完善行政管理体制的关键在于实现各级政府转型

王忠华

（重庆教育学院学生处，重庆400067）

要促进社会经济更快速更健康的发展，必须要完善政府的行政管理体制，这关键在于实现各级政府转型。

一、由全能政府向有限政府转变

有限政府，是指政府的职能严格限定在公共领域，不直接参与经济活动，不直接控制市场活动，把精力集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。而全能政府则要求全方位的政府管制经济，经验教训表明政府全方位的管制会导致社会经济的失衡。因此这种“全能政府”体制必须向“有限政府”转变。这要求：

1.把“市场”放给市场。就是政府从市场能够发挥基础性作用的领域退出。地方政府在处理与市场的关系上应发挥的作用是：划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序；提供经济发展的基础结构；组织与实现公共产品的供给；调节收入和财产分配；保护共有资源和自然资源；调整和解决社会冲突等等。

2.把“企业”留给企业。就是政府从企业管理领域退出。在管理理念上，政府要从对企业管理向为企业服务转变。政府要推进生产力的发展，就要为企业服务。在管理方式上，政府对企业应从审批制向备案制转变。政府制定相应的准入条件，企业符合准入条件只需备案，不再审批。在管理权限上，政府的行政权与司法权分离。企业出了问题，可以向司法机构申诉，由司法机构来处理，行政机构不能直接处理。

3.把“社会”交给社会。就是政府从社会和市场中介组织能够发挥作用的领域退出。地方政府要还权于市场，培育一个健康、完整的市场。同时，也要还权于社会，培育出一个“强社会”。只有在一个强大的市民社会基础上，才能够实现“有限政府”的改革目标。

二、由人治政府向法治政府转变

法治政府，是指政府整体行为和个体行为都是合法的、规范的。政府在权力、职能和规模上，受到来自法律的明文限制，接受社会的监督和制约。在社会转型时期，市场发育尚不健全，政府在市场规范方面发挥积极作用的同时，政府的权力也存在滥用的可能，也就是说“人治”高于“法治”。因此必须实现从人治政府到法治政府的转变。这要求：

1.由权力至上走向法律至上。就是要维护法律权威，改革和完善依法行政体制，建立结构合理、配置科学、权限明确、制约有效、运行高效的权力运行机制，使之法律化、制度化。

2.由政策优先走向法律优先。是指法律高于政策法规，任何政策法规都必须以法律为准绳，服从于法律，不得与法律相抵触。

3.由人为治理走向依法治理。建立法治政府，必须从法律上对行政主体、行政行为、行政关系进行科学定位和规范，限制行政自由裁量权，防止权力滥用，减少和避免管理的随意性，从而使行政组织由“领导”决定向依法决定转变。

三、由权力政府向责任政府转变

责任政府，是指政府在行使公共权力过程中，必须承担道义上、法律上的责任。长期以来，权力政府缺乏责任，在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，造成决策失误、经济损失，也为腐败的滋生提供了土壤。承担责任是政府的第一要义，要实现由权力政府向责任政府转变，必须要：

1.由行使权力走向承担道德责任。道德作为对人们社会行为的一种软约束，行政机关及其公务人员如不能遵循道德的要求，就会失去管理的正当性。因而，行政机关及其公务人员必须承担道德责任。建设责任政府，必须树立“公共利益至上”的责任理念，

2.由行使权力走向承担政治责任。所谓政治责任，就是公共行政组织以及公务人员的行为必须符合目的性，其决策必须符合人民的利益与权利。如果政府的行政行为有损于国家利益或公众利益，行使公共权力者违反政治义务，必须承担政治上的否定性后果，既要追究行政主体的个人责任，更要追究行政主体的集体责任，建立起真正意义上的政治责任监督机制。

3.由行使权力走向承担法律责任。政府的法律责任，是指政府的诉讼责任和赔偿责任。司法机关经公民、法人申请，对政府行使行政行为的合法性和适当性进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应赔偿，同时追究政府违法的法律责任。这是责任政府不可或缺的一个重要环节和制度设定，对于保障公民、法人合法权益，保证宪政完善均起到巨大作用。

四、由管制行政向服务行政转变

服务政府，是以服务为理念，以市场为导向，以企业、社会、公众为服务主体，以创造良好环境为根本任务，以提高服务质量和服务水平为目标的现代政府。管制政府在管理上，视组织成员和民众为管制的对象和客体，忽视了为社会和民众的服务功能。因此，政府必须由管制行政向服务行政转变。这要求：

1.由管制走向服务。政府必须由过去管制经济变为服务经济，为经济服务，为市场服务，为公众服务。服务不排斥管制，服务政府不是取消管制，任何政府都要有管制。管制也是服务，寓管制于服务之中是服务政府管理的艺术

2.由官员走向公仆。官员是人民的公仆，从官员走向公仆，只有在思想上转过弯，消除心理障碍，在行动上才能心甘情愿地当好服务员，才能解决“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题，才能解决“不给好处不办事、给了好处乱办事”的问题。

3.由官本位走向民本位。建设服务政府，必须以民为本，政府要把关注的焦点直接对准“顾客”的需求，一切以“顾客”为中心，紧密围绕“顾客”运转，每一项资源投入、公共产品或服务的提供都能真正有效地符合“顾客”需求。

五、由封闭政府向透明政府转变

透明政府，是指政府机关的所有活动，以及政府所掌握的信息，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，都有义务向社会公众开放。它的执行将意味着两种特权的丧失：一是政府神圣感的丧失，二是政府不再有传统的“暗箱操作”。因此，政府必须由“封闭”向“透明”转变。这必须：

1.政府组织由封闭走向公开。政府组织程序和权力架构必须公开，确保地方政府官员真正由公民通过自由而公正的选举产生，从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表；必须建立公民约束和监督政府权力的有效机制，保证政府官员按照大多数选民的意愿办事。

2.政府管理由封闭走向公开。政府管理市场时，必须对市场的无序状态适时进行宏观调控。政府的这种管理行为，如果不能做到政策公开、决策公开，政府对市场不仅不能纠正“市场失灵”，反而会扭曲市场，带来更大的混乱。因此，建设透明政府，必须按照市场经济的要求建立公正透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证市场自由竞争。

3.政府信息由封闭走向公开。就是实行政务公开，但要杜绝信息公开的内容、范围、时间、方式等都受政府控制，信息公开避重就轻，公开信息往往是为公开而公开，该公开的不公开，人们普遍关注的热点、难点、敏感问题不公开等。建设透明政府，必须制定统一的《信息公开法》，依法把各项公共政策、法规、规章、条例等公共信息公开，打破信息封锁和信息垄断，根除信息“寻租”的土壤。

六、由低效政府向高效政府转变

高效政府，是指政府机构人员少，运转速度快，行为效率高，行政成本低，回应效能强，管理效益好。传统的政府管理层次过多，部门之间职责交叉，造成推诿扯皮、管理越位、缺位和错位现象，这些都影响了行政效能的提高。因此，政府必须实现由低效政府向高效政府转变，这要求：

1.由低效率政府走向高效率政府。政府效率是相对于政府自身而言，是衡量整个行政管理活动的重要标准。建设高效政府，必须树立效率意识，改革机构庞大、职能交叉的旧体制，摒弃办事拖拉效率低下的运行机制，跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，由低效政府走向高效政府。在提高政府效率的同时，要兼顾社会公平，这才能体现政府的“公共”性质，才是人民所期望的政府。

2.由低效能政府走向高效能政府。政府效能是指行政机关和公务人员，从事公共行政活动所发挥功能的程度及其所产生的效率，是政府管理活动成效的客观评价和综合反映。要走向高效能政府必须要提高政府的技术效率和配置效率和制度效率，让市场负责私人物品服务的生产和提供，让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，让政府负责以社会需求为导向的公共服务，同时要有适当的制度激励基础。从而实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中的资源配置效率。

3.由低效益政府走向高效益政府。建立高效政府，要树立成本意识，把行政成本纳入政府管理之中。政府不是企业，不应当有获利的动机，但政府应当有低成本、高效益的行为准则，以最小的成本取得最大的效益。要转变工作方式，走出会议太多，走出“政绩工程”、“形象工程”、公款吃喝、公款旅游、公款消费的误区。

七、由失信政府向信用政府转变

信用政府，是指政府作为管理者，制定和执行规则必须讲信用。作为市场主体，必须遵循市场规则，树立诚信为本、服务社会的理念。由于我国长期实行计划经济体制，政府在社会资源配置中承担着全能角色，人为因素多于制度因素，政府失信行为屡屡发生。政府信用的确立和引导，在整个社会信用体系建设中至关重要。因此，必须由失信政府向信用政府转变。这要求：

1.政策法规由矛盾走向统一。政策是政府决策行为的具体体现，政府通过制定政策法规等制度形成一系列的规则，以此调整人们的行为活动。政府出台的每一项政策法规，必须带头遵守，政府才有诚信可言。不能出现政策法规的多元化和多样化，要保持政策的稳定性和连续性。政府行为的随机性越大，政策变化越快，社会公众对政府的信心与信任就越弱，政府诚信度就越低。政策法规覆盖面越广，延续的时间越长，政府的诚信度就越高。

2.政府承诺由违约走向践约。按约行事，履行承诺，是政府诚信的脊梁。建立信用政府，必须树立“信守诺言”的理念，言必信，行必果，实现政府承诺由违约走向践约。

3.社会信用由失范走向规范。建设信用政府，要按照“制定政策、创造环境、统一协调、加强监管”的原则，加强社会信息网络资源的整合，构建统一的社会信用市场平台，建立信用信息的采集、整理、评估、利用机制，建立企业、个人的信誉档案，保证企业、个人信用信息传递到市场的各个方面，降低由于信息不对称、不完全造成的违约、失信行为。同时建立信用约束惩罚机制，对不守信用而造成严重后果者，不仅要追究其经济责任，还要追究其法律责任。

［1］温家宝.在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告［N］.人民日报，2008－03－20.

［2］李贵鲜.公共行政概论［M］.北京：人民出版社，2002.

［3］宋惠昌等.政治哲学［M］.北京：中央党校出版社，2003.

［4］李培林.重视推进社会管理体制改革［J］.人民论坛，2005.