教育公平呼唤“以县为主”转向“以省为主”

谷生华

（重庆教育学院中文系，重庆400067）

根据《中华人民共和国义务教育法》第四十四条“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担”的规定，我国义务教育经费的投入，除国务院承担的部分之外，“地方各级人民政府”承担的部分，主要是由县级人民政府来承担，即所谓的“以县为主”。众所周知，我国各省市区经济发展是不平衡的，即使是在同一省市区，不同的县经济发展也不平衡，甚至是极不平衡。在这“极不平衡”的前提下，贫困县义务教育经费投入也要“以县为主”，就很难得到“足额”的保证，造成了区域间义务教育经费投入的不公平，特别是县域间教育经费投入的不公平，因而造成了一系列的教育不公平。因此，我们建议，义务教育经费投入，特别是西部义务教育经费投入应由“以县为主”逐步转向为“以省为主”。

一、县域间经济发展不平衡的现状

我们以西部几个省市的县域间人口与经济发展状况为例。

在重庆市，我们以很有区域代表性的渝中区、綦江县、城口县为例。2007年，渝中区（主城经济发达区），61万人，财政收入是16.2531亿；綦江县（近郊县），95万人，财政收入是10.21亿；城口县（边远贫困县），人口23.28万人，财政收入1.110亿。

从这几个区县的财政收入中，我们可以清楚的看到，各自的财政实力是极不平衡的。以渝中区和城口县比较，前者的人口不足后者的3倍，但财政收入几乎是后者的16倍。就是以綦江县与城口县比较，前者人口不足后者的4倍，但财政收入则是后者的10倍。

在新疆，我们以很有县域代表性的布尔津县和托里县为例。这两个县的人口大致相当，在20万左右。地处阿勒泰地区的布尔津县是一个旅游大县（著名的喀拉斯湖所在县），2007年全县财政收入达到了历史新高，突破了8亿，达到了8.1亿；而地处塔城地区的托里县，是一个国家级贫困县，2007年全县财政收入虽然也达到了历史新高，但仅仅是突破了5000万。两县的人口相当，两县的财政收入，前者却是后者的16倍。

又以贵州省的一些县为例。“贵州省的平坝县、普定县、石阡县、绥阳县都是‘普九’达标县，经济发展状况在全省属于中等水平，他们的全部教育经费只能用来发放教职工工资，这已经占了全县财政支出的1／3左右。即使在贵州条件比较好的开阳、修文县、贵定县、福泉市，教师工资也几乎占用了全部的教育经费。贵州省计划在2005年实现‘普九’的松桃县和沿何县，均属于贫困县，就他们本县的财政实力来看，全部财政收入也仅仅维持教师工资支付”。［1］

再以陕西省的一些县为例。根据张克俭、冯家臻的调查，在陕西省“大多数县级政府财政薄弱，难以承担义务教育投入这张‘大买单’”。“全省107个县（市、区）中，国家扶贫开发重点县50个，省扶贫开发重点县27个，二者共占县（市、区）总数的71.9%。再从财政自给率来看，全省财政供养人员人均财务力在1万元以下的县（区）有52个，1—1.5万元之间的县（区）39个，1.5万元以上的县（区）只有16个，如果按县乡机构正常运转年最低人均1.5万元计算，全省有91个县（区）达不到最低财力保障程度，占县（区）总数的85%。陕北的洛川、宜川、富县、黄龙4县，2004年县财政收入分别为5715万元、1329万元、2813万元、681万元，该年仅教师工资就分别支出4649万元、2606万元、3243万元、1772万元。除洛川县外，其余3县的地方财政收入全部用于发放教师尚有成倍的缺口。关中的渭北地区和陕南的不少县，亦是这种状况”。［2］

在甘肃，全省88个县（市区）中，有一半是国家重点扶贫县，有60多个县（市区）要依靠国家财政补贴才能撑下去，农民人均纯收入连续8年列全国末位，和东部经济发达地区的差距越来越大。所以，尽管自1999年来，全省教育经费支出占财政支出的比例基本上都在30%左右，但县级财政大大超出了这个平均水平。民盟甘肃省委的一份调查显示，甘肃有些贫困县的教育经费支出已占到财政总支出的80%。就是说，这类县只要给老师发发工资，其他所有的公共事业就都将做不了。［3］

可见，我国西部各省市县域间经济发展极不平衡，县与县之间财力悬殊很大，贫困县要“以县为主”来支撑自己承担的那部分义务教育经费，困难也就很大。如果转向“以省为主”，全省统筹，富裕县支持贫困县，就能有效地保证区域内每一个县义务教育经费的足额投入，保证区域内县与县之间义务教育的财力公平，保证区域内的基础教育公平，构建和谐社会。

所以，学者认为，我国“贫困地区的义务教育经费严重短缺的现实，说明目前由县级财政作为义务教育投资主体的制度设计出现了‘不适症’，这是由基层政府财政收入的不稳定造成的”。［4］

二、发达国家义务教育经费投入的启示

目前，虽然美国、英国、法国、德国、俄罗斯、日本等发达国的基础教育经费投入与中国大致一样，除国家补助之外，主要经费都是由地方政府来承担的。但这些国家的“地方政府”是指“联邦和高层地方政府”［5］，应该说相当于中国的省级人民政府。更何况，中国是发展中国家，中国有中国的特色，中国有中国的具体情况：第一，中国的经济发达程度无论如何也无法与上述国家相比，中国教育经费投入占GDP的比例也远远不能与上述国家相比，况且中国是一个人口大国，学生总数远远超过上述国家；因此，我们认为，“穷国办大教育”不能完全模仿“富国办小教育”的模式。第二，中国的地方政府，特别是西部各省市区下属的一些区县政府，除了经济不发达之外，经济发展也很不平衡，其中贫困县是无论如何也负不起支撑义务教育经费投入这个“主要”责任的。

即便上述发达国家的教育经费是以地方政府投入为主，但是有些项目经费“中央或较高层次的地方政府是有更大投资责任的”。例如，“美国地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款；法国义务教育阶段教师工资全额纳入中央财政预算，由中央政府承担主要责任；德国义务教育阶段教师工资全额由州财政独立承担”。［6］

由此可见，在东西方发达国家，义务教育经费的投入，是由相当于我国省级人民政府为主来承担的，并且教师的工资则全额由中央政府来保证，这是值得我国学习借鉴的！

正因为如此，香港中文大学王绍光教授早就撰文说：

靠县一级是完全不够的，至少应该让省级来承担。全世界没有几个国家将教育投入交由这么低层次的政府来负担，有也是19世纪末20世纪初的事，开始是希望低一级的政府能够承担教育经费，但很快就意识到了这是不可能的。除了前南斯拉夫让地方基层政府百分之百地负担教育和医疗卫生外，其它国家一般都是由中央和省级政府挑大头，教育经费不能指望慈善组织和低一级的政府来承担。现在放到县一级，就会出现巨大的差异；放到省一级，还需要有中央在各省之间进行转移支付，这样才会实现人均的基础教育经费平等的目标。［7］

其实，在2005年3月，中共中央党校经济教学部经过大量的调查研究之后，也建议农村义务教育经费的投入，应由以县统筹为主逐步转向以省和中央为主。2005年7月，甘肃省渭源县县委副书记李迎新在考察了本县农村学校代课教师生存状况之后也呼吁：

有必要修改我国义务教育的投资主体。……“西部面临的财政困境，其实已经充分地说明，有关政策中规定让县级财政来负担义务教育的支出已经不符合贫困地区的实际。这样只会使越穷的地方越办不起教育，越没教育越穷。”他认为，义务教育应由国家财政来直接投资，才可能缩小教育上的城乡差距、东西差距。［8］

遗憾的是，上述建议和呼吁没有引起我国教育决策部门的重视与回应，在此，我们再次强烈呼吁，为了教育公平，我国义务教育经费投入，特别是西部义务教育经费投入，至少应由“以县为主”转向为“以省为主”。

［1］李秉中.西部义务教育呼唤发展机会均等［J］.中国教育学刊，2005，（1）.

［2］张克俭，冯家臻.农村基础教育投入保障机制问题——基于陕西省相关调研的思考［J］.教育发展研究，2005，（11）.

［3］［8］傅剑峰.县委副书记上书教育部：70%代课教师月工资40元［N］.南方周末，2005－11－03.

［4］［5］张大玲，陶明瑞.中国教育年报2007归真［Z］.兰州：兰州大学出版社，2007.29.

［6］陈永明主编.教育经费的国际比较［M］.天津：天津教育出版社，2006.13.

［7］王绍光.中国教育投入不足难题如何破解［N］.南方都市报，2005－03－02.