关于推进我国新型农村社会养老保险的几点思考

2010-04-03侯爱琴长江大学政治与法律学院湖北荆州434023

长江大学学报(自科版) 2010年11期

侯爱琴 (长江大学政治与法律学院，湖北荆州 434023)

侯爱琴
(长江大学政治与法律学院，湖北荆州 434023)

开展新型农村社会养老保险是一项的庞大系统工程，必须对这项工作的复杂性和艰巨性有清醒的认识。全社会的认识统一是全国普遍实施农村社会养老保险的关键，需要克服思维惯性，各级政府和领导高度重视，充分调动农民参保的积极性；要正确认识和发挥家庭养老和土地养老的作用；重视农民缴费能力差别和地区经济条件差别引起的公平性问题；推进农村养老保险制度必须因地制宜、逐步覆盖。

农村；养老保险；社会保障；推进

党和政府高度重视农村养老保险工作，从1986年开始探索至今已有20多年。党的十七大报告明确指出：要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。并进一步明确到2020 年全面实现小康社会的目标时，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。2009年9月4日发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国10%的县(市)区开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这一政策堪与2006年取消延续数千年的“皇粮国税”(农业税)相提并论[1]，具有划时代的意义。但是，我国农村人口数量众多，地区间经济发展水平差别很大，开展新型农村社会养老保险是一项的庞大系统工程。因此，要圆满实现全国普遍实施的目标，必须对这项工作的复杂性、艰巨性有清醒的认识，在正确认识的基础上逐步推进、不断完善。

1 全社会的认识统一是全国普遍实施农村社会养老保险的关键

1.1 克服思维惯性

我国现行宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。说明广大的农村居民与城镇居民一样拥也有获得社会保障的权利。而长期形成的二元体制格局造成各种资源向大城市聚集，城乡发展不平衡。城市已经逐步建立起较为完善的社会保障体系，而农民的社会保障远滞后于现实需要，农民实际上是游离于我国社会保障制度的边缘群体[2]。就养老保险制度而言，农村社会养老保险制度建立时间比城镇基本养老保险制度晚35年[3]，而且存在覆盖人数少、保障水平低、农民认可程度差等问题。然而，我国长期的二元经济结构，不仅形成了城乡分割的发展战略惯性和政府决策的思维惯性[4]，而且包括农民在内的不少人，对二元体制格局下社会保障体系城乡之间的不公平，要么不以为然而熟视无睹，要么已经习惯而漠视。因此，必须统一思想认识、更新观念，使全社会都认识到，建立农村社会养老保险制度首先是为国家的社会政策服务的，是农民要享有社会公平的问题，是关系到农村乃至整个社会稳定的大问题[5]。思想引导行动，只有打破“城乡分割、户籍分割、地区分割、人群分割”的制度障碍和思想障碍[6]，得到全社会的理解和支持，新型农村社会养老保险全国普遍实施才能顺利、圆满。

1.2 各级政府和领导必须高度重视

应该说各级政府和领导多数都明白农村社会养老保险工作的重要意义，但是，许多地方竭泽而渔式地追求经济增长率、GDP和财政收入增加，将这些纳入干部政绩、升迁等考核指标的同时，忽视与民众福祉有关的社会指标的考核。而且在GDP、财政收入等指标敦促下，自然不会把有限的财力用于农村养老保险等社会保障事业[3]。因此，由于各级政府和领导的精力和财力都是有限的，像农村社会养老保险这类与政绩和升迁关系不大的工作，自然而然被置于次要地位或忽视。因此，各级政府和领导要充分认识到农村社会养老保险工作对整个社会稳定的重要性，将其与经济效益同等重视，与各级政府和领导政绩、升迁挂钩。各级政府和领导的重视，不仅仅是财政支持，而且要规范管理和指导，在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面发挥主导作用[7]。

1.3 充分调动农民参保的积极性

目前，不少农民对养老保险制度缺乏认同感或心存疑虑。不少中青年农民认为，十几甚至几十年以后才能领取养老金，而且养老金标准又很低，现在花钱投保，不如存入银行划算；而一部分富裕农民认为，目前地方财政补贴国家补贴较低，花钱投保没必要；还有部分农民甚至认为，城里人都是国家养老，标准又高，凭什么我们农村人要自己交钱投保，标准又低。此外，不少农民有投保意愿，但没有能力缴费。因此，要完善补贴政策，提高对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保，让农民有安全感和自主感，充分调动农民参保的积极性。民政人员要有与农民群众交流的经验，能够用简洁通俗的语言和透彻直观的方式，解答老百姓的疑问，引导认同，提高农民参保的积极性，为新农保制度的顺利推进扫除思想障碍[8]。

2 正确认识和发挥家庭养老和土地养老的作用

2.1 正确认识和发挥家庭养老的作用

我国农村传统的生活方式，使家庭具有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。家庭养老是我国农村传统的基本养老方式，具有社会养老方式不可替代的特殊功能，因为家庭养老的功能除了体现在经济和服务保障方面外，还更多地体现在亲情的慰藉和精神的满足上，弥补了社会养老主要是提供资金和服务的局限性[9]。但是，也应该认识到家庭养老保障功用逐渐减弱的现实。因为农村人口老龄化、家庭的小型化使家庭养老功能大大弱化，“4-2-1”家庭结构在逐渐形成，单纯的家庭养老保障方式将使未来的子女不堪重负[10]。另一方面，社会养老可以使人们不再通过多生小孩来养老，使“养儿防老”的观念淡化，使重男轻女的观念弱化，符合我国计划生育的基本方向。因此，必须强调家庭养老与社会养老相结合，才能建立符合我国国情的农村养老保险制度。

2.2 正确认识和发挥土地养老的作用

土地之于我国农民如衣食父母般的重要，他们不仅把土地作为生产资料，还作为生存保障资料，通过土地耕种的收益来维持生存。无论贫困还是富有，农民都把土地作为自己最后坚持的底线。但是，也应该认识到传统的土地养老功能逐渐减弱的现实。一方面，越来越多的农民失去土地，而土地流转价格越来越低。另一方面，农产品的价格相对下降，而耕种成本却逐年提高，使得绝对收益日趋下降，有限的土地难以维持生计。因此，土地提供生活保障的可靠性持续降低，更难作为农民养老保障的主要支撑[10]。面对这种现实，必须正确认识和发挥土地养老的作用。比如可以提高失地农民的补偿。在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民生活补贴代替子女参保的捆绑政策，使农民的晚年生活有保障，同时又能促进土地流转[11]，有利于逐步实现土地的集约化经营和农业现代化[12]。

3 重视公平性问题

3.1 重视农民缴费能力差别引起的公平性问题

公平正义、普惠共享是现代社会保障的核心价值理念，也是新农保的核心价值理念[13]。由于是自愿参保，而农民的个人收入是个人缴费的基础，如果农民收入不足，缴费能力必然受到限制，不能按规定缴纳养老保险费，从而连带中央的基础养老金也无权享受。另外，已年满60周岁的农村老人虽然不用缴费，但其子女必须参保，而其子女却可能由于各种原因而不能按时缴费，导致老人无权享受基础养老金。一般来说，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需求越强烈。但是，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥。这样一来，就会有一部分人因无力缴费而被排除在制度之外，出现“保富不保贫”的不公平现象，使得最需要帮助的人群由于没有能力缴费反而得不到帮助，显然违背了农村社会养老保险制度设计的初衷。因此，制度设计和实际操作要综合考虑缴费能力有限的人群的实际，以保证农村养老保险制度的顺利推进。

3.2 重视地区经济条件差别引起的公平性问题

就全国而言，经济发展极不平衡，“两极分化”严重。现行的中央政府补贴不同地区的不同支付方式，充分考虑了不同地区的经济发展和收入水平，相对于“一刀切”式的支付标准，具有突破性的进步[14]。即便如此，许多地区尤其是经济条件较差的中西部地区，如无刚性约束市县财政是否有财力补贴，具有相当大的不确定性；大量的农村集体在“家庭联产承包责任制”等一系列改革后，集体经济组织本身已无经营实体，基本没有收入来源，出资补贴农民难以实现[3]。所以，应该充分正视差别的影响，针对不同地区具体问题具体分析。只有这样，才能使经济条件较差的地区和发达地区一样，都能享受国家养老保险政策的待遇。

4 推进农村养老保险制度必须因地制宜、逐步覆盖

建立新型农村社会保障制度，要从我国国情和农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，分地区、分项目、分重点、分阶段进行，最终建立起与城镇社会保障制度相衔接的、有法律保障的、覆盖面广的、资金来源稳定可靠的、体系完整的多层次农村社会保障制度[15]。依据我国农村经济发展水平和人口数量、农民的承受能力及国家的财政状况，人力资源和社会保障部副部长胡晓义指出，我国尚处于社会主义初级阶段，经济不够发达，经济实力有限，而农村社会养老保险涉及 8 亿多农民，与城市居民相比，农民收入增长缓慢，这就决定了我国的农村社会养老保险只能从低水平起步、从保障基本生活入手，先解决从无到有的问题，再循序解决由低到高的问题。因此，建立和推进农村社会养老保险不可能一蹴而就，应根据当地经济发展水平，充分考虑群众的经济承受能力和心理承受能力，量力而行，渐近式逐步推进、逐步覆盖。

[1]卞丽萍．浅谈新型农村社会养老保险试点面临的若干问题[J]．商业文化，2010，(4)：115．

[2]齐海丽．以公正为取向的农村社会保障制度建构[J]．武汉学刊，2008，(6)：52～55．

[3]焦艳芳，徐连海．农村养老保险制度的伦理思考[J]．山东省农业管理干部学院学报，2010，(3)：7～8．

[4]夏波光．养老保险：打破转续坚冰[J]．中国社会保障，2010，(2)：10～12．

[5]钟莹．国外农村养老保险制度的比较研究及对我国的借鉴[J]．农村经济与科技，2010，(5)：75～76．

[6]褚福灵．新农保：改革目标与制度框架[J]．中国社会保障，2009，(11)：22～23．

[7]刘军民．试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点[J]．社会保障研究，2010，(3)：42～46．

[8]邵鹏霏．关于欠发达地区新型农村养老保险制度推进的思考[J]．中国集体经济，2010，(6)：15，89．

[9]朱明元，徐建清．对我国农村社会保障制度的思考[J]．科技经济市场，2007，(4)：121．

[10]王光俊．浅谈我国农村社会养老保险[J]．山东行政学院·山东省经济管理干部学院学报，2010，(3)：80～82．

[11]燕玉杰．农村社会保障制度建设研究——以农村土地承包经营权流转改革为背景[J]．淮阴工学院学报，2010，19(2)：12～15．

[12]王军丽，李培培．简析现阶段健全我国农村社会保障制度的必要性[J]．吉林农业，2010，(5)：11．