加州高等教育总体规划成功经验探析

周爱珍

(大庆师范学院 党政办公室，黑龙江 大庆163712)

加州高等教育总体规划全称《加利福尼亚州高等教育总体规划(1960—1975)》，是美国州级规划中第一个直接命名为“总体规划”的高等教育政策文本。该规划是加州也是美国及至世界高等教育领域的一大成功，它通过科学的规划过程构建了加州具有内在逻辑、相互联系的高等教育体系，为高等教育从“大众化”走向“普及化”找到了一种规模、结构、质量、效益动态平衡的发展模式，实现了“平等”与“优秀” 的有机结合，促进了加州经济的腾飞。本文旨在梳理加州高等教育总体规划的来龙去脉，挖掘总体规划成功的深层次原因并提供可资借鉴的经验。

一、加州高等教育总体规划的产生与影响

(一)加州高等教育总体规划的产生背景

20世纪50年代，在人口、经济、政治等各方面综合因素的作用下，美国加州面临着不断膨胀的高等教育入学需求，而高等教育系统内部却愈发表现出无序、冲突与低效。冲突的焦点是加州大学与州立学院之间的矛盾。州立学院想升格为研究型大学，要求政府加大对其研究项目的资助力度，并试图获得教育学博士学位的授予权，同时增设越来越多的工程学专业，借以从师范学院向综合学院发展。但大学对此持反对态度，竭力维护自身在研究领域和专业领域的垄断权威。此外，很多初级学院希望成为四年制学院。加州三级公立高等教育系统的无序发展造成了不必要的重复建设与行政经费的浪费，各级机构培养的学生在能力上的真实差别程度受到置疑。加州立法机关也对加州高等教育系统的低效率运行强烈不满，表达了对高等教育的接管意向，提出制定一个合作与扩张的新规划。1957年，克拉克·科尔就任加州大学的新校长，他致力于领导加州高等教育系统在转型的关键点建立共识，发起一系列新策略，促进不同机构研究协商各种问题的解决途径，希望能在保护大学利益的同时也发展一个和谐的高等教育系统，最终形成一个有序的规划。在科尔的倡导、斡旋与协调下，加州高等教育系统夺回了决策权。经过一年多艰苦的调查、研究与磋商，《加利福尼亚州高等教育总体规划(1960—1975)》最终于1960年出台。

(二)加州高等教育总体规划的主要内容

加州高等教育总体规划对高等教育的结构、功能，学生规模，学生质量与管理协调等方面的问题进行了现状分析研究、解决对策建议和未来发展预测，其中建议部分是核心内容。规划指出，加州公立高等教育机构包括初级(社区)学院、州立学院及加州大学。每个部分必须力求自身领域内的优秀。初级(社区)学院提供到第十四年级水平为止的教学。其课程领域包括为转学到四年制院校做准备的课程，为直接就业做准备的职业技术课程以及通识类课程。州立学院提供文理科及职业类、应用类本科教学和硕士研究生教学。州立学院教师可以从事为教学职能服务的科学研究。加州大学提供文理科教学和专业教学，包括(但并不局限于)教师教育、牙科、法学、医学、兽医及建筑学硕士专业，除教师教育专业外，其他几种专业教学及学位授予权为加州大学独有。加州大学独享各学科的博士学位授予权，但它可以同意与州立学院在某些特定领域联合授予博士学位。规划建议将加利福尼亚公立中学毕业生的前12.5%作为加州大学的招生库，前33.3%作为州立学院的招生库，初级(社区)学院实行开放入学。初级(社区)学院的学生成绩达到标准可转入加州大学和州立学院继续求学。规划建议成立“协调委员会”。协调委员会由12名成员组成，加州大学、州立学院、初级(社区)学院和私立学院(大学)各派出3名代表。协调委员会拥有广泛的咨询权和预算权。规划还建议将州立学院从州教育委员会管辖的范围内分离出来，成立州立学院董事会，赋予其更大的自主权。规划要求保证和增加州级财政对初级(社区)学院的资助。确保州政府用于初级学院的资金不能挪用，且到1975年为止，州财政对初级(社区)学院的资助预算要从30%提高到45%，督促州政府在第一时间直接支持其基本建设。规划对教室、实验室、教学仪器设备等资源的充分利用和新校区建设做出了明确规定。此外，规划还对优秀教师的储备和成人教育的分类实施等方面问题提出了建议。

从加州高等教育总体规划产生的背景和其内容可以看出，总体规划要解决的归根结底是高等教育规模、结构、质量、效益的平衡和高等教育的治理问题。

(三)加州高等教育总体规划的影响

20世纪50年代，加州高等教育正处在从“大众化” 阶段向“普及化”阶段发展的重大转折期，总体规划帮助加州高等教育从“大众化”阶段成功过渡到“普及化”阶段，取得了高等教育系统的整体性成功，也推动了加州经济的加速腾飞，以至于成为高等教育综合规划的国际范例。

首先，加州高等教育总体规划确立了初级(社区)学院在加州高等教育系统的地位，通过增加州级财政对初级(社区)学院的资助，压缩加州大学和州立学院的低年级招生比例，在初级(社区)学院实行开放入学任务，并为初级(社区)学院的优秀学生提供升入州立学院和加州大学的转学保障等政策，将普及高等教育的需求有序导入了运作成本低得多的社区学院。

其次，加州高等教育总体规划将混乱的加州高等教育系统转化为相互支持的“共生网络”。加州高等教育通过“共生网络”中每一部分承担各不相同、彼此互补的使命，既避免了重复设置学术课程而带来的高昂成本，又保障了高等教育质量的提升。总体规划实施近四十年的时间中，加州三级公立系统的生均成本一直保持等于或低于全国平均水平。在1997年美国针对公立研究型大学进行的一项权威研究中，加州大学8大分校中有7所位列前20名，4所排在前10名。[1] 293

此外，加州高等教育总体规划在推动高等教育巨大发展的同时为加州经济腾飞提供了合理的人才结构和不断更新的知识基础。20世纪60年代以来，加州硅谷的发展大体实现了三次产业升级，在这三次产业升级中，加州高等教育系统为高、中、低端的人才梯队提供了充足恰当的供给。加州大学系统更是在加州高等教育系统中强化选择性，专注于精英教育和领先科技的发展，使之为加州高科技含量的产业结构和人力资源作出了巨大的贡献。加州经济也因此以区域经济为基础持续排名在世界各国经济总量的前列。

加州高等教育总体规划影响了一个规划新时代，其模式在20世纪60年代的美国许多州得到广泛采用。1960年以来，经过了州政府三次官方检查，总体规划基本完整地保存下来并依旧发挥着作用，这是同时代许多不同国家曾经制定的任何规划所无法做到的，因此加州高等教育总体规划被视为高等教育“综合规划的国际范例”。总体规划出台不到一年时，OECD(联合国经济合作与发展组织)就曾建议其成员国在国内推行“加利福尼亚式发展规划”；1989年，OECD又再次指出：“整个经合组织都把这个规划当作提供大众化中等后教育机会的蓝图。”[1] 288

二、加州高等教育总体规划的成功因素

(一)加州高等教育总体规划的哲学理念

加州高等教育总体规划之所以成功，首先源于蕴藏在规划制定过程及其内容之中的哲学理念。这些哲学理念以美国的民族信仰为基础，在加州特定的文化中加以选择和运用，凭借规划制定者的共同信念引导着加州高等教育的发展方向，最终通过总体规划的形式表现出来。

1．进步主义理念。进步主义坚信教育是社会进步和改革的根本方法，主张用新型教育促进人民个性的充分发展和社会的民主。20世纪初在“进步主义运动”中经历社会各方面改革的加州将公立高等教育作为改善州和地方政府的重要工具，加州人民也把接受高等教育当作一项基本权利。1920年建立的加州公立高等教育三级体系是进步主义的直接产物，它以实用的方式兼顾了“精英”与“大众”的双重需要。同时，加州高等教育在进步主义的影响下坚持理性、公平和成本效益平衡的分配原则。加州高等教育总体规划的制定正是要在社会环境发生变化，加州公立高等教育三级体系受到挑战的情况下继续坚持进步主义最初的信念与原则，探索新的有效的实施方案。

2．凯恩斯主义理念。凯恩斯主义主张在宏观层次有计划地引导经济，在微观层次充分发挥个体的自由和主动性。凯恩斯将经济学说视为“一种方法，一种思维工具，一种构思技术”[2]，其宏观调控的观点也的确对总体规划起到了这样的作用。加州高等教育总体规划的目的就是要建立一个有引导的使命框架，在这个框架以内实行分权和竞争。即一方面保证各层次机构遵循规划协议的指导，另一方面充分给予各机构不与协议相冲突的自我决策权，保证其自我利益的实现。这一“计划指导”与“自我利益”相平衡的智慧既维护了功能分化过程的秩序，又释放了分化功能主体的活力。

3．高等教育自治理念。 高等教育自治理念源于中世纪大学的理想与实践，随着高等教育机构的多元发展，我们可以把高等教育自治理解为高等教育系统作为一个整体“相对于外部权威”所进行的自我管理。[3]自治是美国高等教育的核心特征之一。加州高等教育总体规划的制定者们充分认识到，“自治”在现代社会并不是一种想当然的“权力”，而必须“通过负责的行为和对社会有效的服务”去“不断地获得”[4]145。因此，在高等教育系统即将被剥夺决策权的危急时刻，他们坚持以和谐求发展，共同商讨确定各部分的战略空间以及功能的分化与整合，最终成功达成共识，夺回了话语权，推出了适合加州各方面需要的总体规划。同时由于总体规划机智地克服了自治的封闭性，充分吸取外部相关系统成员参与决策，高等教育自我发展、自我约束的良性机制取得了更为有利的支持环境。

对于加州高等教育总体规划，上述三大理念发挥着不同的作用，进步主义理念是规划对理想与现实进行调和的工具，凯恩斯主义是规划发展框架的指导思想，高等教育自治理念是规划制定过程的基本追求。三大理念相辅相成，依托规划成为一个独具特色的思想体系。

(二)加州高等教育总体规划的决策研究

规划是关于“今天必须为不确定的明天做什么”[5]的决策。这种决策过程要求对未来的不确定性进行尽可能的研究与预测。加州高等教育总体规划的制定过程正是采取了一种“研究策略”，并且针对当时的问题“非常低层次地实际地考察可能的解决办法”[4]133，而不是在高层次的尖端理论上提供选择的办法。总体规划的成功证明了其研究策略的正确性与研究机制的有效性。

1．决策研究的组织架构。加州的创新之处在于为决策层——加州高等教育联络委员会——成立了总体规划调查小组，负责规划的决策研究。总体规划调查小组包括来自大学、州立学院和初级学院的代表，还增加了私立机构的代表。磋商的关键是选择了一位与大学和州立学院没有任何关系的中间人作为调查小组的组长。此外，还指定了一位州教育部工作人员和一位退休的公立学校督学作调查小组的联络员。调查小组下设6个“技术委员会”，分别针对调查小组确定的6个研究专题进行调查研究，相应命名为“学生的甄选与保持”小组、“入学人数预测”小组、“成人教育”小组、“机构容纳与面积需要”小组、“高等教育成本”小组和“加利福尼亚高等教育筹资能力”小组。这些技术委员会也是由来自所有公立和私立学校的代表们构成的数据取样组，主席由公立三级系统中的教员和管理人员担任。

2．决策研究的基本思路。总体规划的决策研究思路是首先建立通达的数据信息采集渠道，将各层面、各角度翔实的数据作为研究的基础。其次，针对不同情况进行分类分析与预测，从中判断各种条件下的现有发展模式是否符合规律。最后，根据事实与理性分析得出结论，根据需要制定对策建议。每个技术委员会进行专题调查研究后分别向总体规划调查小组呈报专题报告，总体规划调查小组根据专题报告形成结论与建议，以主体报告的形式呈报给联络委员会。

(三)加州高等教育总体规划的实施保障

1．法律保障。尽管加州高等教育总体规划的各项建议是高教共同体自己组成的专家小组调研提出的，但就如其开始需要被授权一样，最后形成的报告也仍需要提交议会听证审议。参众两院立法联合委员会对之进行反复讨论并修改后通过。立法机关在尊重高等教育系统基本自治权的前提下积极参与规划的最终协商确定，是现实中多方力量的再次平衡，包括高等教育系统与外部系统利益的调和，虽然有些干预是高等教育系统不情愿接受的，但客观上也促进了教育政策的民主化、法制化程度。立法联合委员会审议修订总体规划的建议后，有选择性地将其中可以长期稳定的主要建议及时以立法的形式确定下来，有利于依法照章行事，有利于依法照章行事。

2．经费保障。加州高等教育总体规划阐明了州政府资助高等教育不断扩招的义务，总体规划颁布后的30余年，加州对高等教育大规模有序扩张的资助趋势一直没有减退，加州公立高等教育系统获得的州和地方资助呈现整体性的持续攀升，直到20世纪90年代长期的经济衰退时，才有所下降。其中加州大学由于担负着更重要的研究任务和研究生培养的使命，稳拿公共资助的大部分资金。初级(社区)学院也依法享有在运行和基建等方面更大的资助，由此经历了20世纪60年代以后的大发展。与此同时，总体规划对重复建设的严格控制降低了整个加州高等教育的生均成本，减少了内耗，也有力地保障了投入经费的使用效益。充足的经费保障了加州高等教育“令其他州望尘莫及”的发展速度。

3．体制保障。总体规划制定前，虽然很多州政府倾向于对高等教育实施更大程度的控制，加州政府和立法院还是明智地避免了对高等教育自治的不当干预，加州高等教育总体规划最终由高等教育系统研究、协商、制定，形成了多方共识并确立了“协议内引导下的分权与竞争”的发展框架。这种自治模式从高等教育总系统和分系统之间的关系进一步渗透到了各分系统内部和高等院校内部的管理体制当中。加州高等教育系统整体性活力因此得以保障。

三、加州高等教育总体规划的经验

(一)高等教育系统的功能分化与整合

根据美籍奥地利理论生物学家、一般系统论创始人贝塔朗菲的理论，有机系统中相互作用的密切性有不同强度。我们进入有机体的层次越高，“分工”越明显。逐渐整合与各个部分的逐渐分化协同进行，部分的分化同时意味着专一化。唯有专一化才使有机体各种功能的增强和完善成为可能。而且，随着逐渐分化，某些部分获得比其他部分更多的优势。与此相关的是逐渐集中化。系统论社会学流派代表人物卢曼在其“一般社会系统理论”中指出，随着社会的进化和复杂化，社会系统之间不断分化。分化的过程和结果会引起冲突。卢曼认为系统的分化，即系统内部及系统间的分化，包括部门分化、等级分化和功能分化三个方面的内容。

加州高等教育的重要特点就是成功地根据社会对高等教育不断细化的需要，通过系统的功能分化保证了各个部分功能的“增强与完善”，并逐渐成为专一化的子系统。然而系统的分化过程也同时引起了冲突，为了调和各子系统追求自身利益最大化而产生的矛盾，加州高等教育总体规划应运而生，更加清晰地界定了不同子系统的角色分工，保证了系统总目标下各个子系统之间的有序衔接和密切配合。这是分化与整合有机统一的功效。

(二)高等教育系统与相关系统的协调与合作

1998年《世界高等教育大会宣言》第17条指出：“以共同利益、相互尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系，应成为改革高等教育的主要方式。”大学作为传承学术和研究学问的组织，既要主动适应政府所代表的公共利益的需要并接受政府和社会的监督，又不能为短期功利目标所左右，还需要坚持从追求科学真理的角度引领社会的可持续发展，以提供更持久的服务。如果政府以自己的偏好，凭借权威地位，通过行政、立法、财政等手段对大学严格控制，束缚大学的创造性，最终也只能欲速不达。

加州高等教育总体规划的形成与实施过程是“网络治理”的方式，多中心的公共行政者和治理主体通过制度化的合作机制，“放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解”， 政府、立法机构、高等教育系统、社会公众之间 “相互适应目标，共同解决冲突，彼此增进利益”。这种治理模式的实质是合作管理，它强调协调而非控制，“最终要建立一种公共事务的管理联合体。”“参与”、“谈判”、“协商”是其治理理念。总体规划实现了各利益主体之间“必要的张力”与“动态的平衡”。[6]

(三)高等教育决策系统的建立与完善

一个健全的决策系统应由三个子系统构成：决策中枢系统、决策咨询系统和决策信息系统。中枢系统是决策的组织指挥中心，对整个决策进行宏观规划和指导，负责提出决策任务、组织决策过程、抉择决策方案。咨询系统是由专家学者组成的“外脑”，辅助中枢系统进行决策，是中枢系统领导者或者领导集团的智囊团或思想库，能够克服决策者自身认知水平、能力、时间、信息等方面的局限，保证决策的科学化；负责进行战略性预测，围绕决策目标拟订决策方案，在业已执行的决策方案难以执行的情况下，为决策者拟订追踪决策方案。信息系统是为决策的中枢系统和咨询系统服务的组织机构，通过信息的输入、转换和输出保障决策的基础需要。[7]

加州高等教育总体规划制定过程中的决策研究充分发挥了中枢、咨询与信息系统的作用。由联络委员会作为中枢系统，经过内部和外部协商明确规划的方向与策略，把握规划的整体进程与重要原则；成立了“总体规划调查小组”作为咨询系统，下设六个专题技术委员会作为信息系统。专题技术委员会负责在全州开展全面调查研究，调查小组形成分析预测报告并提出政策建议，联络委员会磋商抉择决策方案，最后提交议会听证审议。中枢系统在规划后时代根据规划的建议由具有更加广泛代表性的协调委员会来承担。

综上所述，加州高等教育总体规划有三个“系统化”推进的经验，一是通过促进高等教育“系统内”的功能分化与整合解决无序竞争的问题。分化是基础，只有各层次高校强化自身职能与特色，系统的整体功能才可能提升；整合是目的，分工是为了更好的合作，不同层次的高等教育机构只有遵守系统的优化规则，才能形成相互支撑的“共生网络”，为高等教育系统赢得更多的话语权与发展权。二是处理好“系统间”的关系并以此理顺高等教育宏观管理和微观管理体制。政治系统、经济系统、法律系统、社会系统共同“参与”、“谈判”、“协商”高等教育相关事宜，通过“网络治理”实现协作而非控制，是释放高等教育活力的根本途径。三是为决策中枢系统建立了配套的咨询系统和信息系统，三级决策系统相互支撑的架构及其专业性、民主性、中立性、开放性的特征是保障科学决策的重要条件。

[参考文献]

[1]道格拉斯．加利福尼亚思想与美国高等教育[M]．周作宇，等译．北京：教育科学出版社，2008．

[2]吴承明．经济史：历史观与方法论[J]．中国经济史研究，2001(3)．

[3]和震．美国大学自治制度的形成与发展[M]．北京：北京师范大学出版社，2008：5．

[4]克拉克·科尔．高等教育不能回避历史[M]．王承绪，译．杭州：浙江教育出版社，2001．

[5]周坤．战略规划精要[M]．北京：北京大学出版社，2007：47．

[6]许杰.政府分权与大学自主[M]．广州：广东等高教育出版社，2008：230-232．

[7]阎志坚．中国高等教育宏观决策体制与过程研究[D]．厦门大学博士学位论文，2006．