论村民资格纠纷——兼评《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项

金荣标,叶 高

(浙江丽水广播电视大学,浙江丽水 323000;浙江丽水职业技术学院,浙江丽水 323000)

论村民资格纠纷
——兼评《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项

金荣标,叶 高

(浙江丽水广播电视大学,浙江丽水 323000;浙江丽水职业技术学院,浙江丽水 323000)

我国现行立法与实务将村民资格纠纷视为附随于土地承包经营权等纠纷的从诉进行处理,这不利于纠纷的及时解决。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”纳入仲裁与诉讼管辖范围,由此可理解为村民资格的确认纠纷也被纳入了仲裁与诉讼管辖范围。确认村民资格应就村民基本生活保障的目的、户籍、住所地、村民权利义务等标准并结合特殊情形综合进行认定,认定机构以村民会议自治为基础,以农业主管部门或基层乡镇人民政府、农村土地承包仲裁委员会或人民法院三种方式作为并列的救济途径。

村民资格;标准;确认机构;独立性;仲裁

2005年底,浙江省丽水市王女士所在村土地被征收用于城市建设,其所在村组除她以外的全部村民都依照规定分得相应补偿款,但王女士被村委会以“农嫁女”为由拒绝给予补偿。王女士不断上访,直到2009年5月才从当地街道办事处得到回复。早在2004年12月,该街道办事处即以《会议纪要》形式认定王女士不得享受第二轮土地承包经营权,理由是:1998年王女士出嫁给一农民,其丈夫2002年农转非招工进厂当了工人。根据丽水市莲委办[2004]21号文件精神,王女士属于“农嫁农”妇女,应将户籍迁往男方户籍所在地,由男方户籍所在村(组)给予落实享受土地承包经营权。但王女士没有及时将户籍迁往男方户籍所在地,造成过错责任由王女士本人负责。王女士得知该会议纪要后,遂向法院起诉要求村委会支付征地补偿款,法院不予受理。随后,王女士又以街道办事处之《会议纪要》为农村土地承包经营权行政确认违法为由提起行政诉讼,法院以农村土地承包经营权的确认不属于行政诉讼的受理范围为由不予以受理。王女士又向丽水市政府申请行政复议,也如石沉大海。该案至今未得处理。

该案的事实是王女士在2002年登记结婚,并非《会议纪要》认定的1998年。但这不是本文要论述的内容。本文所涉及的核心问题是确认王女士没有土地承包经营权的行为在法律上如何定性以及确认的权力应归属于谁,并且街道办事处的会议纪要能否成为行政诉讼的受案范围。该案表现出来的是农村土地征收补偿收益分配纠纷,而本质上是王女士的村民资格及相应的村民待遇纠纷,即村民资格由什么机构确认,确认后如何救济之问题。

一、村民资格纠纷在我国之立法进程与司法实践

对于上述疑问,我国立法上一直没有彻底解决。1998年《村民委员会组织法》虽未直接规定村民资格由村民大会决定,但村民资格直接关系到村民的具体待遇及其他村民利益。因此,据该法第十九条的兜底条款,涉及村民利益的其他事项都可以由村民会议讨论决定,村民资格也可以纳入村民会议的议程之中。然而《村民委员会组织法》毕竟缺乏明确、直接的条款,使得依据《村民委员会组织法》解决村民资格问题在实践中困难很大。2002年,《农村土地承包法》也仅规定了农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地(第五条),但却没有明确何为农村集体经济组织成员。在我国农村,农村集体经济组织与行政村或自然村(村委会)、村集体或村民小组并非同一个主体。一般在经济相对发达的农村会成立各种农村集体经济组织,如早期的村农业生产合作社、近期的村经济合作社(《浙江省村经济合作社组织条例》)等,其成员可称为农村集体经济组织成员;但经济相对落后的农村一般只有村委会或村民小组,其成员可称为村民。《农村土地承包法》将土地承包经营权作为农村集体经济组织成员的一项基本权利加以保护,但对此项基本权利被侵犯时如何救济却只字未提,这不能不说是立法上的一大缺陷。享受土地承包经营权又要以具备集体经济组织成员权或村民资格为前提,权利救济的缺失,造成资格认定救济途径的空白,并形成了一个恶性循环。2009年新颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(下简称《农地调解仲裁法》)弥补了上述立法的部分缺陷,将农村土地承包经营权纠纷正式纳入司法、准司法的审查范围(1)。该法第二条第二款第四项规定,因确认农村土地承包经营权发生的纠纷,属于调解的受案范围;当调解不成或不愿调解的,可通过仲裁或起诉方式解决上述纠纷(第四条);对于仲裁后不服的仍可向法院起诉(第四十八条),这样就设定了类似劳动争议的一裁两审的司法最终审查制度。从此,《农村土地承包法》所遗漏的土地承包经营权被侵犯(主要是土地承包经营权被无故剥夺的侵权行为)的救济途径已经由《农地调解仲裁法》安排妥当。但遗憾的是,该法仍然没有解决村民资格及村民待遇的确认及救济问题。

由于立法方面的空白,造成各地司法实践操作各异,困难甚大。北京不受理要求确认村民资格的纠纷。2005年的北京市高级人民法院《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》明示:“村民起诉村民委员会或者村集体经济组织,要求确认其享有村民资格的案件,不予受理。”浙江也有类似规定。2006年浙江省丽水市中级人民法院针对农村土地承包纠纷案件所制定的指导意见规定:“对集体经济组织成员资格有争议的,应申请乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府或农业行政主管部门确认。”“集体经济组织成员与集体经济组织就土地补偿费用分配发生纠纷的,应经乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府农业主管部门进行实体调处或仲裁。对实体仲裁或处理仍不服的,可在接到仲裁或处理决定之后依法向人民法院提起民事诉讼。”与北京高院的规定相比,丽水市的规定有其一定的特色:法院对村民资格或集体经济组织成员确认的途径设立了一道行政先行程序,即在确认资格后,就有关土地补偿费用分配纠纷仍可通过民事诉讼程序解决。但该规定也未涉及村民资格确认的司法救济问题。在此问题上相对较前向的是安徽省高院的做法。其在土地补偿、安置费用支付和分配以及与土地承包纠纷中对农村集体经济组织成员资格的确认做了附随审理的处理,其就“外嫁女”、离婚、丧偶妇女、义务兵、大中专在校生、捐资购买城镇户口人员、家庭承包中家庭成员等成员资格的确认做了专门性规定。[1]这种处理虽可在一定程度上解决村民资格的确认问题,但其仅属于一个从诉讼,需在处理其他纠纷时附带解决,不能保证村民资格纠纷的充分救济。因此各地较一致的做法是对村民资格确认纠纷均不作为民事案件或行政案件处理,这就使得大量村民资格确认纠纷根本无法解决。这个问题在2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中仍未得以解决,而只是吸收了某些地方的做法,其第一条第二款规定:“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”如此规定的理由在于:“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定”。[2]其根本的原因是基于一种认识,即“集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的,应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出,而不能作为民事诉讼提出。”[1]但这种认识值得商榷:行政机关做出的资格确认,不能以民事案件提起诉讼,那能否以行政案件提起诉讼呢?

二、村民资格纠纷之独立性

上述立法与司法实践背后有一个观念:村民资格纠纷并非一个独立之诉,而是附随于土地承包经营权纠纷或征地补偿款分配纠纷,因而法院不能单独受理有关村民资格纠纷的案件。此观念又源于村民资格与村民可享受的各种待遇紧密相关的事实:没有村民待遇,村民资格则无实际意义。在现实中出现较多的,是出嫁的妇女因本村经济开发、土地征收而要求享受同等村民待遇的情形。在村民待遇中最重要的莫过于土地承包经营权。因此,“村民资格纠纷往往通过村民与村委会间的农村集体财产收益分配纠纷而得以体现”,[3]77集中体现在土地承包经营权纠纷方面。村民要享受相应的待遇,以其具有相应的村民资格为前提。因此,村民资格的确认成为土地承包经营权确认的前提。《农地调解仲裁法》将“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”纳入仲裁与民事诉讼,这应当意味着将村民资格之诉也纳入了仲裁与民事诉讼之中。不过此诉作为土地承包经营权之诉的前提之诉,在一个裁决书或判决书中并非以裁决或判决结果的形式表现出来,而是以裁决或判决结果的事实被认定。这种认定在法律上应当具有与裁决或判决结果相同的法律效力。

虽然作如上理解或处理对解决村民资格纠纷的法律效力并无影响,但其终究是一个附属品,没有自己的独立法律地位,在法律保护力度上也不够大。村民资格纠纷应当作为一个独立案由,使其成为独立之诉,理由有四:①村民资格纠纷成为近年来城市化进程与经济发展过程中一个突出的农村问题,其中最多的又是农嫁女的村民资格纠纷。最高人民法院就《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》所作的答记者问中坦然承认:“出嫁妇女土地承包经营权保护、农村土地征收补偿费用分配等问题,已经成为影响当前中国农村社会稳定的大问题。”因此,从现实需要出发,应当将村民资格纠纷独立化。②在实务中,村民资格纠纷虽普遍被作为不可诉(民事诉讼)的对象,但同时又被单独作为行政程序的处理对象。(2)对村民资格做出行政决定,目前法律并未明确其具有可诉性,但其直接影响到当事人的权利义务,很显然其属于具体行政行为,应当具有可诉性。最高人民法院虽然并未明确表示将村民资格纠纷排除出行政诉讼范围之外,但明确表示此类纠纷不属于平等主体(村民与村民委员会或集体经济组织成员与集体经济组织)之间的民事纠纷,而将其排除在民事诉讼之外。这种观点虽有一定根据,但其中存在不可克服的矛盾:在纳入法院民事案件受理范围的土地补偿、安置费用支付和分配以及与土地承包相关的案件中,不可避免地涉及村民资格的确认问题。那此时可否通过民事诉讼程序加以审理并确认村民资格,还是必须中止所受理案件的审理,等待村民资格问题以行政程序进行完毕后再审呢?最高院似乎并无意采用后者的处理方式。其矛盾在于:村民资格纠纷单独成诉只能走行政程序,附随于其他纠纷则可以民事诉讼解决。同一纠纷其主体与事实皆相同而被定性为不同性质之诉,显然难以自圆其说。较为妥善的处理方法,应当是村民资格纠纷独立成诉,作为民事之诉;若经行政处理,则成为行政之诉(行政机关为一方主体)。③虽然最高人民法院认为此类纠纷不属于平等主体之间的民事纠纷,但由于村民资格的直接确认来自村民的自治组织即村民委员会,而村委会并不拥有行政确认权,其最终决定的行为显然不能成为行政确认。因此,也无法纳入行政诉讼之中。就村委会与村民的主体性质而言,其更具有民法上的特征,而不具备行政法上的特征。因此,就民事诉讼与行政诉讼两者相较,将其纳入前者更加恰当。如此处理,并不会改变民事诉讼作为处理平等主体间民事权益纠纷的程序的本质,因为民事诉讼可处理与民事权益纠纷相关联的争议;否则又会陷入前述矛盾之中。④村民资格纠纷独立成诉,对后续的村民待遇纠纷则不必再进行村民资格的确认之审,并可简化村民待遇诉讼的程序,极大降低村民维权成本。

三、村民资格之确认标准

在我国,法律法规对村民和集体经济组织成员并未加以严格区分。其根源在于村民所在的村组织(村民委员会)行使着集体经济组织管理集体(组织)财产的功能,这一功能在地方立法中有所体现,如《浙江省村经济合作社条例》第四条规定:村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权,享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的,村集体财产所有权由村民委员会行使。因村民所关心的莫过于本村(或集体经济组织)的财产或经济利益,造成村民这个具有一定自然属性的身份概念与集体经济组织成员这个具有社会属性的身份概念在经济利益的层面上相互混同,并成为功能一致的法律概念。但这一混同不能掩盖两者的本质区别:村民概念以户籍为基础,强调村民在村组织内自治权利和义务;集体经济组织成员概念以财产为基础,强调村民在村内某个集体经济组织中的管理权利和义务,主要是经济受益权和自主管理权。[4]25村民的外延广于集体经济组织成员,后者必然属于前者,而前者未必都在后者的范围之内,如空挂户。村民相对应的组织是村民委员会,集体经济组织成员相对应的是合作社等集体经济组织。虽有如上区别,但因在财产利益层面两者有相同之处,为论述方便,本文将两者作同一化处理。

确认村民资格具体的标准,一直以来有不同的观点,概括起来有单一标准说与综合标准说两种。单一标准说主要有户籍标准、居住地标准、权利义务相统一标准[5]99、村民自治标准[6]140等。单一标准说的最大不足在于单一因素无法适应现实多变的情况,难以准确认定村民资格。综合标准说相对较为可采,它要求必须结合以上多种因素并综合考虑实际情况认定村民资格。但以上各说都没有看到设置村民资格制度的本质目的,这导致各种标准都无法准确解决村民资格的确认问题。村民资格的认定,涉及到村民资格制度的保障功能、户籍、住所地和村民权利义务等四个基本要素,缺少任何一个要素的认定都是不全面的;但仅有此四个要素亦不足以适用所有情形,尚需对特殊情形专门进行认定。

1.基本生活保障要素

设置村民资格制度的目的,不仅要保障村民享受村集体的福利,其根本目的是保障村民的基本生活来源,令其生有所养。这与城镇居民实行的社会保险制度的目的类似。二者不同的是,农村的保障来源于集体财产,城镇的保障出自国家财政。因此,是否具有村民资格首先应当确认其基本生活保障(目前只能限于此)的来源:若需依赖农村集体财产的保障,则必须赋予其村民资格;若有国家的保障,享受与城镇居民同等的待遇,则可以不保留村民资格。这样的论点是基于有限社会财富的分配在法律和机会上应当是平等的前提下得出的。在目前阶段,若一个人既享受着城镇居民的社会福利,又要求享受农村集体的福利,则显失公平。

2.户籍要素

村民内在的固有之意是具有本村户籍的农民。户籍的得失变更有多种原因,其中以出生、死亡最为典型,这也是村民具有一定自然属性的含义所在。因此,户籍若不在本村,即使其居住在本村,或在本村尽一定的义务或享受一定的权利(村民自治同意给予外来户以村民资格,为例外)则其不可能成为本村的村民。值得进一步探讨的是,因出生、结婚、收养、迁户等不同原因造成的户籍变动,对村民资格的取得,影响是否都相同呢?因出生而取得村民资格必须是其父母一人或两人均具有村民资格为前提,这是由于我国户籍登记实行随父或随母的自愿登记的制度。因婚姻(结婚)取得村民资格在我国农村中有着较传统的村规,妇女出嫁到男方,男方所在村一般应当允许该嫁入女将户籍登记在夫村;男子入赘获户籍登记以女方家中无儿且入赘一夫为条件。这种规定与我国养儿防老的传统文化思想紧密相关,有一定的合理性。又因村民资格与土地权益等村民待遇密切关联,一旦有新人加入,则其他村民待遇会因此而降低,所以对因婚姻而取得村民资格的情形作一定限制,具有其内在的合理性。较复杂的情形是原嫁入女、入赘男因丧偶、离婚,其村民资格是否丧失?因其已经合法取得村民资格,农村实践一般予以保留,应为合理。但嫁入女、入赘男另行结婚,其外来配偶是否可取得村民资格?因其他村民受到待遇降低的威胁和原嫁入女、入赘男本来就是外来户的事实,村民资格不能因婚姻而无限扩展,原则上应截止于原嫁入女、入赘男。因合法收养形成养父母子女关系的,其法律效果与出生因素相同。因入学、服役、劳教、服刑、就业、自愿迁出等事由将户籍外迁,是否因无户籍而必然丧失村民资格?前四种特殊情形下因其本人将来的生活保障来源不明(返家务农或就业城镇),应当保留其村民资格;若将来取得城镇户籍,则全面享受城镇居民待遇(如失业、养老、医疗等),同时其丧失村民资格。同理,因就业或自愿迁出而取得城镇户籍,则丧失村民资格;如未取得城镇户籍,则保留其村民资格。我国《农村土地承包法》第二十六条的规定,体现了同样的精神。

目前不少地方尝试取消农村户口与城镇户口二元户籍管理制度,统一登记为居民。表面上看,此制度下以户籍作为认定村民资格意义正在丧失。但改革的基础仍应当以保障原“农民”基本的生活与福利(如就业、居住、养老等)为必要,这与村民资格制度所具有的为保障村民基本生活的功能为同出一辙。户籍登记在农村或城镇,仅为行政管理层面的问题。即使城乡户籍制度统一后,虽然农村户籍不再存在,但农村没有消失,城乡居民的本质差异(其所享受的权利)并未因此消除。对户籍登记在农村里的“城镇居民”(村民),其对集体土地与财产仍然拥有集体所有权,但他也同时面临着因享受集体福利而需要具备村民资格的问题。因此,户籍地因素仍应作为确定村民资格的因素。

3.住所地要素

依我囯法律,公民以其户籍所在地为住所地,经常居住地与住所地不一致的,经常居住地视为住所地。因此户籍地与住所地会产生分离。分离的原因主要是当事人出于特定目的的需要将户口登记在农村或城镇,而户籍登记机关仅仅将户籍登记制度视为人口管理的行政手段。这就容易造成村民受多种利益驱动将户口登记在某村,而将住所地保持在他处,这就造成户籍地与住所地分离的现象。这在人口频繁流动的今天可呈现为常态。住所地作为村民资格确认的要素,其是以当事人已经具备所在村集体的户籍为前提的。换言之,住所地要素解决的是村民资格是否丧失的问题。在此意义上住所地对村民资格的影响并不大:不论居住何地,只要尽了对村集体的义务、仍然需要村集体给予基本生活保障的,仍然应当保留其村民资格。有疑问之处是:长期在外居住生活的村民,是否真正需要村集体的基本生活保障?对没有明示放弃保障的,应当保留村民资格;否则,则丧失。这就意味着村民要求村集体的基本生活保障权利是不容被剥夺的;除非其生活条件已经达到不需要此保障而放弃的程度。

4.村民权利义务因素

村民资格是享受村民待遇的前提,享受待遇本质上是一种权利,而权利与义务总是一个问题的两个方面。因此,要获得村民资格、享受村集体的福利,须以为村集体尽相应的义务为前提。所谓村民权利义务一致性因素实质上只考察对村集体是否尽了相应的义务,已为足。村民对村集体应尽义务在现阶段主要表现为筹资筹劳(《农业法》第73条)、维护集体经济组织的利益等方面,原有的乡统筹、村提留、农业税等都已取消。因此,村民对村集体应尽的义务也已经是微乎其微。村民权利义务因素对村民资格的影响主要体现在以下情形:①在户籍地尽义务,认定为户籍地村民;②在经常居住地尽义务,认定为经常居住地村民;③在非户籍地尽义务,若户籍地村民会议通过自治方式同意认定其为户籍地村民,应当允许。

5.特殊情形

村民资格认定中有以上标准难以适用的情形为特殊情形,以上在户籍要素中已提及部分特殊情形,常见的还有:①在外长期从事工商业情形。若其能够在外出期间尽了与本村其他成员相同村民义务的,可认定其具有村民资格;若其外出期间经过较长期限(假设五年以上)均未尽同等村民义务的,应认定其不具有村民资格。②未履行手续的收养。我国收养制度要求履行法定登记审批手续,否则不能形成合法的养父母子女关系。因此,收养的未成年人不能获得村民资格;除非补办法定手续。有合法收养手续后又解除收养关系的,则对合法取得的村民资格应继续予以维持。③超生子女。我国实行严格的计划生育政策,在现阶段不应当赋予村民资格;但履行了适当的手续(交纳社会扶养费、领取了准生证等)则可以依父母的情形取得村民资格。④外来户。即居住在村里非本村户籍人员,原则上不应当给予村民资格,但若其享受着村里的交通、通讯、教育、医疗卫生等社会福利,常参加村里的民主管理和义务活动,可考虑给予村民待遇;但此情形以村民自治为妥。⑤离婚、丧偶情形。因婚姻而取得村民资格后又离婚或丧偶的,若户籍未迁回原籍,应当维持其村民资格;若迁回原籍、且在原籍获得土地承包经营权的,其婚姻地村民资格应当丧失;若未取得承包地的,则不丧失。

四、村民资格确认机关及救济途径

村民资格纠纷除需明确标准外,还需明确确权机构。其核心是由什么机构对村民资格进行确认,其所作出的决定法律效力如何,是否允许当事人寻求救济。就确认机构而言,立法与实务中有四种选择:村民自治、农业主管部门或基层乡镇人民政府、农村土地承包仲裁委员会和人民法院。上文已提及村民自治的依据是《村民委员会组织法》第十九条的兜底性规定,涉及村民利益的事项,需由村民委员会提请村民会议讨论决定;因村民资格认定关系到全体村民的利益,由此可将村民资格确认问题包括其中。农业主管部门或基层乡镇人民政府对村民资格的确认权利并无直接法律依据,但从《农村土地承包法》(3)以及地方性法规(如《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(4))等有关农业部门与乡镇人民政府对农村土地承包合同的管理职能的规定中,可推断其具有对村民资格确认的权利,而且在地方多有类似实践(如浙江丽水)。这是因为村民资格的确认始终与土地承包紧密地联系在一起,没有土地的农民则无生存基础,对土地承包权的确认也就是对农村村民资格的确认。此为一个问题的不同层面而已。这种理解未必有十足的说服力,这正是法无明文的弊端。农村土地承包仲裁委员会的裁决职能在《农村土地承包法》中已经获得确认,但一直以来没有可能操作的细则,地方实践多有差异。《农地调解仲裁法》颁布后,这个难题迎刃而解。但村民资格纠纷能否独立为仲裁案的问题,“两法”仍未明示,而是将仲裁限制在因确认农村土地承包经营权纠纷的范围之内(5)。人民法院对村民资格纠纷的介入已如本文第二部分所述,司法实践多有禁忌,立法更是只字未提。《农地调解仲裁法》将土地承包经营权的确认纠纷纳入人民法院的主管范围,但同样问题是村民资格纠纷能否单独受理,仍未明确。但无论仲裁还是诉讼,由于土地承包经营权与村民资格始终结为一体,两者应当都视为具有单独受理并确认村民资格的权力。

然而关键问题是,这四个机关若均有权决定村民资格,哪家机关的认定具有最终的法律约束力?也就是说这四个机关的相互关系如何。

村民资格纠纷从本质上理解是村集体成员资格的纠纷,若得到确认,则可成为村集体成员,可享受村集体的保护和利益。是否赋予成员资格,是村集体可得自由决定的权利,是村民自治的范畴。村民自治是我囯基层民主的重要形式,对表决事项实行少数服从多数原则,但这一原则在特定情形下可能被滥用。如常州市新北区人民法院审理的一起王春(化名)诉银河村委拆迁待遇纠纷案,该案主审法官评论到:“原告王春(化名)合理、合法的利益却被以‘民主’的名义蛮横剥夺……村委会以明确的目的(不给原告分配土地)进行所谓的‘民主表决’,其实质是多数人对少数人的专制,是以形式上的(程序)正义剥夺王春(化名)应当得到的实体正义为代价的。”(6)正因为此,村民自治形成的关于村民资格的决定并不能具有终局性的法律效力,应当有对其进行适当监督的手段与渠道。

行政、仲裁或诉讼都是公力救济的方法,对村民自治都具有监督功能。即,当村民自治被滥用时,被侵权人得以向农业主管部门或基层乡镇人民政府、农村土地承包仲裁委员会或人民法院申请保护。正如前文所述,从实然法角度分析,我囯目前并不存在行政确认、仲裁裁决和法院诉讼这三种公力救济并存的制度;但从应然法角度出发,此三种公力救济途径都有存在必要,以便及时化解村民资格纠纷。三种公力救济的相互关系安排显得极为重要。《农地调解仲裁法》已经对仲裁与诉讼的关系以立法形式确定下来:或裁或诉(该第四条),裁后可诉(第四十八条)。据此,仲裁裁决在规定期限内不起诉的则具有终局效力;诉讼在特定情形下(裁后再诉)可以变更裁决的结果。其相互关系十分清晰。这种制度安排与劳动争议仲裁十分相似,其最大的缺陷在于仲裁并非一裁终局,这使仲裁程序成为确定资格纠纷道路上又人为增加了一个叉路,仲裁裁决不能及时生效,纠纷不能及时解决,实际意义不大;若将仲裁作为独立的一裁终局的程序,不仅有利于缩短当事人解决争议的时间,而且可以节约司法成本,减轻当事人的讼累。值得注意的是,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》与《农地调解仲裁法》在仲裁程序的安排上有个重大区别:前者仲裁管辖要求有书面仲裁协议或虽未有书面协议但有接受仲裁管辖的行为,而后者并不要求协议,仲裁只应申请方单方行为而发动。关于农业主管部门或基层乡镇人民政府所进行的村民资格的行政确认与法院诉讼间的关系,可按照行政诉讼的规定即可解决(具体行政行为与行政诉讼间的关系),不用赘述。有关行政确认与仲裁的关系,《农地调解仲裁法》略有提及,但不确切。其第二十二条第四项规定,对已有“行政处理决定”的农村土地承包经营权纠纷(本文主张包括村民资格纠纷),农村土地承包仲裁委员会不予受理;已受理的,终止仲裁程序。不明确的理由是“行政处理决定”的含义不清:什么样的决定可定义为行政处理决定?口头形式可否?会议纪要形式可否?行政通知可否?立法语言含义不清,只会导致法律适用的困难。不论如何,其用意是清楚的,经过行政处理的纠纷具有终局性的效力,仲裁不得再介入。

综上分析,村民资格纠纷的确认机关以村民会议自治为基础,以农业主管部门或基层乡镇人民政府、农村土地承包仲裁委员会或人民法院三种方式作为救济途径。其中可仲裁的条件是纠纷未经行政处理及司法诉讼,并实行一裁终局,行政确认后可得行政诉讼,法院也可直接受理。这样安排不但可以给当事人提供多种解决村民纠纷的途径,而且仲裁或行政确认程序也可减轻人民法院处理诉讼案件的负担,同时人民法院直接受理则可缩短解决纠纷的过程,便于纠纷及时解决。

五、结语

我国现行立法与实务中将村民资格纠纷视为非独立之诉,视其为附随于土地承包经营权等纠纷的从诉进行处理,不利于纠纷及时解决。《农地调解仲裁法》将“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”纳入仲裁与诉讼管辖范围,应当理解为将村民资格的确认纠纷也纳入了仲裁与诉讼管辖,这是由村民资格是土地承包经营权的前提这一关系决定的。确认村民资格应就基本生活保障的目的、户籍、住所地、村民权利义务等标准并结合特殊情形综合进行认定,认定机构以村民会议自治为基础,以农业主管部门或基层乡镇人民政府、农村土地承包仲裁委员会或人民法院三种方式作为并列的救济途径。

文首案例所涉的王女士被岩泉街道办事处以《会议纪要》形式认定其不得享受第二轮土地承包经营权纠纷,法院应当以行政诉讼直接受理,并对会议纪要的合法性进行实体审查。若王女士以其所在村组为被告,要求确认村民资格,法院应当立为民事案件受理。但目前法院在实际上尚无法正常将其纳入司法保护渠道。然而《农地调解仲裁法》已经明确将“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”纳入仲裁与诉讼管辖范围,即自2010年1月1日该法生效起,该案当事人应当可以直接以民事诉讼起诉到法院,要求法院确认土地承包经营权。不知到时候法院是否会继续推诿?又会以何种理由推诿?则还要拭目以待。(7)

注释:

(1)实际上在2002年的《农村土地承包法》(第五十一条)与2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二条就已经确立了仲裁与诉讼方式解决有关纠纷的途径。

(2)如2006年浙江省丽水市中级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》中规定:“对集体经济组织成员资格有争议的,应申请乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府或农业行政主管部门确认”,以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定:“集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的,应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出,而不能作为民事诉讼提出”,可以看出村民资格纠纷需单独通过行政程序解决。

(3)如有学者认为,应当以是否形成较为固定的生产、生活和是否具有依法登记的集体组织所在地常住户口为基本判断标准,充分考虑农村土地承包所具有的基本生活保障功能,综合考虑相应标准进行判断。见韩延斌,对当前涉农纠纷疑难问题的司法解决——农村集体土地补偿费收益分配纠纷案件的处理[J],法律适用,2008,(1):97.

(4)第十一条规定:国务院及县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别负责全国及地方农村土地承包及承包合同管理和指导。同时规定:乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职责。

(5)第五十六条规定:辖有村的街道办事处,履行乡(镇)人民政府按照该办法规定的管理农村土地承包及承包合同的职责。

(6)仲裁范围当然不限于此,在此仅指因村民资格确认是确认土地承包经营权的前提,而两者都是属于确认之诉,因此将范围限于确认土地承包经营权进行论述。

(7)该案中,银河村委以“指导意见”的方法让村民开群众代表会议,形成一份“关于银河村民小组调整责任田有关户主的说明”,不同意王春享受本组分配土地以及以后的拆迁待遇。原告王春户口一直在村里,并且平时享受村里的其他待遇,对村里也尽着应有的义务(修路出资等),因此其分田、享受拆迁待遇的要求是合理、合法的。最终判决银河村委采用让该村第八村民小组以表决形式所形成的“不给原告王春(化名)分责任田,在日后拆迁时不能参加享受本组拆迁待遇”的决定无效。糜新元,“民主”让她失去土地,法律让她重新取得村民资格——兼谈程序正义与实体正义发生予盾时法官的选择[Z],中青在线法制频道,2009年8月12日访问。

(8)至本文发表时,本地法院仍不受理。

[1]安徽省高级人民法院.安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见(2004年)[Z].合肥:程玉伟律师在线,2009.

[2]黄松有.最高人民法院前副院长黄松有在公布最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话[CB/OL].(200-07-29)[09-07-25].http://www.law-lib.com/fxdt/newshtml/22/200.50729175922.htm.

[3]冯乐坤.村民资格纠纷的司法保护[J].法律适用,2008,(5):77.

[4]金荣标.论农村集体经济组织成员权[J].甘肃政法成人教育学院学报,2008,(2):25.

[5]周菊生.在校大学生能否分得土地补偿费[J].井岗山医专学报,2006,(11):99.

[6]白呈明.涉农案件问题研究[J].政治与法律,2003,(2):140.

Abstract:The dispute of villager’s qualifications(VQ),which,either in legislation or in practice,is now treated as a subordinate suit to those disputes such as the rural land contracted management rights(RLCMR),tends to be pendent.However,with introduction of the jurisdiction of arbitration and litigation on the“disputes arising from confirming RLCMR”by the Act on the Mediation and Arbitration of Rural Land Contract Disputes,the dispute of VQ shall be also interpreted as to be included in the jurisdiction of arbitration and litigation.Confirmation of VQ shall be comprehensively committed on basis of such criterions as the purpose of safeguarding fundamental life of villagers,household records,residence,rights and obligations of villagers as well as other special situations.The basic organ of confirmation thereof is the self-governing Villagers’Conference and the confirmation is provided with a remedy of three parallel alternatives,that is,to be conformed by the agricultural administration or the people’s government at the rural level,the Arbitration Committee of Rural Land Contracted Management and the people’s court.

Key words:villager’s qualifications;criterions;confirmation organ;independence;arbitration

(责任编辑:刘玉邦)

On the Dispute of Villager’s Qualifications——Comment on Item IV of Sub-article II,Article II in the Act of the People’s Republic of China on the Mediation and Arbitration of Rural Land Contract Disputes

JIN Rong-biao1,YE Gao2
(1.Zhejiang Lishui Broadcasting and TV University,Lishui,Zhejiang 323000;2.Zhejiang Lishui Technological College,Lishui,Zhejiang 323000,China)

D922.3

A

1672-0539(2010)02-038-08

2010-02-15

金荣标(1971-),男,浙江丽水人,讲师,法律硕士,主要研究方向为民法、新农村建设法治问题、劳动与社会保障法;叶高(1961-),男,浙江松阳人,副教授,研究生,主要研究方向为民商法、知识产权法。