关于河道规范化管理的思考

侯昊华，吴爱兵，杨志刚

（1.水利部海河水利委员会，天津 300170；2.海河水利委员会引滦工程管理局，河北 迁西 064309）

河道规范化管理主要指运用法律、行政、工程、技术、经济以及宣传等管理手段，有效地控制人类在河道管理范围内的活动，对一切影响河势稳定和河道防洪、输水、水环境、生态环境的行为实施管理，充分发挥江河湖泊的行洪、排涝、航运、发电、供水、养殖、纳污、生态等综合效益，保障行洪、供水以及生态安全，同时保护沿岸各类基础设施的安全，以保障沿岸人民生命和财产安全。对河道实施规范化管理，需严格河道分级管理制度，协调好各级政府、水行政主管部门、防汛指挥机构、基层河道管理单位及相关部门（国土、交通、林业、环保等部门）之间的关系，统筹兼顾各地区、干支流、左右岸、上下游之间的利益，以求得最大的社会、经济与生态效益。

1 河道规范化管理要点

对河道实施规范化管理主要包括河道整治、河道开发利用、河道观测、河道保护等几方面管理内容。其中，河道整治管理涉及3个方面的问题，即河道整治的依据与技术标准、河道整治工程管理、河道整治涉及的土地和航运等问题；河道的开发利用管理涉及到两方面的问题，一是对河道管理范围内的建设项目进行管理，包括水利工程和非水利工程建设项目的管理，二是对开发利用河道的行为进行管理，包括河道内的作业及其他行为，目前主要是河道采砂、取土、采矿、采石以及护岸林木采伐管理等；河道观测主要指按照河道管理的技术规程、规范，定期进行水下地形测量，观测河势、险工险段、控导工程、护岸工程、崩岸、泥沙淤积、冲刷及冰凌情况，为河道维护与治理提供依据；河道保护是为最大限度地降低损害河道、破坏或削弱河道功能而采取的行为，其管理行为有多种，包括禁止围垦、填堵河道，对占用河道、损害堤防、阻碍行洪的行为以及河道管理范围内的某些设施进行管理等。

在实际工作中遇到较多的是河道管理范围内建设项目审批管理、河道采砂管理及河道清障问题。关于河道管理范围内建设项目审批管理，这里所说的建设项目主要是指在 《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水利部、原国家计委〔1992〕7号）中规定的建设项目。针对申请人所申请的建设项目，主要对是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划与对规划实施有何影响、是否符合防洪标准和有关技术要求、对河势稳定水流形态水质冲淤变化有无不利影响等9个方面进行审查，同时对于重大建设项目还应征求有关省、自治区、直辖市的意见。关于河道采砂管理，其主要影响河势稳定、危及堤防安全、损毁通讯设施、破坏水生环境、造成国家水土资源流失、扰乱社会治安等，必须通过相关法律法规，加强对河道采砂的管理。《水法》、《河道管理条例》及《河道采砂收费管理办法》均对规范河道采砂管理工作做了相关规定，这有助于更好地进行采砂管理工作，从而保障河道防洪安全和两岸人民生命财产安全。关于河道清障，其是水行政主管部门或政府防汛指挥机构依法清除河道、湖泊管理范围内人为设置的违章壅水、阻水建筑物、构筑物的行政强制措施，是保障河道行洪能力的重要手段，也是对实际存在的违法设障现象所采取的一种补救措施。对于河道中的障碍即阻水物，主要包括自然阻水物和人为阻水物两种。自然阻水物指自然生长、形成的，如自然堆积的沙丘、自然生长的植物等障碍物；人为阻水物指为了某种需要而人为形成的，如阻水工程，常见的有各类建筑物、废弃电杆、树木、高杆作物、垃圾、废渣及其他设施等。

2 河道规范化管理存在问题与建议

2.1 一个基本概念

在实际工作中，存在一个不甚明确的概念问题，即河道是否应当包括湖泊塘洼等静态或动态贮水地、水库是否为河道一种、蓄洪区与滞洪区是否为河道、季节性河流是否为河道等。在1990年出版的水利百科全书中，河道包括河流、湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区和滞洪区，河流是陆地表面宣泄水流的通道，是溪、川、江、河的总称，是江河天然水流的通道和载体。实际上，河道不仅包括水流与河床，还包括河床范围以内及其边缘的附属物。从河道本身构成上说，河道应包括堤防及其之间的主河槽、河滩、沙洲、岸线、两堤外的护堤地，即河道是行洪的通道、水资源的载体、生态的屏障，这也充分体现了它的基本功能，即防洪安全、供水安全、生态安全。因此，笔者认为，只要能体现河道的基本功能，都应算是河道，即湖泊、塘洼、水库、蓄洪区与滞洪区、季节性河流等均应算作河道，只是由于其特殊性，在实际工作中，才按照相应的法律法规及管理办法对其进行管理。

2.2 两个比较棘手的关系

2.2.1 河道管理与土地管理关系

在河道管理范围内，存在土地的权属管理问题，需要按照《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等有关法律法规相关规定，实施确权划界。一般有以下处理方式：①河床经常过水的部分以及河滩，作为河道的基本组成部分，不纳入地籍管理范围，完全依照河道管理有关规定进行管理与保护。②不经常过水的耕地和可利用土地，纳入土地部门的地籍管理，河道管理则对其耕作和利用方式实施必要的限制。如，禁止种植高杆作物及进行其他妨碍行洪、污染水质的活动。③对于国家管理的堤防和水工程，由国务院水行政主管部门或流域管理机构商地方人民政府划定工程管理范围，在管理范围内，土地由工程管理单位占有和使用，其他单位和个人不得侵占。但实践中，这部分土地的使用经常发生争议。因此，应依法向土地管理部门办理土地证，确定权属。有的划定管理范围确有困难，可以先划定管理范围预留地，以此作为行使管理职权的依据。④堤防背水坡管理范围以外的一定距离内，应当照样由国务院水行政主管部门或流域管理机构商地方人民政府划定为保护堤防本身而需要控制的范围即保护范围，其土地所有权和使用权不变，但应按照河道管理法规的规定，限制那些影响防洪安全的活动。

2.2.2 流域机构与地方利益关系

由于流域机构是代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，代表国家整体利益，而地方政府主要考虑的是当地发展，代表地方局部利益。在河道管理实践中，经常存在矛盾现象，导致依法行政不能得到有效实施。如，某些地方政府为了地方利益，有法不依，强行进行违章建设项目建设；再如，河道采砂，部分地方为了局部利益，不顾全局，对非法采砂“睁一眼闭一眼”，暗中纵容非法采砂，再者以罚代管，对抓获的非法采砂船罚款了事，个别地方执法部门甚至与非法采砂者相互勾结，充当保护伞，干扰执法工作。所有这些表明，相关部门不能仅把依法行政停留在口头上，要切实履行自己的职责，加强水行政执法队伍建设，强化水行政执法，促进整个经济社会的可持续发展。

2.3 应引起高度重视的3个突出问题与解决对策

2.3.1 河道清障

目前，由于各种原因，河道管理范围内各类障碍物留存较多，这给河道行洪带来了一定隐患。综合分析，部分设障行为发生在《水法》、《河道管理条例》颁布实施之后，因此应依法对此予以清除。但是，部分设障行为发生在《水法》、《河道管理条例》颁布实施之前，对此一般不能作为违法案件来处理，那该怎么办？为了保障河道防洪安全，只能根据其障碍物影响行洪的具体情况，分别作出处理决定：对行洪影响严重的，作出清除障碍的决定，并视实际情况，给予一定的补偿或采取其他补救措施；而对行洪影响不是很大，且清除障碍会直接影响当事人生产、生活的，可在向当事人声明不得扩建、改建的前提下，暂时保留，待河道整治时一并清除。同时，在实际工作中，应注意积极宣传水法规，争取舆论的支持、配合。

2.3.2 河道采砂

由于河道非法采砂会影响河势稳定、危及堤防安全，同时破坏当地的水生态环境，因此应对河道采砂给予足够的重视，特别是没有砂源补给的河道，比如海河流域内卫河上游和岳城水库以下的漳河河段，由于没有砂源补给，因此在《中华人民共和国河道采砂管理条例》出台后，需要结合河道采砂实际，尽快编制卫河、漳河河道采砂规划，科学合理地划定禁采区，加大对违法采砂的打击力度，确保河道堤防的安全。

2.3.3 河道排污口管理

水资源是人类生活的必需品，在社会经济发展中起着不可替代的作用，因此应高度重视河道对生态环境的影响，加强河道的污染防治与管理，尤其应加强河道排污口的管理，以改善人类赖以生存的水生态环境。目前，海河流域内水体污染、富营养化严重，其原因除因水资源匮乏、河水的自净能力降低外，主要是沿河污染型工矿企业增多，相应地向河道排放污水量增加。因此，要改变有水皆污的状态，加强河水的污染防治，其中不仅要严格限制向河道中排放污水，还亟需投入大量资金，实施河道水生态环境保护与恢复；同时，建立公共事务管理体制，全面提高河道管理及生态保护能力。另外，在河道管理和运行调度中，要积极发挥水利工程在水生态环境保护中的作用，保护和改善水生态环境，为人民生产生活提供一个安全、卫生的水环境。

3 结语

河道管理是社会管理范畴，体现着公共服务，必须实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，按照流域统一规划、统一治理、统一调度指挥，同时必须充分发挥各地的积极性，通过法制化建设，对河道管理进行依法行政，实施规范化管理。作为流域机构，在河道管理工作中积极与地方水行政主管部门沟通，协调好相互关系，兼顾各地区、上下游、左右岸之间的利益，做到“不缺位”“不错位”“不越位”，构建流域管理与区域管理的和谐关系，使河道管理工作顺利开展。作为河道管理单位，要严格遵守《水法》、《防洪法》、《行政许可法》和《河道管理条例》等法律法规，规范操作，加强宣传，加大水行政执法力度，加强基层水管单位队伍建设和基础设施建设力度，同时开展河道管理各方面专题研究。目前，水利在国家的经济社会发展中的作用越来越突出，要借国家重视民生水利发展之东风，积极进行河道工程管理考核，不断加强河道规范化管理，进一步提高河道管理水平，确保工程安全，为经济社会快速发展提供有效工程保障。