公共财政的支付能力也就是指标来确定的。所以，各地村民小组也只好通过倒推法确定具体的低保对象。倒推法的好处在于保证了确认的低保对象肯定是本区域最穷的农户，但在指标有限的情况下，并不能保证所有最低生活保障线下的农户都获得应当享受的低保。这种因倒推法而产生的应保而不能保的边缘户与低保户的生活贫困状况极为相似，只是因为地方财政供给能力的原因游离在最低生活保障制度的保障范围之外。当前，在湖北省仍有一部分贫困农户，属于湖北省的《通知》确定的保障范围，可以应当获得低保待遇而实际并没有享受到低保待遇。以湖北省通山县为例，据该县扶贫办和统计局的可靠数据反映，2007年，该县农村处于绝对贫困线以下的人口有21941人，而实际参保人数是12510人，还有9431人未能享受农村低保。而如果按照贫困人口3.5万人计算，差额更大。这表明现实的保障范围不仅与农村的实际需求存在较大差距，而且与现行制度规定的保障范围之间也存在不小的距离。

另外，农村五保的实际供养范围与制度要求的供养范围之间也存在差距。湖北省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实际“五保户”人数也有偏差。据2006年农村五保对象排查数据显示，湖北省共有农村五保对象26万人，占全省农业总人口的0.6%，其中纳入供养的21万人，占应保对象的81%，仍有19%的应保对象未能享受五保待遇。从排查的情况来看，全省所有县市都不同程度地存在应保未保现象，少则几十人，多则上千人。英山、蕲春、麻城、竹山、房县等地都在2000人以上［3］。

2.保障标准。行政规范作为法的重要渊源，除了规则，也有原则。国务院关于建立最低生活保障制度的通知要求农村居民最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。这无疑规定了农村低保标准的确定原则即以当地农村居民全年的基本生活需求为原则。但湖北省各个地市确定的低保标准并没有完全遵循这一原则，很多地方确定的低保标准低于当地农村居民全年的基本生活需求。目前全国农村年人均低保标准为857元，其中，标准最低的省份是600元(甘肃)，最高的省份是2560元(上海)［4］。2007年湖北省农村年人均低保标准为750元［5］，明显低于全国平均标准。

3.保障对象。湖北省以劳动能力为标准划分农村居民最低生活保障对象的等级。这种划分低保对象的做法，是以物质帮助权的权利资格为基准的。最低生活保障权的权利主体是不能满足自身基本生活需求的公民，从逻辑上说，当然包括有劳动能力而不能自给的公民。而按湖北省的标准，有劳动能力而不能自给的公民并未包括在内。这种确定农村低保对象的标准，实际上剥夺了那些有劳动能力而不能自给的农村居民享受低保的权利。当前湖北省很多地方限制部分人群的最低生活保障权的做法，值得商榷。

第一，流动人员的低保问题。当前，农村居民流动频繁。在国家统一实行属地管理的原则下，如果农村居民的户籍所在地政府不保障其最低生活保障权，而流动地政府又没有法定义务或者没有相关政策来保障其享有最低生活水平，那么，实际上导致这一部分人的权利被制度架空。

第二，违反计划生育人员的低保问题。计划生育是我国的一项基本国策。违反计划生育的家庭或者是超生人员，能否享受最低生活保障，是一个颇受争议的问题。按照目前的政策，对计划外生育子女，经有关部门征收社会抚养费后准予落户。一般来说，如果超生人员获得了户口，成为了拥有农村户口的农村居民，就应当认为他(她)已经取得了资格。就超生家庭而言，其超生行为已经受到《计划生育法》及相关法律的制裁，已经受到了相应的处罚。在最低生活保障权方面再对其作出限制，实际上是变相剥夺了他们的最低生活保障权。

4.补助水平。2007年1至11月，全国共支出农村低保资金75.6亿元，对低保对象的月人均补助水平为30.8元［6］。2007年，湖北省落实农村低保资金4.03亿元(中央补助资金1.27亿元、省级安排补助经费2.2亿元、县市配套资金5600万元)，农村低保对象人月均补助30元［5］。湖北省农村居民月人均补助基本与全国平均水平持平。虽然湖北农村低保月补助整体水平不低，但地区差异大，区域发展不均衡。以2008年5月农村月人均低保补助为例。同是武汉市，江岸区月人均达到75元，而洪山区只有39元。在省级人均转移支付相同的情况下，人均地方配套资金的悬殊是造成地区间月人均补助差距的主要原因。另外，新五保户供养条例实施以来，全国农村五保平均的分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由1844元提高到2229元。而湖北省集中供养标准为1500元，分散标准为1000元，与全国的差距非常大［5］。

(三)制度宣传的欠缺

湖北省各个地方广泛开展了农村居民最低生活保障制度宣传，最低生活保障制度可以说已经家喻户晓。但在宣传的内容上，仍存在很大的局限性。目前宣传的重点是可以申请低保的对象、低保救助的标准以及申请低保救助的程序等等，没有对广大农民开展低保权利教育。农村居民的权利意识普遍不高，一方面源于农村居民的文化知识普遍低下，另一方面源于长期以来的义务本位教育和行政机关及其工作人员本身的不当认知。有部分行政机关工作人员的行政观念仍然陈旧，义务观念淡薄，施恩意识浓厚。所以，在具体的制度宣传中，基本没有开展权利教育。

二、完善湖北省农村居民最低生活保障及其相关制度的建议

(一)完善社会救助法律体系

根据授益行政行为应当由法律明确规定，给付行政应当遵循法律保留原则的立法原理，社会救助法律体系应当由宪法、法律、法规和地方性规章等构成，其中规定最低生活保障救助的社会救助法应当成为社会救助法律体系的重要组成部分。所以，我们建议完善社会救助法律体系:一是宪法明确规定公民享有社会保障权，其中公民的社会保障权包括最低生活保障权;二是制定《社会救助法》，统一规定有关社会救助事项。最低生活保障救助必须遵循社会救助法;三是各个省、自治区和直辖市结合自身情况制定实施办法。这样可以以法律的形式明确规定国家与公民之间在最低生活保障方面的权利义务关系，把最低生活保障关系纳入法律调整的范围，通过赋予民权以解决民生问题，把“政府恩惠”转变为“政府义务”。同时对行政救助主体和被救助对象违反法律义务的法律责任作出规定，如果对社会救助过程中不遵守规定的被救助对象和有关行政救助主体采取制裁。

(二)科学确定低保标准

当前湖北省的农村低保标准是由地方政府来直接确定的，只是必须遵循不低于国家公布的绝对贫困线的原则。赋予地方政府根据本辖区的经济状况以及农村群众的实际生活水平自主确定保障标准的自由裁量权。这种做法考虑了区域差异，力求实现农村居民低保制度与公共行政实际以及公共财政支付能力与最低生活救助水平的契合。毕竟农村居民最低生活保障线直接决定保障规模的大小和补助水平的高低。保障标准过高，不仅会超出财政的承受能力，而且可能破坏广大贫困对象的劳动积极性，导致出现“养懒汉”的后果;保障标准过低，不能起到保障贫困农户基本生活的目的。所以，在最低生活保障标准的确定上给予地方自由裁量的空间。但最低生活保障标准毕竟攸关最低生活保障权的保障范围，攸关各级政府的行政给付义务，赋予地方自由裁量权并不是意味着地方可以随意确定。权力必须合法行使，且须依良法行使。因此，有必要对低保标准的确认主体、程序和方法作出科学的规定。

1.低保标准的确认主体。湖北省政府《通知》规定:农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。我们认为，由县级以上地方政府确定农村居民最低生活保障标准不利于农村居民最低生活保障权的实现，应当由同级人大或同级人大常务委员会确定农村居民的最低生活保障线。

2.低保标准的确认程序。农村居民最低生活标准不仅与农村居民有密切关系，也与其他纳税人的利益相关。按照正当法律程序原理，农村居民最低生活保障线必须依据尽可能公正的程序确定。因此，我们认为包括农村居民在内的利益相关人应当参与最低生活保障线的确认程序，保证程序公正。

3.低保标准的确认方法。最低生活保障的内容到底包括哪些项目是决定补助资金水平的重要因素。湖北省农村现行的最低生活保障项目包括根据当地经济发展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。这种确定最低生活保障线的方法实际上规定农村最低生活费的基准由生活扶助、住房扶助和医疗扶助构成。然而最低生活保障的保障目的是保障基本生活，对贫困户的保障范围应限于其最低生活需求。最低生活需求的内容应当是维持人的身体正常运行而需要的最低限度的必要的生活开支项目:包括衣、食、住以及用电、燃料等基本生活消费，而医疗费用并不包括在此范围内，它属于最低生活保障制度的配套医疗救助制度需要解决的问题。我们认为，基本生活消费支出最为接近最低生活标准的含义。因此，我们认为湖北省应在认真调查研究的基础上，根据本省的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平。为使农村享受“低保”的人群分享经济发展带来的成果，最低生活保障线标准应随经济的发展而逐渐调整。

科学规定最低生活保障标准一方面要求依法确定最低生活保障线，另一方面要求确定了的最低生活保障线必须在行政给付工作中切实被遵守。所以，有必要增强农村居民最低生活保障线对行政给付行为的拘束性。否则，最低生活保障线的设定就毫无意义。如何规定最低生活保障线的拘束性，这是最低生活保障制度的难点也是重点。我们建议通过追究行政责任的方式督促行政机关积极履行国家义务。

(三)依法确认低保对象

在一般情况下，人们会认为既然确定了低保标准，就不需要再依法确定低保对象，最低生活保障标准以下的人群都是低保户。但问题的关键是哪些人群是生活在最低生活保障线下的，需要通过合法的程序，合理地计算或评估家庭收入的基础上才能够作出确认。而确认的重要依据是家庭的实际收入状况。由于农村居民收入的时令性、来源的多样性或者复杂性，计算难度大。行政实践中采取以评为主、以算为辅的计算办法。这种办法虽然不能绝对准确，但大致能够反映家庭收入状况，具有可操作性。我们建议通过完善与“评”和“算”相关的制度使这种确认低保户的方法更加公平。比如初次评议以组为单位，因为同组村民居住地域相对集中、互相之间可能更加了解，更加具有评议的基础。且评议的内容不仅包括本组生活在最低生活保障标准以下的名单，也包括评议对象的家庭收入和贫困的程度。在算方面，以本地域(以县、市为准)统计部门的平均数据为准。比如外出打工收入不能提供工资单等收入的直接证明的话，以打工地该行业的统计部门统计的一般收入为准等。

另外，一般来说，家庭的贫困程度是确定低保对象的唯一标准。但为了避免养懒汉，避免助长不良的社会现象，在确定低保对象时，应当考虑以下因素:1、不能自给基本生活的农户都能够获得物质帮助;2、处理好国家救助与社会善良风俗的关系。

(四)合理筹集保障经费

当前对农村居民最低生活保障范围影响最大的是经费问题。在农村居民最低生活保障制度试点之初，经费筹集通常有两种办法:一是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担;二是由政府财政全部负担。目前，国务院的《通知》明确规定农村低保资金主要由地方政府负责。由国家财政负担低保资金的筹资办法，既符合国家的社会保障义务理论，也符合公共物品的供给理论。根据受益范围原则和成本与受益对称原则，公共产品应由能够使这一产品在成本与效益内部化的最小地理范围的辖区来提供，亦即根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围一致，据此实现成本与受益在地理范围上的完全内部化，而不至于外溢到其他辖区。让地方政府将一个帕累托有效①在给定现有资源条件下，不存在任何其他配置结果使某些人情况更好，而又不使任何其他人处境更坏。的产出量提供给它们各自的居民则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量要有效得多。如果不产生公共服务成本与受益在辖区间的不匹配，公共服务的供应责任就尽可能地由地区政府来提供。根据这一理论，最低生活保障应当由地方政府来提供，但由地方来提供最低生活保障并不意味着由地方政府承担全部财政支出责任。中央与地方的财政支出责任的分担原则是由该国的财政体制来决定的。在分税制下，规定农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，由地方财政承担主要责任，中央财政对部分贫困地区承担补充责任的低保资金筹集办法，容易助长最低生活保障的地域差异，引发公共服务的不均衡发展。

湖北省在分配各级政府对农村低保的财政支出责任时采取的是一刀切的做法，即省级财政按每人每年200元拨付专项资金，其余由地方政府配套。这种财政支出责任的划分，与我国现行的财政体制和各个地方的财政收入平衡的现状不相符。从湖北省的情况看，省内各个地市的财政自给能力存在巨大的差异，地方提供配套资金的能力存在巨大差异。有的地方能够配套，其低保补助水平就高一些;有的地方不能够配套，其低保补助水平就低一些。因此，我们建议中央设立社会保障专项转移支付资金，加大中央对中西部省份以及民族地区的财政转移支付力度，另一方面，在省内要加大对经济水平相对落后地区以及少数民族地区转移支付的力度，以实现应保尽保。

(五)逐步实现城乡居民最低生活保障的一体化

城乡居民最低生活保障一体化的内涵是，在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障作出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，即向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障。一体化的城乡居民最低生活保障制度，旨在平等保护城乡居民的最低生活保障权。但城乡居民最低生活保障一体化并不意味着城乡最低生活保障制度的完全同一化［2］25。毕竟城乡居民的生活本身存在巨大的差异:生产资料占有情况、收入来源和同一居住地内的城乡居民之间熟识程度等都不同。这些差异是导致两种制度在具体细节方面存在不同的重要原因。而城乡居民最低生活保障一体化是最低生活保障制度的发展趋势，这是由我国社会发展的方向决定的。所以城乡居民最低生活保障制度一体化必须考虑相关因素，依据是否拥有生产资料并结合经常居住地两项标准确定最低生活保障的类别。本文认为，如果以我国当前的土地制度为城乡居民最低生活保障制度一体化制度的设计基础，那么，城乡居民的最低生活保障原则、保障范围、确定最低生活保障线的方法、保障对象等方面是一致的。只是在补助资金、家庭收入的计算方式、审议程序等方面存在差异。土地制度改革的走向将会极大影响城乡居民最低生活保障一体化的具体制度安排。

(六)建立或完善与最低生活保障制度相关的其他制度

1.建立精神病人专项救助制度。精神病人是特殊的利益群体，也是少数人群体中重要的组成部分。少数人是指在与相关对象的比较中数量上居于少数，在种族、宗教、语言、肤色、体质、精神状态或文化方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见、歧视或权力被剥夺，在政治、经济或文化生活中长期居于从属地位的群体，包括少数民族、异教徒、儿童、老人、残疾者、智力迟钝者、精神病患者、罪犯、难民、外国人、无国籍人等等。因此，他们是弱势群体［7］。精神病人的生活保障问题需要最低生活保障配套制度的设计者特别关注。根据《民法通则》第十七条规定，无民事行为能力的人、限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人:配偶、父母、成年子女、其他近亲属以及经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的愿意承担监护责任的关系密切的其他亲属、朋友。没有以上监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。法律虽然规定，一般情况下无民事行为能力人、限制民事行为能力的精神病人的首要监护人是其所在家庭的其他成员。但鉴于精神病是五类残疾人当中最为弱势、最困难的群体，由于社会对精神病人仍存在歧视与偏见，精神病人家庭往往要承受经济、精神双重压力。同时精神病又是一种病因不明的慢性疾病，大部分需要长期服药巩固治疗，即使病人完全康复后也难以被社会接纳和找到工作，这些往往造成大部分精神病人家庭“因病致贫、因病返贫”。另外，部分无法治愈且有暴力倾向的、家庭又极度贫困的重度精神病患者对社会和家庭的危害性极大。为真正保障这部分人的基本生活，应当针对精神病人实施专门的救助办法。

2002年国务院办公厅转发了《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》，要求努力开展精神病患者的救治和救助工作。当前全国大约出现三种救助模式。第一种是药物救助模式。湖南长沙出台了《长沙市社会精神病人药物救助实施办法》，正式启动对精神病人的药物专项救助。第二种是精神病患者基本医疗救治救助模式。资助精神病人参加基本医疗保险。设立医疗特别救助基金救助精神病人住院个人自付费用部分;对有严重暴力倾向，曾杀人、伤人、放火、毁物的精神病患者强制监护治疗，费用由单位或属地救治、救助准备金解决。第三种是福利院定点救助模式。针对部分无法治愈且有暴力倾向的、家庭又极度贫困的重度精神病患者，由民政部门和某福利院签订供养协议，指定其作为重度精神病患者定点救助机构，由其负责保障救助对象的长期基本生活及治疗工作。所需资金由县城乡医疗救助资金、县慈善总会等社会公益机构以及救助对象所在乡镇、村居、监护人、亲属等共同筹集。

我们建议湖北省应当尽快出台有关精神病人的专项救助制度。一方面，可以把农村精神障碍患者的医疗费用列入新型农村合作医疗的报销范围，并适当提高其报销比例。另一方面，由于湖北农村的“福星工程”建设已经奠定了农村福利院良好的基础设施基础，也可以采用福利院定点救助模式，保障精神病患者的合法权益。

2.完善医疗救助制度。完善医疗救助制度，重要的是完善医疗救助模式。在救助时间上，加大事前、事中救助力度，使医疗救助更加便民、利民。当前，无论是新型农村合作医疗还是大病医疗救助，一般采取的是由患者先垫付资金，事后向相关机构报销的报销制。这种模式对于有一定经济能力的患者不存在问题，但对于城乡低保户、五保户来说，实际上是把他们拒绝在医院之外，因为他们没有能力支付住院治疗的基本入院费。因此，我们建议民政部门给予在定点医疗机构就诊的大病患者垫资治疗救助，加强事前救济。事前和事中救济可以阻止患者病情恶化，最终减少医疗费用。

在救助资金结算环节上，可以适当简化低保户、五保户的结算程序，进一步加强民政部门、新型农村合作医疗办公室和定点医院的合作和衔接力度。对于已获资助参加新型农村合作医疗的低保户、五保户，在定点医院发生的就诊费用在封顶线以内的，由民政部门与医疗机构直接结算救助范围内的医疗费用，救助对象只需支付个人负担的部分费用。

在救助方式上，采取定额救助和报销救助相结合的方式。由于报销救助只针对住院治疗的患者，大多数低保户和五保户没有经济能力选择住院治疗，一般选择门诊治疗。建议对没有经济能力选择住院治疗的农村五保户和城乡低保户给予定额临时救助，适当提高集中供养五保对象的定额门诊救助标准;对不属于现行医疗救助政策范围但又急需抢救，或治疗费用巨大、影响家庭基本生活、有特殊困难的边缘人员给予定额紧急救助;对常年需要药物治疗或维持的慢性疾病患者给予定额临时救助。对农村救助对象患慢性重大疾病且常年需要药物治疗或维持的，未发生住院费用或个人自付住院费用不及起付线的，可在当地最高救助金额(封顶线)的30%限额内，一次性给予定额临时救助。［8］

3.进一步完善临时救助制度。最低生活保障标准、对象以及范围是由多种因素确定的。受公共财政支付能力的限制，很多困难家庭不够低保条件，成为最低生活保障制度不能保障的边缘群体。当然，当前所说的边缘群体实际上包括两类人群:没有资格获得最低生活保障救助，生活在当地最低生活保障线边缘的生活困难家庭;生活在当地最低生活保障线下有资格获得最低生活保障救助，由于行政给付能力的限制而没有获得救助的困难家庭。其中的第二类人群实际上属于低保户，应当纳入最低生活保障范围。而其中的第一类人群才是真正的边缘户，或称“夹心阶层”，对这类贫困人群需要给予必要关怀。我们建议通过完善现行的临时生活救助制度，积极保护边缘群体的相关利益。对边缘户实行发展式临时救助，帮助边缘户提高生产能力，防止边缘户更加贫困。

(七)建立行政协作机制

当前，政府有多个职能部门面向农村，为农民提供多方位的行政服务。我们建议农业部门、扶贫开发部门、医疗卫生部门等建立有效的行政协作机制，为农民开展“一站式”服务。比如:农业部门或扶贫开发部门为有生产能力但劳动技能低下的低保户提供技术资助;医疗卫生部门为因病致贫的农户提供及时医疗救助;残联为残疾人士提供助残服务等等。针对致贫原因开展有效的行政协作以尽最大可能根除致贫疾患，提高农民的生产生活能力，最大限度地保障公民的最低生活保障权。有效的行政协作机制需要行政机关分工明确，在明确分工的基础上行政协作。一方面要求信息共享。民政部门须即时向这些部门提供低保户名单和家庭相关信息，让他们掌握低保户情况，便于提供服务;另一方面可以开展联合服务，利于民生，也可降低行政成本。

［1］林莉红，孔繁华.从宪定权利到法定权利——我国农村居民最低生活保障制度建立情况调查［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007(4).

［2］林莉红，汪燕.最低生活保障权平等保护简论［J］.河南省政法管理干部学院学报，2009(8).

［3］国家发布2008年全国贫困线标准［S/OL］.湖北省十堰扶贫开发网:http://www.syfpb.gov.cn/ReadNews.asp?，2008－09－10.

［4］政策解读:低保拥抱亿万农民［EB/OL］.养殖商务网，http:// www.yangzhi.com/njxx/200709/2007_09_12_7313.html，2008－08－15.

［5］省民政厅2007年农民工工作总结及2008年工作思路(鄂民政函［2007］322号)［EB/OL］.湖北省民政厅网站，http:// www.hbmzt.gov.cn/wjylk/emzh/200712/t20071218_24441.shtml，2008－08－20.

［6］低保司米勇生司长在督查动员会上的讲话［EB/OL］.中华人民共和国民政部网站，http://dbs.mca.gov.cn/article/ldjh/ 200801/20080100009483.shtml，2008－08－20.

［7］李常青，冯小琴.少数人权利及其保护的平等性［J］.现代法学，2001(5).

［8］湖北省卫生厅.进一步做好医疗救助工作，努力缓解农村困难群众就医难［EB/OL］.湖北省卫生厅网站，http://www.hbws.gov.cn/msg_detail.jsp?msg_info_id=20070929172446000001，2008－08－15.

责任编辑:胡晓

Solutions to the Problem s of the Minimum Living Standard Security System for Rural Residents in Hubei Province

LIN Li－hong，WANG Yan
(School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

This papermaintains that categorical settlementby law should be carried out tomake a scientific orientation of the scope，object，critirion and subsidiary level of theminimum living standard security，and fundamentally relieve and solve the residents'poverty state by perfecting some relevant systems on the basis of a gradual integration of city and countryminimum living standard security system and their condition of production materials and living land.At last the authormakes a proposal that an administrative coordinated mechanism be established to enhance the efficiency of administrative settlement and decrease the administrative cost.

rural residents;minimum living standard security;equal protection

C912.82

A

1004－941(2010)02－0142－07

2010－04－10

湖北省教育厅青年项目“湖北省农村居民最低生活保障制度研究”成果之一(项目编号:2009Q089);加拿大国际开发署资助项目。

林莉红(1965－)，女，江苏射阳人，教授，博士，博士生导师，主要研究方向为诉讼法学、行政法学。