行政法视域下的公益诉讼制度解读

2010-04-05岳春刚

大庆师范学院学报 2010年1期

关键词：公共利益公益利益

岳春刚

（牡丹江市中级人民法院，黑龙江牡丹江157000）

行政法视域下的公益诉讼制度解读

岳春刚

（牡丹江市中级人民法院，黑龙江牡丹江157000）

随着比较行政法研究的深入，行政法律制度的日益完善，特别是一些具有明显公益诉讼性质的典型行政案件的推动，公益诉讼问题已成为我国行政法学界讨论的热点。我国目前的社会发展状况虽已初步具备了公益诉讼生长的社会、经济条件，但立法制度、司法理念的缺位仍是构建行政公益诉讼制度的现实屏障。

公共利益；公益诉讼；域外考量；理论基础

20世纪以后，随着商品经济的迅猛发展，公权力的无限扩张，公共利益受到行政权侵害的可能性日益增大，公益诉讼正是在这样的历史语境中步入人们的视野并逐步受到关注。基于行政权的无孔不入和行政侵权问题的复杂，公益诉讼由原初的刑事、民事领域逐步渗入到行政领域，形成了独具特色并具有鲜明风格的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度的建立对社会秩序的稳定和社会关系的运行起到了“减震器”的功效，这项制度对于预防甚至减少民众与政府间的对立状态，对于保障人权、促进民主、弘扬法治起着无法估量的作用。本文将从行政公益诉讼的概念着手，探讨其域外经验、理论基础等若干问题，并希望拙文对我国行政公益诉讼制度的构建有所助益。

一、行政公益诉讼及其相关概念梳理

（一）公共利益的涵义

公共利益是一个“罗生门”［1］181式的概念，这一概念从诞生之初在中外学术界便引起了广泛的争议，迄今为止还没有人给它下过一个公认的定义，诚如有学者说的那样，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我国古代便有公共利益涵义的雏形，“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。”西方法学家对于什么是公共利益也有诸多不同观点，如边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”［2］58庞德认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”［3］27

通过以上分析可以看出，公共利益（public interest）的概念极具抽象性，因此要对它进行界定有相当大的难度。笔者在此也无意对公共利益进行准确的界定，只是对其特征进行描述。公共利益最突出的特点在于其内容的不确定性，这种不确定性又表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。

1.利益内容的不确定性。德国学者Walter K lein将利益界定为主体对客体所享有或主体与客体的二者关系或主体与客体间所形成的某种价值判断。这实际上将价值与利益紧密相连，由于价值及利益是弹性的、浮动的概念，由一些判断要素所决定，并与人们自身的好恶感觉息息相关，正如耶律纳克所言：利益这一概念“含有不确定性，因此，既不限于物质上的利益，也及于形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆包括在内。”［1］183

2.受益对象的不确定性。由于公共利益与其相似概念民众福祉、社会利益等概念很难区分，因此，公共利益概念最复杂的特征就表现在受益对象的不确定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益与行政法的共同诉讼》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基础说，即以地域作为界定人群的标准，这个地域空间就是以地区为分野，多以国家为限。德国另一名学者纽曼将公共利益分为公共和利益两方面。他将利益分为主观利益和客观利益，主观利益是指团体内各个成员间的利益；客观利益是指超乎个人利益所具有的重大意义的事务、目的及目标。公共利益亦可分为两种，一种是开放性状态，不封闭也不专为某些个人所保留，任何人均可主张；另一种是国家或地方自治团体所设立，维持其设施的职能。［1］185纽曼对公益的理解符合现代宪法理念对公益的认定。他的这种观点至少有两点令人思考：第一，公共利益受益人的不确定性。以利益的效果所涉及的范围，即以受益人之多寡决定公益是否存在。这是公共利益在数量上的特征。第二，将国家任务作为判定公益的要素。“客观公益”是借助国家权力以及信赖公权所完成，强调公权力是实现公共利益的手段。

（二）公益诉讼与行政公益诉讼

公益诉讼肇始于古罗马。公益诉讼是和私益诉讼相对应的概念。在古罗马时期，其程式诉讼便有了公益诉讼与私益诉讼的分野。总的说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定外，市民均有权提起；私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅具有利害关系的人才有权提起。公益诉讼虽早在古罗马时期就已产生，但直到20世纪才在有关国家的法律制度中得以确立。目前学界对公益诉讼的含义认识也并不一致。有学者认为，公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告诉讼主体资格，对侵犯公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。”［4］公益诉讼是法院依法处理违反国家利益和社会利益的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的情况下，按照专门的司法程序，依法对个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理与判决，以处理违法行为的活动。［5］27还有学者认为，“公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的诉讼。”［6］151笔者认为，公益诉讼是指对于违法侵犯社会公共利益的行为，由与之无法律上利害关系的普通公民和其他组织或国家法律监督机关向法院起诉，由法院依法定程序进行审理的活动。其中前一类诉讼称为民众诉讼，后一类称为民事公诉和行政公诉。由此看出公益诉讼有两个突出特点：一是强调了公益诉讼的公益性质，即具有起诉资格的原告与被诉的行政行为并无直接的法律上利害关系。二是确认了国家法律监督机关在维护社会公共利益上的原告资格。

行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法院允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起诉讼的制度。行政公益诉讼具有如下特点：

1.诉讼标的的公益性。行政公益诉讼保护的是社会公益，有的诉讼也可能牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼重在保护社会公益，凡违法行政行为侵犯公共利益均为行政诉讼的可诉对象。

2.起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的起诉人资格不只局限于直接利害关系者，与本案无直接利害关系的公民、法人和其他组织甚至是国家监督机关也可构成。

3.公益诉讼的预防性。行政公益诉讼并不必然要求公共利益侵害的发生，只要有相关证据证明有发生公共利益损害的可能性就可提起诉讼，如此将大量的公共利益损害消灭于萌芽状态，即以较小的司法成本支出保护更大范围的社会利益，符合经济理性人的价值判断，充分地做到了防患于未然。

二、行政公益诉讼的域外考量

（一）英国

在诉讼资格问题上，英国最初“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。”［7］364之所以这样规定主要基于这一考虑：救济与权利二者密切相关，只有那些自身权利受到影响的人才有权获得救济资格。除此之外，任何人都不具备这种必要的资格。此后，伴随着政府权力与裁量权的扩张，公共利益与私人利益的矛盾日益突出，行政法在相当程度上突破了私法的范围，一味恪守“足够利益”原则显然已不能适应社会发展之需，诚如韦德爵士所言：“法官过去本能地不愿意放松有关地位问题的规定，他们害怕这样做会‘打开闸门’，法院将被诉讼所淹没。他们害怕没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行的美好。但最近，这种本能已被另一种情绪所取代，法律必须给没有利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能够有资格反对这种不法行为。”［7］365英国法上的调卷令与禁止令主要与公共利益有关，只有在公共利益与个人利益一同遭受损害的情况下才有权请求颁发禁止令。除此之外，只有检察总长才能维护公共权利，而法院必须遵守这种“基本规则”。在起诉资格上，调卷令和禁止令似乎排除了诉讼资格的要求，这已成为一种广泛的原则，这说明了“法律以公共利益为依据，朝着承认人民行动要素的方向已经走得很远，就像它在使用强制令与相关人的关系问题上所做的那样。……依靠这样的手段可以为一个真正有冤情但从法律角度有属于冤枉的公民找到一种救济办法”［7］374。

（二）法国

法国行政公益诉讼制度的构建是同其越权之诉的发展紧密相连的，依传统诉讼的分类方法，即法官判决案件权力的大小标准，可分为完全管辖之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉以及处罚之诉四种。传统分类方法的优点是简单明了，缺点是这种分类不是根据诉讼本身性质，而是以一个外部的标准——法官作出判决的权力。［8］667波尔多学派根据诉讼标的的性质将行政诉讼分为客观诉讼和主观诉讼两大类，此种分类的优点在于能够清楚表示两种诉讼当事人资格和判决的效果，缺点在于不能够划分全部诉讼。越权之诉从法律属性上说属于客观诉讼的范畴。法国越权之诉是经过长期发展，逐渐形成的。随着越权之诉范围越来越大，越权之诉的根据也越来越明晰。尤其是20世纪以来，1906年在Alcindor案件的判决中行政公益诉讼的地位才得以最终确立，法官认为对于以行政决定的内容违法作为请求撤销的理由时，并不要求这一决定必须侵犯当事人的权利，该诉讼的主要目的在于“制裁违法的行政行为，保障良好的行政秩序，不在于保护申诉人的主观权利，这是一个没有当事人，对事不对人的诉讼。”［8］676此外，越权之诉虽发生对事的效果，但不以当事人为限，这也是客观诉讼的重要表征。另外，一个行政机关在其利益受到其他行政机关决定的侵害而其自身不能改变或撤销这个决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销该违法决定。这种情况既可以发生在同一行政主体内部机构之间，也可以发生在不同行政主体之间。

（三）日本

日本将行政诉讼案件分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种，前两种是以保护公民个人利益为主的主观诉讼，后两种是以维护客观的法律秩序为目的的客观诉讼。日本的行政公益诉讼就是指客观诉讼中的民众诉讼，它是指请求纠正国家或公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。由于民众诉讼是与自己法律上的利益无关的资格提起的诉讼而不是法律意义上的争议，所以为了防止滥诉的发生和确保民众诉讼法规的正确运用，只有在法律上有明确规定时才能够提起。［9］725日本法所承认的民众诉讼包括与公职选举有关的诉讼、与直接有关的诉讼请求、居民诉讼、《宪法》95条的居民投票诉讼等等几类。

三、行政公益诉讼的理论基础

（一）人民主权——行政公益诉讼的宪政基石

人民主权是近代乃至现代社会一切民主的起源，这一学说的基本思想是国家的一切权利属于人民，人民是国家权力的掌舵者和真正拥有者。人民主权学说最早是由卢梭提出，他以社会契约论作为立论依据，提出通过社会契约建立起来的国家是全体人民的共同体，人民把自己的权利交给这个共同体进而形成国家和政府的权力。

国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，他们管理国家的权力只能是由人民让渡的，行政权是人民国家管理权的政府表达。雪莱说过：“政府没有任何权利；它是许多个人为了保障他们自己权力的目的而选择的代表团体。因此，政府仅仅在这些人的同意之下而存在，起作用也仅仅在于为他们的福利而进行活动。如果这些个人认为他们自己或他们的先人所制定的政府形式已不适于为他们谋福利，他们有权改变它。”［10］65这说明人民不仅仅是法律的遵守者，更是法律的监督者和执行者。“在现代行政法学原理下，民主主义原理得以在各个行政领域贯彻，行政管理活动中一切政策形成过程，都强调相对人、利害关系人乃至一般人民的参与，于是行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样的制度得以确立，并不断得以推进，人民在行政立法乃至一般的行政政策中的作用受到空前的重视。”［11］行政权本身就是为维护社会公共利益而设的，人民利用手中掌握的权利约束和控制行政权的行使，当行政权的行使违背公益时，人民会拿起公益诉讼的武器来行使国家的管理权利，维护自身的合法权益。

（二）行政诉讼的目的性剖析——行政公益诉讼的行政法基础

目的是主体在认识客体的过程中，按照自己的需要和对象本身的固有属性预先设计，并以观念形态存在于主体头脑中的某种结果。耶林说过：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”［6］71正确理解行政诉讼目的是把握行政诉讼本质，促进行政诉讼制度顺利发展的有力保障，同时也是我国构建行政公益诉讼制度的基点。行政诉讼目的，是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。马怀德教授曾深刻的指出：“将保护公民、法人和其他组织的合法权益确定为我国行政诉讼的唯一目的并不存在脱法的问题，并且立法意图中指明的双重立法目的并不具法律约束力。……中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益”［6］71笔者同意这种观点。首先，宪政语意场下构筑的行政诉讼制度，实现了行政参与各方真正意义上的对峙与平衡。较能量异常强大的行政或行政权而言，行政相对人的权利是弱小的，保护他们的合法权益符合宪政的要求。其次，从行政诉讼产生的历史背景考察，行政主体对行政相对人合法权益的侵害是行政诉讼产生的前提条件。行政诉讼是为切实保障相对人合法权益的条件下产生并发展起来的。第三，行政职权的权威性毋需通过行政诉讼予以实现。在行政管理活动中，基于行政职权的特殊性，行政机关完全可以依靠自身的力量迫使相对人接受行政管理，无需行政诉讼实现其所代表的意志。

对行政诉讼的目的性考量至少带给我们这样一种信号，即出于对行政相对人的保护的目的，有必要进一步扩大我国行政诉讼的受案范围，将公益诉讼纳入司法审查的范围。因为，“从根本上讲，一切诉讼无不以公益诉讼为目的，公益诉讼只不过是传统私益诉讼对公益保护的深化，两者在本质上具有一致性。”［12］

（三）行政公益诉讼的法经济学分析——经济学基础

从法经济学视角分析，诉讼是一种需要付出成本并产生收益的活动。诉讼制度的建立应考虑诉讼经济的要求，即以较小的诉讼成本获得较大的诉讼利益。诉讼成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指诉讼各方主体在诉讼活动中所消耗的人力、物力和财力。间接成本包括司法成本和精神成本。司法成本是指由于制度的设计以及错误的判决对公民带来的本不应得到的损失。精神成本是指当事人及其他诉讼参与人在诉讼过程中所遭受的精神利益的损失。诉讼利益不仅体现为直接的经济利益，还表现为无法用货币衡量的社会价值诸如公民的生命、自由以及司法公正等等。

对行政公益诉讼进行经济学分析应从“外部经济”说起。“外部经济”是指个人经济活动给社会其他成员带来的好处，但他自己却不能由此得到完全的补偿。此时，该私人从经济活动中获得的私人利益小于该活动带来的社会利益。公益诉讼也有着类似经济学中“外部经济”的特质，即存在诉讼外部经济。首先，在公益诉讼中，原告作为公共利益的代表，在原告胜诉后，原告获得的价值是其胜诉价值中的一小部分，其他利害关系人可以得到诉讼利益而不用耗费诉讼成本。因此，与其说公益诉讼是为了“虚无缥缈”的公益进行诉讼，不如说它是一种能够产生外部效应并给他人带来福祉的诉讼。其次，由于公益诉讼具有独特的预防功能，其提起不以实际损害为要件，使其能够将一些巨大的损害消失在萌芽状态，这就以较小的诉讼投入保护了较大的诉讼利益，“外部正效应”作用明显。当然，也正是由于公益诉讼存在外部性，在一定程度上会削弱人们进行公益诉讼的积极性，所以很多国家都在致力于矫正外部性带来的负效应，在行政诉讼中增加激励机制，从而达到帕累托最优。

王名扬先生说过：“在公民对行政依赖加深的当代社会中，行政审判的重要性已经超过民事诉讼和刑事诉讼。”［13］3行政诉讼在当代社会肩负着建设民主与法制社会的责任，担负着监督行政权力、维护私益与社会公共利益的重托。建立行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼理论进行突破，有所创新。另一方面要在实践中进行大胆和有益的尝试，不能故步自封。

［1］陈新民.德国公法学基础理论：上册［M］.济南：山东人民出版社，2001.

［2］边沁.道德与立法原理导论［M］.时殷弘，译.北京：商务印书馆，2000.

［3］庞德.通过法律的社会控制——法律的任务［M］.沈宗灵，译.北京：商务印书馆，1981.

［4］赵许明.公益诉讼模式比较与选择［J］.比较法研究，2003（2）.

［5］韩志红.新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践［M］.北京：法律出版社，1999.

［6］马怀德.行政诉讼原理［M］.北京：法律出版社，2003.

［7］威廉·韦德.行政法［M］.徐柄，译.北京：中国大百科全书出版社，1997.

［8］王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1998.

［9］杨建顺.日本行政法通论［M］.北京：中国法制出版社，1998.

［10］雪莱.雪莱政治论文选［M］.杨熙龄，译.北京：商务印书馆，1997.

［11］杨建顺.公共利益辨析与行政法政策学［J］.浙江学刊，2005（1）.

［12］王太高.论公益诉讼［J］.法学研究，2002（5）.