政府绩效评估中优化公民参与效益的有效途径

张 波 ,芦 刚

政府绩效评估中优化公民参与效益的有效途径

张 波 ,芦 刚

公民参与的效益可以促进政府绩效评估目标的实现。因此,降低参与成本、提高参与水平对于优化公民参与效益非常重要。参与成本必须降低到可以使公民都有机会参与的程度,参与效益要尽量实现最大化,也就是说公民参与必须以合理的成本投入,谋求较高的效益,这不仅具有现实的必要性,同时也是个伦理关怀问题。基于此,一切有助于降低参与成本的方法途径,一切有助于提高参与收益的制度和意识,都是政府绩效评估中优化公民参与效益的有效途径。

一、追求一种适度的公民参与

(一)确定适当的参与者及人数

在政府绩效评估的过程中,越来越多的公民期望发挥作用。从理论上说,所有的利益相关者都参与,且全过程参与评估,这样最公平。但在实际工作中并非如此,过度参与一方面会增加公民参与绩效评估活动的运作成本,另一方面会使参与效率降低,操作的难度加大。因此,有必要分析利益相关者与政府绩效的利害关系,按照平等的原则和评估的目标确定公民参与的规模及不同利益相关者之间的比例。参与主体的识别主要包括谁是利益相关者、利益相关者的类型和特点。对参与主体的识别,笔者认为可以根据政府绩效的利益相关者与绩效的各种利害关系来确认,主要有四个指标:重要性、影响力、利益所在和关系度。参与评估的利益相关者中要包括不同层次的利益相关者,重要利益相关者和次要利益相关者都要有一定的比例,主要利益相关者的比例要大于次要利益相关者的比例;受管制群体和被服务群体都要有一定的参与比例;不同性别利益相关者都要参与;不同年龄的利益相关者,特别要注意不能把老人排除在外;还要有一定比例的弱势群体的参与。这些比例的确定是动态的,根据评估的类型、评估的不同阶段进行调整。

(二)采取经济、适当的参与方式方法

公民参与评估的方式选择除了考虑不同方式所能达成的效果和社会公众是否容易接受之外还必须考虑成本的因素,并要根据实际情况和需要进行选择。现在很多地方政府绩效评估过分地依赖“网上评议”。“网上评议”虽然方便、快捷、成本较低并且利于统计,对于评价主体而言,原则上没有任何限制,完全自愿。但如前所述,这种方式会影响到参与者的代表性,另外,虚拟空间的存在也给恶意投票提供了可能性,很可能使评估的效益低下。笔者认为,“网上评议”应在网络资源和技术条件较为成熟地开展,这些地区一般都应是经济发展水平较高,电子政务相对领先的地区,而且“网上评议”仅应作为公民参与方式一种补充[1]。问卷调查方式有利于避免主观偏见,减少人为误差,但发放大规模的问卷往往要花费较高的成本,并对评估主体造成限制,即要求其具备一定的阅读能力。

(三)选择适当的评估对象和指标体系

我国政府机构庞大,部门数量众多,各个部门的职责分工非常复杂,而且各部门的工作往往具有独特性,服务对象并不完全相同,简单地将所有政府部门放在一起由公民评议,并按评估结果进行排序,很容易引起争议[2]。因此,应避免评估活动中的“一锅端”现象,根据评估对象的主要职责和面对的服务对象的近似性来进行分类比较,每一类别的部门将根据这一类别在服务职责方面的不同在评估指标的权重上做一些调整。在评估指标设定的时候,既要有不同类别之间的公共性指标,还要充分结合每个政府部门在工作过程中认为关键的服务环节,根据各个部门的独特工作特点,设定特定工作特点的指标,以补充和完善指标体系,即做到公共性指标和差异性指标相结合[3]。

二、实现公民参与评估的制度化

依据我国宪法的规定,人民依照法律规定有权通过各种途径和形式,管理国家事务。在政府绩效评估领域,作为政府的主人——公民参与政府绩效评估方案的制定、实施和监督都应得到法律保障。

(一)完善宪政民主制度,保障公民参与权利

宪政实际上是政治统治和政治管理的一种统一,体现了政府与公民的协商互动精神。宪政平衡性的关键在于对公民权利的保护。当前,我国社会体制的改革和转轨推进了公民权利不断发展的过程。当然,公民的生命权和自由权等基本权利是实现宪政的基础,政府的义务在于保护公民的基本权利的实现,而不能因为公民的财产和社会地位的差异而使公民的实质权力有本质的区别从而导致公平的缺失和公民参与的形式化。因此,限制国家权力,保障公民权利,增进公共福利等宪政制度和精神必须深化建立为我国政治改革的总体目标和促进公民参与的制度保障。

(二)公民参与角色、方式和程序的制度安排

首先,公民参与的角色制度化。从事政府绩效评估活动应把公民合法权益的维护放在第一位,以此来衡量政府管理的宗旨和目标。评估制度不仅要将政府自身的评估主体置于非常重要的地位,而且还应将企业评估主体、第三部门评估主体、普通群众评估主体列入其中,使评估主体的设置制度化。其次,公民参与的方式制度化。参与角色的完整实现有赖于健全的程序规范和有效的参与方法,有效的参与方法来源于对实践的归纳、总结和提高,并将成为机制的主要组成部分,起到指导和规范公民参与政府绩效评估的作用。再次,公民参与的程序制度化。在确定了参与主体即相关公民之后,公民参与政府绩效评估的程序随着政府绩效评估步骤而产生。公民参与角色的确定本身已经体现了公民参与政府绩效评估的程序化内容,包括确定绩效评估项目、规划远景战略目标、构建评估指标体系、监督绩效评估实施等。

三、保持畅通的评估信息传输渠道

(一)全面、客观地公开和发布绩效信息

公开发布政府绩效信息,是实现公民参与的必要途径和参与权利落实的必然要求。参与的前提是了解,公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢,有效参与政府绩效评估,使自己的主体地位得到彰显,使自身的利益得到维护和增进。而公民对政府的了解程度以及参与评估的程度,在很大程度上则取决于政府公开化的程度。因为政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源,公民在很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息,这必然在一定程度上限制了公民的认知和判断。政府绩效信息的客观、公正以及尽可能充分地公开不仅可以帮助公民对行政权力运行的整个过程予以全面监督和客观评判,化解公共利益与公民利益的冲突,同时更有助于公民进行对话,做出价值偏好性的选择,激发公民积极参与评估的热情。在公民与政府的博弈中公民之所以选择消极参与,主要是由于参与所要获取的绩效信息成本过高所致的。

这由以下几个方面决定:首先,政府层级制造成绩效信息“马太效应”。因为政府是有着严密层级机构的金字塔组织,这就导致了韦伯所说的只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息。公民作为金字塔的底端,他们能够了解的绩效信息很少,要获得信息就要支付大量的成本,从而参与评估的热情就越少,发出的需求也会越不受重视,这样获得绩效信息的难度就会更大。其次,公民自身因素造成绩效信息获取难度加大。绩效信息的获取和加工需要具备一定的知识能力,否则面对大量的信息无从选择自己所需的,而且政府绩效评估涉及多门学科,公民大多缺乏相关的知识,即使他们对评估有兴趣,但自身因素的限制使他们不知从何获取绩效信息、怎样获取绩效信息。

(二)准确、有效地收集和处理评估信息

评估信息的收集和处理是公民参与的重要环节,也是公民参与工作成功与否及能够有益于提高政府绩效评估成功率的关键所在。从理论方面讲,政府绩效评估应该广泛收集涉及将要接受评估的政府及其部门管理绩效的各方面信息和资料。公民是地方政府绩效评估的主要信息源。评估机构根据评估指标,有意识地组织或运用抽样技术从群众中抽取一定数量的样本,对有关评估对象进行公民评议,并将评议的信息作为分析评估对象的主要素材[4]。

评估信息的处理要坚持以下原则:第一,去伪存真、去粗求精原则。公民参与往往会使评估信息具有系统性差、差别悬殊、数量大的特点。因此,在保证信息完整性的前提下,对评估信息的处理,应去伪存真、去粗求精。第二,区别对待原则。由于政府绩效评估涉及的因素的复杂性及公民参与者的知识水平、阅历、对评估的态度、价值取向及受影响程度等因素,他们对同一问题的反馈信息存在很大差异,并且公民对问题的看法也会随时间而改变。因此,应区别对待公民反馈信息,赋予不同权重[5]。第三,定性处理与定量处理方法相结合的原则。收集到的评估信息一般有两种:一是定性评估信息;二是定量评估信息。对于不同的评估信息,应该采用不同的方法来处理。这种处理方法的优点是受分析者主观影响相对较少,客观性强,处理结果有说服力;而且还可以借助计算机等现代化手段完成分析,效率较高,便于普及。从政府绩效评估的发展趋势来看,应该把定性处理方法和定量处理方法有机地结合起来。

(三)加强和重视评估结果的信息反馈

绩效评估结果要向政府部门的成员、上级部门及公民反馈,其目的在于公布、传达政府绩效的情况,协助政府部门管理者深入了解组织中各层面的工作效率、效果及存在的问题,使上级部门能够更好地针对政府部门的实际情况对其进行指导和监督,利于公民对政府部门的工作进行监督。绩效评估结果在现实中还没有得到应有的重视和运用。绩效评估结果只作为奖惩的依据,这将无法发挥绩效评估的积极作用,即引导高绩效行为、学习高绩效经验,而只是发挥或部分发挥了绩效评估的部分作用——惩戒或奖励,致使评估结果得不到有效使用或使用不足。而且,政府绩效评估的结果往往是被当作内部材料向上反馈,只有政府的领导班子知道,而很多具体的细节和需要改进的地方,各个被评估的单位并不知道,甚至连本部门的一般成员都难以获知结果的具体内容,公民更是难以知悉了。公民对于他们提供的信息是否得到重视非常关心。当他们的建议被采纳或他们的评价得到有效反映时,他们参与的积极性会增加。反之,则会影响他们参与的积极性[6]。

四、培训评估工作人员和目标群体

(一)对评估的有关工作人员进行培训,加强他们对公民参与的了解,促进他们观念的更新,提高他们在自己工作中运用参与式方法的能力。通过对基层工作人员的培训,一方面可以减低人力资源的成本;另一方面,基层工作人员与公民沟通的成本低,效率高。因为基层工作人员熟悉当地的社会、经济情况,了解公民的想法,会讲方言,与公民的沟通比外来者要方便。提倡公民参与地方政府绩效评估的过程中,通过培训基层工作人员运用参与式的方法的能力,必然有助于降低组织公民参与的成本,提高公民参与的效率和效益。加强对基层工作人员的培训,主要培训他们的参与式观念、参与式工作方法和工具的选择、使用,及其组织和管理、分析问题的能力。

(二)通过目标群体的培训,促进公民在政府绩效评估中有效发挥自身作用,正确表达自己的需求等,进而提高公民参与的效益。随着公民参与绩效评估程度越深,帮助公民发展参与评估的能力就越重要。因此,必须设立专门的机构,为公民提供绩效评估所需要的培训和支持。对目标群体的培训一般分为三个方面:其一,评估错误的培训。针对评估中易出现过宽、过严、晕轮效应等错误,对评估者进行培训,给评估者分析相关的案例,并对如何防止该类错误提出建议。其二,评估标准的培训。为减少评估错误,在绩效评估过程中往往需要制定出一致性的绩效评估参照标准,这种标准就是对职工进行绩效评估的常模和尺度。其三,其他相关的培训。这主要是针对在绩效评估中所出现的一些突出问题而进行的,目的在于更有效地完成整个评估工作。

[1]袁岳.新公道:公共管理的新视野[M].北京:北京大学出版社,2005:200.

[2]卓越.公共部门绩效评估的对象选择[J].中国行政管理,2005(11):46.

[3]邓国胜,肖明超.群众评议政府绩效:理论、方法与实践[M].北京:北京大学出版社,2006:86.

[4]周凯.政府绩效评估导论[M].北京:中国人民大学出版社,2006:122.

[5]黄海艳.公众参与农村公益项目的参与机制研究[J].开发研究,2006(4):60.

[6]吴江.请人民评判——南京市“万人评议机关”的理论与实践[M].北京:党建读物出版社,2006:219.

(作者单位:吉林大学马克思主义学院;沈阳师范大学马克思主义学院)

2009-12-24

教育部规划基金项目(20070813)