时代呼唤行政程序立法——专访著名法学专家应松年

■张 璇 吴明华

今年3月底，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。这番讲话被认为是推进行政程序法立法的新契机。行政程序立法是否将迎来重大转折？对此，本刊专访了中国政法大学终身教授、中国法学会行政法研究会会长应松年。

现实之策

《决策》：经过长达20多年的动议和准备，行政程序立法工作饱受争议、几经搁浅。这件事为什么这么难？

应松年：1990年，中国制定的第一个行政立法是《行政诉讼法》，后来我们走的是“重实体、轻程序”的立法道路。在国外，行政程序法是行政立法的基本法，但中国要在制定第一个行政立法《行政诉讼法》后，马上就制定行政程序法有难度，只能先从各种类型行政行为的程序着手，一个个地来制定单行法。

经过10多年的努力，先后完成了《行政处罚法》和《行政许可法》，对实践中运用最广泛的两类行政行为的程序作出规定，此后，各地制定的单行的行政程序规定，如公众参与、听证等也相继颁行。相对于行政实体法和行政救济法领域而言，行政程序法的规定仍显薄弱。

应松年认为行政程序立法应当采取“权利效率并重模式”

虽然20年来，行政程序法的数量有显著增加，由于没有统一的行政程序立法，因而很多行政行为尚无程序规定，很多法律法规的程序制度也尚需完善，内容离现代行政程序制度相去甚远，程序法治远未实现。

中国的法律传统是重实体、轻程序，现实中不仅执法人员的程序意识淡漠，普通公民的程序权利意识也同样淡漠。行政诉讼法颁布后，我们对此前的法律规范中有关行政程序的规定作过调查，发现有关程序的规定极少，与现代程序法治观念相去甚远。这样一方面增加了制定统一法典的必要性，另一方面，也会使中国的行政程序法典的制定和实施，面临更多的困难。我想可能还有一种误解影响程序立法，认为程序将束缚手脚，影响效率。

《决策》：温总理的讲话让人们看到了行政程序立法的希望。您一直致力于推动这项立法工作，您认为现在时机成熟了吗？

应松年：2000年之后，一些学者就开始尝试起草行政程序法，但有人评价说书生气太重，施行起来有点难度。这时有个现象非常好，随着我国民主与法制的发展，一些地方和部门开始行动起来，制定了许多有关程序的规定，如公众参与程序、听证程序等。同时，对国外行政程序的研究也日益深入。

现在，人们更加认识到，我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件，我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求，社会生活中发生的许多问题，都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天，摆在我们面前的任务，已经不是探索“要不要”制定，而是“尽快”制定行政程序法。

从1990年到现在，中国的程序观念、程序立法都大大前进了一步。可以说，制定统一行政程序法的条件日趋成熟，行政程序立法应当尽早踏上征程。时代呼唤行政程序立法。

温总理的讲话，无疑是一个重要契机。总理都肯定了程序立法的重要，我们应该积极行动，响应总理的号召。

《决策》：从现实来看，行政程序立法下一步应该选择什么样的路径？

应松年：中国的行政程序立法走了一条先分散、后统一，先地方、后中央的立法道路。目前的问题是，中央层面在条件成熟时，下一步是全国人大制定法典，还是先由国务院制定行政法规。

由于行政程序法典以行政权为调整对象，且被定位为规范行政权的基本法，先由全国人大制定法典是最为理想的。但如果考虑到行政在中国社会的地位，以及我国很多法律都是先行政法规试行，后法律的现实立法途径，先由国务院制定行政程序法规，完成在全国层面的统一规范，再上升为法律，也不失为现实之策。因为只有在动态中，才能寻求发展的机会和可能性。

“先地方、后中央”

《决策》：2008年，湖南制定行政程序规定，被认为具有破冰意义，您也参与制定。如何评价湖南的先行实践？

应松年：中国是一个大国，各地情况很不一样，中国的行政程序立法路径是“先地方、后中央”，还是“先中央、后地方”，曾是争议很大的一个问题。尽管尽早出台行政程序法典是学界主流观点，但在数次国际性、全国性研讨会上，都受到来自实际部门人士的质疑。

来自地方人大和各级行政机关的很多人认为，行政管理领域性质差异较大，加上中国地区之间经济发展水平不平衡，以及不同层级执法人员的素质差异太大，统一的法典不及分散立法更能适应实际情况。因此，中国的行政程序立法先从不同类型行政行为的立法开始，再由地方先制定统一的行政程序法，从分散到统一，从地方到中央。

在相当长一段时间内，统一的行政程序立法工作在全国人大没有进展。直到2008年，《湖南省行政程序规定》的公布才打破了沉闷的局面。这是启动中国统一行政程序立法破冰之旅的地方政府规章，可谓是近年来日益增长的地方行政程序立法的集大成者，是地方行政程序立法发展到一定时期的产物。

《决策》：地方上的创新实践对全国性的立法有什么样的意义？

应松年：近年来，当法律层面仍然在为是否启动行政程序法典的制定而反复论证时，部分省市的地方人大已经悄然开始本区域内统一行政执法程序规则的制定工作。如广西、福建制定了行政执法程序规定；在黑龙江、吉林、河北、河南、湖北、湖南、四川等地的行政执法条例中，80%以上的条款都是程序性规定。

目前，地方行政程序立法仍在迅猛发展，《湖南省行政程序规定》的示范效应正方兴未艾。应当说，正是地方在行政管理体制改革过程中的各种创新尝试，推进了行政程序法的立法进程，并为国家层面的行政程序法典立法积累了宝贵的经验。

从1990年到现在，中国的程序观念、程序立法都大大前进了一步。可以说，制定统一行政程序法的条件日趋成熟。

权利与效率并重

《决策》：目前地方上都忙于经济发展事务，他们担心行政程序立法会影响行政效率。行政程序立法应该如何在“保障公民权利”和“提高行政效率”之间取得平衡？

应松年：行政程序法主要有两个立法目的，一是保障公民权利；二是提高行政效率。这两个立法目的存在着互相抵触的可能性，但也存在着统一的可能性。

因此，行政程序立法应当采取“权利效率并重模式”，在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾。

公正与效率看似矛盾，实质是统一的。一方面，追求程序的公正，保护公民的权利，在某一阶段上似乎给行政机关设置了程序障碍，对行政程序会产生一定的影响，但公正的程序规则可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率；另一方面，提高行政效率在某种意义上也是对公民权利的保护。

《决策》：在行政程序立法中，应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”？

应松年：具体地说，可通过以下方式：第一，程序制度的“多样化”。各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式，既为保障公民权利提供途径，也为提高行政效率创造条件。比如处罚，已规定了简易程序和一般程序。再比如听证，可以设计正式听证和非正式听证两种制度。

第二，程序制度的“具体化”。所谓具体化，一是指各种程序制度本身的规定要具体，二是关于程序制度适用的规定也要具体。

第三，程序制度的“递进化”。根据行政活动的具体情况，在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率，而在后一个阶段、环节上侧重保障公民权利。或者倒过来，从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。

可以相信，用以上三种方式来体现“权利效率并重模式”，可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。 （张璇，作者单位：湖南大学法学院）