中国式检警关系问题改革与践行理路——以英国实践为参照

刘仁琦

（西北政法大学 刑事法学院，陕西 西安 710063）

中国式检警关系问题改革与践行理路
——以英国实践为参照

刘仁琦

（西北政法大学 刑事法学院，陕西 西安 710063）

英国的检警关系模式经常被学者引用或作为各国司法改革的参照目标，但各国法律制度的设计或者形成都有其赖已存在的土壤和环境，所以，英国的检警关系模式不一定适合中国国情，但其运行程序的有效性、科学性仍然是探索我国检警关系制度模式的重要参照。

英国检警关系；中国检警关系；法律渊源

一、英国检警关系考察

英国是英美法系的发源地，其法律制度、法律文化源远流长，富有个性与特色，英国的检警关系即是如此。“对外国刑事司法的真正了解，不只是了解外国的刑事司法制度本身，还必须熟悉形成制度的各方面的基础、条件。每一项法律制度都有其产生的基础、条件乃至历史根源，特定的法律制度具有预想不到的文化含义，反映了其国情、民心和理念的诸多侧面。”［1］所以，本文有必要对英国警察、检察制度设立、变更及其在刑事诉讼中的作用等作以介绍和梳理，以便全面了解英国的检警关系。

（一）制度沿革

在英国刑事诉讼历史上，警察制度和检察制度都与刑事控诉权有着密切的关系。在1829年英国职业警察诞生之前，其控诉权一直由私人单纯享有和行使。职业警察出现后，随着中央集权化的不断加强，要求形式化的政府结构在决策方面具有一致性；政治和哲学自由观念的发展也要求加强对刑事被告人和被害人个人权利的保护；［2］同时人口的增多和警察机关权力的不断扩大，越来越多的受害者慢慢倾向于警察代他们起诉，于是，警察的职能慢慢地发生了变化，即警察可以以普通公民的身份对犯罪进行控诉，警察开始了检控实践，这种情况大约出现在1880年左右。警察把犯罪嫌疑人起诉到治安法院时，不是先前那样事先提交证据，而是在起诉时一并提交。这样，警察就由原来受治安法院的监督和指挥，转变成为具有独立起诉权的主体，这就是英国最早的“公诉模型”。这种模式实行的初期，对打击犯罪和提高警察的职业水平都起到了显著的作用。但随着人权保护理念的深入、刑事诉讼理论研究的不断加强以及各国刑事诉讼实践的迅速发展，这种警察控诉权和个人控诉权共存的控诉模式，在刑事诉讼中所暴露的弊端就越来越为明显了，英国当时的刑事诉讼制度，尤其是控诉制度亟待改革。

英国的警察控诉制度与现代刑事诉讼理念发生了激烈的冲突，因此受到了各界的批评。第一，由负责侦查案件的警察来进行起诉是不适当的，这使它兼具了侦查和起诉两个诉讼职能，违背了刑事诉讼的基本原则，职能的复合导致了部分职权被滥用，后果是使一些案件在没有足够证据定罪的情况下，就进入了起诉程序，以至于浪费了大量的司法资源。第二，有些情况下，起诉人认为应当放弃起诉，但警察部门为了实现自己的犯罪专控职能就会强行起诉，这势必使两者之间出现矛盾［3］。第三，起诉决定权、起诉的标准、起诉的程序等在各个地区存在着差异，法律的这种不统一，造成了诸多的弊端。第四，警察会对自己收集的证据产生先入为主的偏见，因而很难对证据持公正的认识态度。其实，对于以上的批评，早在20世纪初期就开始了，到了70年代，这种批评达到了高潮，也引起了英国政府的重视。1985年英国《犯罪起诉法》被通过后，根据该法成立了英国皇家检察院（Crown Prosecution Service简称为CPS），并于1986年10月1日作为一个负责起诉事务的机构开始正式全面运作。

严格来讲，类似于皇家检察院的机构，英国早在1879年就存在了。当时英国国内要求建立统一公诉机构的呼声不断高涨，英国政府为妥协而建立了检察长办公室。检察长办公室统一行使各种重罪的控诉权，例如，对叛国、谋杀等少数重大疑难案件提起公诉。绝大多数的控诉权仍然掌握在警察手中，检察长办公室的控诉权只是妥协的产物，其行使需受到较大的限制。而新成立的英国皇家检察院则是一个集中行使刑事诉讼控诉权的专门机构。当然，在英国也有其他的起诉部门。①皇家关税与消费税总局（Her Majesty’s Custom and Excise）、贸易与工业部（Department of Trade and Industry）、社会保障部（Department of Social and Security）、健康与安全执行委员会（Health and Safety Executive）在内的四个政府部门，既有侦查权，也有对自侦案件的起诉权，只是这些部门处理案件的范围是有限的。

皇家检察院的设立是英国刑事司法改革的重大进步，后又几经变革终于形成了由总检察长统一领导的检察部门，这其中包括：由皇家检察长（Director of Public Prosecution简称为DPP）领导的皇家检察院、反严重欺诈局、皇家检察院督察署和财政律师部。

皇家检察院是一个全国性的检察机关，分为中央和地区两级检察院，目前为止，与英格兰与威尔士设有的43个警察局相对应，英格兰与威尔士共有42个地区检察院，每一个地区检察院都有一个地区检察长。这些地区检察院同皇家检察院一样，都在负责处理行政、财务等非案件事务的行政人员的协助下开展业务。此改革举措，使之加强了同警察部门的合作，双方密切的工作关系，缩短了案件提交给法庭的时间，减少了拖延，提高了办案效率。

（二）检警关系

英国的皇家检察院与警署之间是一种建议与合作的关系。它们之间没有任何组织上的联系，皇家检察院独立于警署行使各项职能。皇家检察院几经改革之后，终于确立了警区与地区检察院对应的司法模式。之所以如此，一是因为对警区成功经验的借鉴；再者就是为了同警区配合，在各地成立完全地方化的起诉机制，即在每个警区都设有法定的起诉机构，并由皇家检察官负责该地区所有刑事案件的起诉。故二者虽有形式上的联系，但是互相独立。

英国的侦查主体呈现单一性的特点，主要的侦查任务都是由警察负责完成的。检察院和法院都无权对侦查活动予以干涉。但是这并不意味着皇家检察院和警署之间没有合作关系。经过多年的司法实践，双方都认识到了加强联系与和合作对彼此都有着至关重要的意义。因为二者所追求的目标是一致的，都有责任使犯罪嫌疑人得到追惩。怎样使二者之间保持一种有效的合作，直接影响到案件能否有效起诉，以及能否使被告人得到有罪判决。在侦查阶段皇家检察院加强同警署的联系与合作，就会使警察在证据侦查方面得到指导，因为这一阶段所获的证据，只有符合审查起诉中的“证据检验”标准，才能使案件具有起诉可能性，假设案件通过了“双重检验”②“证据检验”和“公共利益检验”是皇家检察官审查案件、决定是否起诉的两项最重要标准，也可以说是决定性标准，是一般原则十分重要的具体规定，案件必须要通过这两项检验标准才能被起诉到法院。，皇家检察官在法庭审判中也要为进行控诉而使用该证据。因此，相比较而言，检察官们要比警察们更知道哪种证据或者哪些证据对控诉更有利。所以，警察的证据侦查行为得到指导是必要的。

不仅如此，皇家检察院还制定了“指控标准”。这些基本准则为警察和检察官规定了如何根据各种犯罪的证据要求，对某一犯罪提出适当的指控。显然，如果警察能够根据“指控标准”首先提出正确的指控，那么检察官对指控进行修改的比例就大为降低，诉讼效率得到提高的直接结果也就显而易见了。［4］皇家检察院还采取了一系列措施来加强与警署的合作关系，例如，向警署派遣律师，就具体案件提供早期咨询，并制定弥补措施，提高了办案效率；举行法律学习和培训班，共同提高检察官和警察的水平等。

按照1985年《犯罪起诉法》（Prosecution of Offences Act）的规定，警察应将其认为应该起诉的案件移送给皇家检察院，在起诉权掌握在警察手中的情况下，警察便没有义务向皇家检察院报告他们所掌握的全部犯罪。他们有很大的自由裁量权，可以决定对没有移送的案件采取任何行动，如果这种决定毫无道理，法院就会对之进行审查。当然，对于多数案件，警察常会听取皇家检察院的意见。即便双方发生分歧，例如双方对证据是否充分、是否可以采信的意见不一致时，他们会努力的协调，但最终的决定权掌握在皇家检察官手中。

所以，英国完全由警察负责接受报案和进行犯罪指控，并对犯罪嫌疑人进行侦查。为了获得有关法律问题的咨询意见，警察在侦查的任何阶段都可以将案件提交皇家检察院。警察侦查犯罪也无需征求皇家检察院的意见。警察有权取得证人证言、搜集证据，以及逮捕和讯问犯罪嫌疑人。在完成了侦查工作之后，他们有权初步决定是否要对一个人提出起诉，至少有权决定是否要进行控告或提出指控。正是在一个人被指控犯罪这个阶段，办案的责任发生了变化。皇家检察院将从警察手中接过案卷，进行审查，然后就是否继续进行起诉作出自己的决定。刑事诉讼的这个阶段对于体现皇家检察院检察官的职能来说是最为重要的。

二、英国检警关系对比下的中国式问题

英国的检警关系在理论界被称为“检警分立”模式。在这一模式下，英国警察的侦查活动独立于皇家检察院，皇家检察院不能干涉警察的侦查活动。明确区分侦查权和起诉权本身就是英国皇家检察院赖以建立并运行的原则之一。当然，二者之间也不乏沟通、交流与协作，例如，警察在调查取证过程中会得到检察院的指导和帮助等；二者经常会进行互补式的学习等。

我国检察机关与公安机关之间现阶段是分工负责、互相配合、互相制约的关系，这使得审前追诉程序中侦查机关与检察机关是一种无主次平等关系。检察机关对侦查活动缺乏直接有效的制衡，甚至造成以侦查为中心的实际格局。实践中又过分强调了各自的独立性，也就不可避免地出现了互相扯皮的现象，制约变成了“制泛”，影响了追诉犯罪的有效进行。可见，分工负责基础上的互相制约关系必然造成控诉能量内耗，并且互相制约关系也未能阻止非法取证、刑讯逼供等程序违法现象的屡屡发生。［5］

联系我国检警关系“分工负责、互相配合、互相制约”的现状，与英国检警关系比较言，我国的检警关系主要存在以下问题。

第一，互相制约的缺失。我国检察机关对警察机关的侦查活动具有侦查监督权，而英国立案权由警察机关行使，检察机关也没有立案监督权。虽然法律规定检察机关有权对公安机关的立案和侦查活动进行监督，但是实践证明，由于法律规范的不完整，监督效果并不理想。例如根据刑事诉讼法的规定，公安机关在接到检察机关的立案通知书后应当立案，但法律并未规定在公安机关应当立案而拒不立案以及不当撤销案件时的救济措施和法律责任。由于立法上缺乏具体救济措施和法律责任的规定，检察机关的立案和侦查监督被流于形式。另外，公安机关享有广泛的权力，在程序上缺少有效的制约机制，除逮捕犯罪嫌疑人必须经检察机关批准外，其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，包括勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住乃至拘留等，均可以自行决定，自行执行。权力如果缺乏真正有效的制约，往往导致滥用，特别是刑事侦查权的行使频繁涉及公民最基本的权利，就使得这一问题的解决尤为重要和紧迫。即使是需要逮捕的案件，有些公安机关可以在长达7日或者30日的时间里关押被拘留人而不通知其他机关和人员，侦查违法行为许多都发生在这一过程中，很有必要予以制约。

第二，互相配合的不足。对于审前程序而言，公安机关与检察机关的配合关系仅存于审查起诉阶段，而侦查阶段不存在配合。这意味着在立案之后，侦查终结以前，检察机关没有对公安机关所进行的搜集证据等各项活动予以任何事前或事中的指导，这可能导致公安机关在证据收集的种类或者证据收集的方法上出现偏差，以致影响证据的证据能力与证明力。检察机关只能在后续的审查起诉阶段才可能发现这些问题，滞后性与被动性阻碍着刑事诉讼进程的推进，不利于刑事诉讼效率的提高。在审判阶段，检察机关要履行举证责任，只有具有证据能力的证据，才可能有证明力，而证据收集的种类和证据收集的方法是其中之关键，如果前二者出现瑕疵，证据就有可能不被采用，这不利于准确地追诉犯罪。

三、英国检警关系参照下的改革构想

英国的检警实践表明，实现二者之间的良好关系并无不能。如果我们可以参照英国在处理检警关系时的一些做法，例如，向警署派遣律师，就具体案件提供早期咨询；举行法律学习和培训班，共同提高检察官和警察的水平。那么，对实现警察机关优秀侦查能力和检察机关良好法律素质的结合，更为有效的行使国家追诉权、提高刑事诉讼的效率，将会起到至关重要的作用。

其实，我国现有的检警模式与英国的检警模式基本类似。警察机关都享有独立的侦查权；警察的侦查活动不受检察机关的领导和指挥；检察机关都是控诉机关等。在英国，侦查活动虽然不受检察机关的领导和制约，但却有来自当事人的制衡和法官权力的制约。我国有着不同于英国或别国的法律历史传统，更有着独特的国情，所以，不能单纯地倡导我国实行“检警一体”或是“检警分立”，应从实际出发，设计符合国情的科学的检警制度。笔者认为，加大检察机关对警察机关的制约力度是完善我国检警关系比较适宜的路径。

第一，这种制约，应是以法律监督为本质的指导与被指导关系。检察机关享有对警察机关侦查活动进行指导的权力，警察机关负有接受检察机关指导的职责。但是这种制约的本质是法律监督。

第二，这种制约，应由事后延伸到事前。检察机关能够介入侦查程序，对侦查机关的取证、法律适用提出意见、建议，从而使检察机关对侦查活动可以进行事前监督，丰富检察监督的方式，能够有效预防违法侦查行为的发生。

第三，这种制约，应形成以检察机关为主导的控诉合力。检察机关通过指导侦查机关取证、适用法律，使侦查活动有效服务公诉，使检察机关在控诉职能中处于主导地位。

具体而言，这种制约性制度的构建至少应包括两项内容。

其一，检察机关可以主动从公诉的角度对侦查机关的取证、运用证据活动及法律适用提出具体的建议，对于检察机关的建议，侦查机关有接受并予以执行的义务。这既是控诉职能合力的要求，也是保障人权、强化刑事诉讼法律监督的要求。检察机关对侦查机关提出建议的权力主要指向侦查机关在刑事诉讼中的证据收集、提取、固定、运用与法律适用，同时也包括围绕证据收集、固定、运用与法律适用所展开的制度建设、业务培训等一般侦查业务工作。这种效力主要是建立在法律监督的基础上，建议的效力具有制约性。

其二，为保证检察机关对公安机关侦查活动指导权的实现，检察机关拥有对侦查机关的制裁权。这种制裁权应更多的体现检察机关的制约性和制裁性。只要侦查机关的侦查行为出现了违法情形，或者由于侦查手段或行为的不当，致使影响证据的证据力或证明能力的情形出现时，检察机关就应该启动制裁权。制裁可以是针对侦查行为：确定侦查行为违法而使侦查行为归于无效、禁止继续侦查而保护辩护方的权利、命令侦查重新开始等。也可以是针对侦查人员——给予其行政纪律处分；构成犯罪的，追究其刑事责任。也可以命令给予因违法侦查而受到损害的相对人相应的赔偿或者补偿。

研究英国检警关系的目的，是期望“他山之石，可以攻玉”，最终目的是在借鉴和甄别的基础上，反省并解决我国检警关系中存在的问题。研究、借鉴英国检警关系的同时，应考虑我国宪政结构、法律文化及历史传统等，这样才能逐步实现我国检警关系的发展和完善，而和谐的检警关系才能充分发挥追惩犯罪、保障人权的作用。

［1］戴维·奈尔肯.比较刑事司法论［M］.张明楷，译.北京：清华大学出版社，2004：8.

［2］程伟.英国检察机关的独立性初探［J］.内江师范学院学报，2006（3）：41.

［3］徐学东.英国检察制度的演变和改革［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2000（3）：93.

［4］最高人民检察院法律政策研究室.所有人的正义［M］.北京：中国检察出版社，2003：54-56.

［5］陈卫东.侦检一体化与刑事审前程序的重构［J］.国家检察官学院学报，2002（1）：90.

Reform and Practice on Chinese Relationship between Prosecutors and Police—Compared with British Practice

LIU Ren-qi
（Politics and Criminal Law College,Northwest Politics and Law University,Xi’an 710063 China）

British pattern of police and prosecutors relation ships has often been discussed by scholars,or as a national judicial reform cited reference targets,but the formation of the legal system has its own design because of different cultural backgrounds.That is to say,British pattern is not necessarily suitable for China＇s national conditions.But the effectiveness and scientific nature of this pattern could still serve as China＇s important reference.

British prosecutors and police relations;Chinese prosecutors and police relations Sources of law

D915.3

A

1006-2165（2010）01-0046-04

2009-03-22

刘仁琦（1979-），男，内蒙古呼伦贝尔人，吉林大学法学院2006级刑法学博士研究生，西北政法大学刑事法学院讲师，从事刑事诉讼法研究。

［责任编辑：才璎珠］