大型生产建设项目水土保持监督执法的特点和措施分析

张凤嵋，尚润阳

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

随着我国经济建设步伐的加快，生产建设项目不断增加，伴之而来的是生态环境遭到严重破坏，并造成严重的人为水土流失。按照水土保持法规定的“三同时”制度，生产建设项目应将水土保持设施作为一项重要建设内容。但是，在实际工作中发现，部分生产建设项目“三同时”落实情况与水土保持法规的要求还存在较大的差距，个别企业甚至违反有关水土保持法律法规，未履行水土保持义务，造成了严重的水土流失问题。笔者就大型生产建设项目违反水土保持法律法规的特点及其事实加以简述，并结合近年来大型生产建设项目监督执法的工作实际，对监督执法工作提出了几点建议。

1 大型生产建设项目的主要特点

1.1 规模大，占地广，线路长

大型生产建设项目一般为各地区、各行业的龙头项目，占地面积大，少则几十公顷，大则几十平方公里，尤其是铁路、公路、引水、石油管线等线性工程，线路长，有的项目甚至跨省区，沿线地貌类型复杂。如，海委2008年重点督查的南水北调中线京石段应急供水工程横跨河北、北京15个区县，总长227.155 km，沿线经过了平原、丘陵、山区等地貌类型；石太铁路客运专线长度189 km，涉及山西、河北6个区县，仅河北省境内永久占地达327 hm2。

1.2 水土流失隐患多，危害大

大型生产建设项目对土地扰动剧烈，极易引起水土流失，尤其是位于山区、丘陵区的铁路、公路、矿产、农林开发等项目，土石方用量大，取土、弃土（渣）场多，如不按照“先拦后弃”的原则布设水土保持防护措施，易引发严重的重力侵蚀特别是诱发性滑坡、崩塌和泥石流等自然灾害，侵蚀强度可达自然侵蚀的几倍至几十倍，危及正常的生产及人民的生命财产安全。如，南水北调中线京石段应急供水工程河北段沿线共有弃土弃渣场264个，大型弃土弃渣场71个（面积在6.7 hm2以上），大部分弃渣场未采取防护措施产生了严重水土流失，个别弃渣场因为水土流失冲淤了下游的耕地，引起了民事纠纷；位于河北唐山的首都矿业公司水厂铁矿项目由于多年的开采，产生了大量的废土弃石，沿滦河岸边布设的4个大型弃土弃渣场涉及滦河河道3.6 km，每个弃渣场弃渣高度均有100多m高，弃渣量几亿立方米，不仅存在很大的水土流失隐患，而且严重影响防洪安全。

1.3 水土保持法律意识不强，不重视水土保持工作

大部分生产建设单位对防治水土流失的重要性及贯彻执行水土保持法规的严肃性认识不足，从思想上不重视水土保持工作，使开发建设项目水土保持“三同时”制度得不到全面贯彻执行。有的生产建设单位认为水土保持手续是影响项目立项的一道障碍，拒不编报水土保持方案；有的生产建设项目业主把水土保持方案审批当作项目审批的一道路条，项目开工后只顾赶工期，节约成本，追求经济效益最大化，而忽视水土保持工作，不按照水行政主管部门审批的水保方案落实防护措施，甚至存在乱挖乱采乱倒乱弃现象。

1.4 执法阻力大，难度大

由于对水土保持工作的认识不足，有的生产建设单位对监督执法不理解，认为执法检查是对企业正常生产设置障碍，甚至个别行业管理部门认为水土保持执法就是争夺他们的权利，因而在工作中不予配合、不予支持；有的生产建设单位对水土保持监督阳奉阴违，表面上回应一定按要求整改，但实际上仍然我行我素，水土保持工作无明显进展。如，几年前海委对冀中水泥厂进行监督检查，建设单位对监督执法不理解，拒不与督查组见面，导致监督检查无法正常进行；河北省各级水行政主管部门多次督促首都矿业公司水厂铁矿补报水土保持方案，项目有关负责人利用正在请示上级等各种理由拖延，水保方案补报工作进展缓慢。

2 大型生产建设项目主要的违法违规事实

2.1 水土保持方案未编制或方案编制滞后

按照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，水土保持方案必须先经水行政主管部门审查批准，方能办理其他批准手续。但是，从监督检查情况看，有些地区生产建设项目水土保持方案编报审批制度贯彻落实情况并不理想。 如，天津蓟县作为天津市唯一的山区县，其生产建设项目方案编报率不足50%；2008年海委对天津蓟县生产建设项目水土保持监督执法中发现，盘山金碧国际旅游度假中心、盘龙谷文化工程等大型生产建设项目未编报水土保持方案就开工建设。究其原因，主要有以下几点：一是行政干预，有的地方个别领导环境意识淡薄，为了引入和顺利开展重点工程，要求简化水土保持方案编报手续，干扰水保部门的监督执法；二是部分建设单位在项目建设过程中以经济利益为中心，对水土保持工作认识不足，为节省投资，不愿意编报水土保持方案；三是某些地方水行政主管部门或为迎合地方领导招商引资、发展经济的思想和做法，或怕水土保持监督执法惹怒地方领导，主动放弃对生产建设项目进行水土保持监督执法，甚至行政不作为。

2.2 水土保持防护措施落实不到位

从监督执法情况看，大部分大型生产建设项目虽然编报了水土保持方案，但方案的实施还有较大差距，大部分项目业主只注重主体工程的进度和质量而忽视水土保持工作，没有把水土流失防治责任范围明确写入施工合同，导致施工单位为了赶进度、节约成本，不按照审批的水土保持方案实施，弃渣场未采取防护措施或先弃后拦甚至乱倒乱弃，水土流失危害极大，以铁路、公路等线形项目尤为突出。海委2007、2008年督查的新建铁路石家庄至太原客运专线工程等4条铁路项目都存在水土保持措施实施滞后或未实施的问题，弃渣场均有不采取防护措施、先弃后拦、随意弃渣等现象。

2.3 水土保持监理监测工作不规范

为认真贯彻落实水土保持“三同时”制度，切实防治因生产建设活动造成的水土流失，生产建设项目在水土保持方案批准之后，在其实施过程中同时进行水土保持监理和监测。但是，从监督执法情况看，许多大型生产建设项目在项目建设过程中未开展水土保持监理、监测工作，在水土保持设施验收时为了保证验收的通过，只能补做监测、监理报告。虽然履行了手续，却无法掌握项目建设过程中的水土流失情况和水土保持设施建设情况，偏离了水土保持监理监测工作的实质和作用。根据对2007、2008年海河流域15个已验收的大型生产建设项目统计，40%的项目在建设期间未开展水土保持工程监理和监测工作。有的项目虽然在建设初期便开展了水土保持监测工作，但由于监测费低，监测单位在监测重点、内容、频次等方面达不到有关技术规范要求，监测质量低。

2.4 水土保持设施验收不及时

水土保持设施是生产建设项目水土保持管理的关键环节。《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》第八条明确规定，在生产建设项目土建工程完工后，应当及时开展水土保持设施验收工作。但从目前情况看，许多大型开发建设项目业主忽视水土保持法律法规，未履行水土保持设施验收手续，违规开展生产建设工程竣工验收并投产使用，各级水土保持监督执法部门缺少强有力的制约和处罚手段，导致生产建设项目水土保持设施验收率相对较低，以铁路、公路、矿产等行业尤为突出。据统计，海河流域1996—2007年部批完建项目的水土保持设施验收率只有25%左右，其中铁路、公路项目验收率仅有10%。

3 对水土保持监督执法的几点建议

3.1 创新宣传方式，创造良好氛围

利用电视、报纸、网站等媒介宣传水土保持法律法规和知识，提高群众水土保持意识，为水土保持工作的健康发展创造良好的社会氛围；通过沟通和协调，向发改委、环保等政府部门宣传水土保持工作的重要性，使相关部门更加了解和支持水土保持工作，将水土保持方案的审批真正纳入生产建设项目的审批程序之中，做到没有经水行政主管部门审批的水土保持方案不得立项和开工建设；通过现场督查、召开座谈会、举办培训班等形式，立足于服务，向建设单位及其上级主管部门宣传水土保持法律法规，在建设单位和监督执法单位之间建立协作，增强建设单位履行水土保持法律义务的自觉性。

3.2 注重联合执法，建立互动机制

水土流失防治工作涉及多行业、多部门，做好水土保持监督执法工作，必须加强部门和行业之间的协调与配合。一是加大各级水行政主管部门与人大、政协、环保等部门的联合监督检查，提高水土保持监督执法的影响力和权威性；二是加大水利系统水政、防汛、水保等相关部门的联合执法，对项目涉及的水土保持、防洪、河道管理等问题统一协调和处理，使水行政执法形成合力，保证执法的综合性；三是加大各级水土保持监督执法部门的联合执法力度，形成年度及汛前监督检查制度，创造良好的水保监督环境。

3.3 增加处罚手段，加大处罚力度

针对违反水土保持 “三同时”制度的行业和企业，按照有关法律法规，增加处罚手段，加大处罚力度。对于同一投资主体所属的在建及生产运行的生产建设项目，存在未编报水土保持方案、水土保持方案未落实和水土保持设施未按期验收等违法违规行为的，应对其新建项目水土保持方案实施限批或缓批；对忽视水土保持工作、随意弃渣并造成严重水土流失危害、拒不配合水保部门监督执法的项目应进行媒体曝光。只有让违法行为付出沉重代价，才能引起建设单位的重视，也才能维护水土保持法的严肃性。

3.4 创新执法形式，提高执法效果

在新形势下，传统的水土保持监督执法从执法成本、执法效果等方面已不符合时代要求。因此，必须因地制宜，根据实际情况创新和探索监督执法模式，减少执法成本，提高执法效果。近年来，我国水土保持监督执法工作者已经探索出许多好的执法模式，非常值得总结和交流。如，组织某一行业的所有建设单位，到本行业水土保持示范单位参观、学习、交流经验；组织流域内所有的建设单位进行有关水土保持方面的培训；水土保持监督执法部门和建设单位互相联合，对施工单位进行督查和考核等。

3.5 注重能力培训，提高执法水平

针对目前水土保持监督执法队伍中存在的执法责任和服务意识低、执法水平和策略不高、重视方案审批而忽视审批后的监督检查、重视补偿费而忽视项目建设中的水土流失危害等问题，通过举办培训班、异地考察交流等方式，加强监督执法人员的在岗培训，并将水土保持监督执法人员的培训制度化，全面提高水土保持监督执法队伍的执法能力和水平；在监督执法的同时，加强行政服务意识，时刻按照规范化建设的要求自觉规范监督执法行为，树立良好的水土保持监督执法形象。在海河流域水土保持监督管理工作中，笔者总结和提出以下几条口号：我们的宗旨是为经济建设和生态建设保驾护航；我们的做法是在督查中服务，在服务中督查；我们的目的是经济建设和水土保持生态建设双赢。