因公益提前收回海域使用权及补偿法律问题

郭 萍，吴 卓

(1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026； 2.大连市人民检察院，辽宁 大连 116012)

因公益提前收回海域使用权及补偿法律问题

郭 萍1，吴 卓2

(1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026； 2.大连市人民检察院，辽宁 大连 116012)

随着全国沿海城市“征海”现象的逐年增加，海域使用权因公益提前收回及补偿问题越来越突出。《中华人民共和国海域使用管理法》对因公益提前收回海域使用权及补偿仅进行了原则性规定，其他相关法律法规在此方面的规定也较少。针对实践中出现的因公益提前收回海域使用权的突出问题，以个案分析与理论梳理相结合的方式，对因公益提前收回海域使用权的性质、限制及补偿机制等展开研究。

海域使用权；提前收回；公共利益

一、引 言

自2002年《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域管理法》)实施以来，海洋功能区划制度和海域有偿使用制度逐步推行，原来海域使用“无序、无偿、无度”的“三无”状况有了明显改善，海洋的开发利用也朝着更为科学的方向发展。但随着港口码头的兴建、沿海旅游事业的发展、渔业布局的完善及海洋功能区划的调整，全国沿海城市“征海”现象越来越多，因公共利益提前收回海域使用权(以下简称“因公益提前收回海域使用权”)及补偿问题也越来越突出。

在青岛，随着青岛市委、市政府“挺进西海岸”战略的深入实施，大港口、大造船、大旅游等涉海产业在青岛开发区迅速崛起，大片原用于增养殖的沿岸滩涂及浅海海域，逐步以围、填等方式，改作港池、码头、航道、造船等用途，大量以养殖为生的渔民失去基本生产资料和收入来源。据统计，近年来，青岛开发区已累计减少养殖区(折合)3800 hm2，平均每年减少产量0.65万t，减少产值0.52亿元，“失海”渔民达5000余人，占高峰期渔村总劳力的55%，且仍在继续增加。受资金、技术、发展规划和“失海”渔民数量多、年龄偏大、文化素质较低等因素制约，渔民转产转收形势非常严峻，渔收增效和渔民增收进程十分艰难。[1]

在温州，全市渔区因围垦造地和其他海洋工程的需求，近期将被国家征用的浅海滩涂养殖总面积达0.84万hm2，范围遍及全市各沿海二市三县一区，涉及行政乡镇21个，行政村85个，失海失涂*失海失涂指由于海域和滩涂使用权被政府提前收回而导致丧失在海域、滩涂上合法用海的权利的状态。的渔户共1671户，失海失涂渔民总人数达7164人，估计直接影响渔业总产量6.8万t，总产值5.9亿元。[2]

在大连，为了加快东北亚航运中心建设和旅游业的发展，实现南部海域功能规划调整的既定目标，大连市政府已经决定于2006年底以前全面开展南部海域养殖物清理整治活动。整治活动所涉及的南部海域海面养殖规模27.1万亩，港圈养殖面积705亩。现有养殖用海业户3045个,养殖直接从业人员26 470人，其中具有当地户口的有10 040人。*参见《大连市人民政府关于开展南部海域养殖物清理整治实施方案》，大连市政府法制办内部资料，2006。

可见，随着开发海洋热潮的兴起，因公益提前收回海域使用权及其补偿问题已经成为全国海洋经济发展以及海洋合理使用中的突出问题。但是目前法律上对于因公益提前收回海域使用权的性质、限制及补偿机制没有规定或者规定不明确，仅有的一些原则性的规定在实践中发挥的作用十分有限。而现实中，一些地方特别是基层单位的领导急功近利，以短期行为创造“政绩”，打造“形象工程”，打着“因公共利益或者国家安全需要”的大旗，随意收回海域使用权，违背了海域使用权人的意愿。另外，即使在收回海域使用权合法的情况下，也经常会出现对渔民补偿标准过低、补偿程序不规范的情况，导致大量渔民“失海”“失业”，引发上访，甚至群体性事件的发生，严重影响了沿海地区社会的安定。目前对因公益提前收回海域使用权及其补偿问题的学术研究不多，所以笔者以此为重点，对于因公益提前收回海域使用权的内涵、性质、权利的限制及补偿等问题进行初步研究，希望能对我国因公益提前收回海域使用权制度的学术研究及实践有所裨益。

二、因公益提前收回海域使用权的内涵

根据我国《海域管理法》第30条的规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”所以，因公益提前收回海域使用权就是因为公共利益的需要，原批准用海的人民政府在海域使用权期限届满前，将原海域使用权人的海域使用权提前收回的行为。

因公益提前收回海域使用权与因违法行为和因闲置提前收回海域使用权有明显的区别。因违法行为提前收回海域使用权是因为海域使用权人擅自改变海域用途或者不交纳海域使用金的行为所致，因闲置而提前收回海域使用权是因为海域使用权人不履行应尽义务所致。所以在这两种情况下提前收回海域使用权的行为是一种行政处罚行为。而因公益提前收回海域使用权行为则是在海域使用权人利用海域合法且履行应尽义务的前提下提前收回的行为，是在私益与公益博弈过程中，私益为公共利益作出的特别牺牲。正是因为这种性质上的根本区别，使得对于因违法行为或因闲置而提前收回海域使用权的，将不给予任何补偿；而因公益提前收回海域使用权的，应给予原海域使用权人合理的补偿。

三、因公益提前收回海域使用权行为的性质

关于因公益提前收回海域使用权行为的性质，理论界存在两种不同的观点。一种观点认为因公益提前收回海域使用权是一种行政许可撤回或撤销行为[3]，另一种观点认为因公益提前收回海域使用权是一种征收征用行为[4]。笔者比较倾向于后一种观点，并认为因公益提前收回海域使用权应被定性为公益征收。

1.因公益提前收回海域使用权行为与行政许可的撤回

我国《海域管理法》第三章“海域使用申请与审批”规定了海域使用权以行政许可方式取得的条件、程序，2002年4月国家海洋局发布的《海域使用权申请审批暂行办法》又对其作了具体规定。根据这些规定和当前的实践，用海单位或个人向县级以上人民政府提出书面申请，经海洋行政主管部门依海洋功能区划和海洋使用规划对申请材料进行审核，然后报有相应批准权的人民政府批准并登记后，用海单位或个人方能取得海域使用权的行政许可。这也是目前我国海域使用权取得的主要方式。既然海域使用权的取得属于行政许可，那么，海域使用权因公益提前收回是否属于行政许可的撤回？《中华人民共和国行政许可法》第8条明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

依据上述规定，行政许可的撤回要满足如下4个条件：为了公共利益的需要；需要依照法定程序；依法给予补偿；行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化。因公益提前收回海域使用权基本符合前3个条件,但是很显然因公益提前收回海域使用权并不是因为“所依据的法律、法规、规章修改或者废止”，也不属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”的情形。由于我国法律对于行政许可撤回制度作了严格的限定，因此因公益提前收回海域使用权不应该属于行政许可撤回,除非个别情形,例如海洋污染导致某处不再适合原来的海域使用而收回。

2.因公益提前收回海域使用权行为与征收征用

因公益提前收回海域使用权是在海域所有权归属国家的前提下，提前收回海域的使用权。从传统意义上讲，它既不属于征收私人财产的所有权，又不属于征用私人财产的使用权。这一点与国有土地使用权的提前收回具有相似之处。所谓征收，是指政府以行政命令的方式取得自然人或法人财产权的行为。国内多数学者认为，对国有土地使用权的收回是土地征收的一种，当然征收的对象常常可以包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)。[5]这些学者针对旧城区改建而需要调整土地[6]，以及城市房屋拆迁而提前收回土地使用权[7]等现实以及现行法律规定，都提出国有土地使用权可以被依法征收的观点[8]。

依照我国《海域管理法》第30条的规定，因公益提前收回海域使用权是国家动用强制力取得他人已有的海域使用权，在目的上要满足公共利益或者国家安全的需要，并且国家应当给予权利人相应的补偿。所以因公益提前收回海域使用权完全符合上述有关土地使用权征收理论的基本特征，不过是以浮动的“蓝色领土”代替陆地上的“土地”而已。另外将因公益提前收回海域使用权定性为公益征收，并未加重“征海人”的补偿义务和其他负担；对于海域使用权人来说，有利于其借助征收制度中实体方面和程序方面的规定，保护自己的私有财产权，防止国家行政权力的滥用。尤其是在由于大规模“征海”导致“失海”渔民失去生活保障的现阶段，明确因公益提前收回海域使用权属于公益征收的性质具有很好的现实意义。

四、对因公益提前收回海域使用权条件的限制

因公益提前收回海域使用权作为限制公民财产权的一项制度，对于社会成员的生存与发展至关重要，因此为限制政府行政权力的滥用，保护财产权人的利益，应当对因公益提前收回海域使用权的条件加以严格限制。

1.对公共利益的限定

对于公共利益，我国现行法律、法规没有对其内涵及范围作出明确界定。也正因为如此，当涉及因公共利益征收的情况时，政府享有很大的自由裁量权，对公共利益的判断与解释由一些政府部门进行。实践中也频频出现一些部门或单位假借公共利益的名义进行的征收，甚至出现“公共利益是个筐，什么都往里装”，任意扩大解释“公共利益”的范围。这不仅严重损害了行政相对人的权益，也助长了一些政府部门滥用征收权行为的发生，还容易滋生腐败。

学者对公共利益的界定，较为典型的有两种。一是从理论上加以论述。“公共利益是指超越个人范围，为社会之全体或多数所享有的利益。”[9]“公共利益就是对公众需要或需求的一种满足。”[7]二是通过列举的方式。如梁慧星教授在其主编的《中国物权法草案建议稿》中指出，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益”。

笔者认为，依照上述观点，结合海域使用权的特点，对于因公益提前收回海域使用权中“公共利益”的认定可以考虑以下几个方面。

(1)海洋生态环境保护的需要。如海域使用权人对某一特定海域的利用由于非主观原因对海域环境有重大污染，或者海域使用权被赋予后，海洋环境发生重大变化，现在海域已经不适合原来的用海类型的，则需提前收回其海域使用权，作其他对环境无影响或影响较小的海域使用。另外，出于野生动植物资源保护的需要，如果某一海域的使用，将对周边野生动植物资源造成重大破坏，并且无法通过采取一些保护性措施来阻却对周围环境与资源破坏的，也可考虑收回原先核准的海域使用权。

(2)海上交通安全的需要。如果养殖物侵占航道，影响海上正常航行，为了海上交通安全，可以提前收回航道周围的海域使用权。如大连港就曾经发生过养殖物侵占航道阻碍船舶正常进出港的事件，对海上的正常安全作业危害很大。

(3)国防需要。如需在某一岸段设立军港，则在该港口附近一定范围的海域必须禁止所有活动。主管机关在此之前所核准的海域使用权必须予以提前收回。

(4)海域经济利用的需要。如海岸外海底发现石油矿藏、丰富油气资源而需进行开采利用的，而此项开采活动与水产养殖显然互相干扰而不能并存，则主管机关必须收回先前所核准的海域使用权。

2．对提前收回海域使用权主体的限定

从因公益提前收回海域使用权的性质上可以判定收回的主体应当是国家，但在实践操作中，屡见不鲜的是新的海域使用权人直接充任“征海人”,而政府及海洋行政主管部门则在整个“征海”过程中仅仅起协助以及缓解矛盾的作用。例如1995年大连北良粮食中转工程项目、2004年大连汽车码头工程项目、2005年6月大石化东岸码头项目清海*参见《关于我市南部海域养殖情况调查摸底及清理、补偿建议的报告》，大连市政府法制办内部资料，2006。等都存在这个现象。

笔者认为新的海域使用权人不能成为提前收回海域使用权的主体。第一，国家“征海”行为尚未完成，意味着原海域使用权尚未收回，不可以将这块海域的使用权在此之前就授予他人，因此新的海域使用权人也就没有成为收回主体的依据。第二，“征海”是具有行政性质的行为，而新的海域使用权人大多数是开发商。他们是企业法人，与原海域使用权人是平等主体之间的关系，没有资格充任海域使用权提前收回的主体，行使国家强制行为。至于非因公共利益收回海域使用权的情况，新的海域使用权人更是不可以擅自打着公共利益的旗号，实则纯粹为了商业目的来使用海域。如果确实存在因为商业目的使用海域并需要提前收回原海域使用权的，可以按照我国《海域管理法》第27条以及其他相关法规的规定，就海域使用权的合法转让、出租，以及补偿标准等予以协商确定。

五、因公益提前收回海域使用权的补偿

无补偿即无征收，这是现代法治对国家的征收权提出的要求。征收是为公共利益作出的，但它将相应的负担施加于特定的个人、特定的少数人身上。依据“公共负担人人平等”的原则，此时应当由获益的多数人对少数人的损失给予补偿，以体现公平正义原则。所以，补偿成为征收的不可或缺的属性。我国《海域管理法》第30条也明确政府提前收回海域使用权的，必须对原海域使用权人给予相应的补偿。但是该法律本身没有对补偿的方式、标准及范围等作出明确规定。实践中一些地方省市，例如山东省、福建省等都纷纷出台法规或规章，以增加补偿条款的可操作性。但是由于各地规定不同，仍会存在很多差异。笔者认为应当遵循如下原则。

1.给予原海域使用权人合理的补偿原则

因公益提前收回海域使用权的补偿应按合理补偿原则，它必须是对财产的全部直接损失进行补偿，不能完全根据财产的实际价值来支付全部损失。所以通常不应包括原海域使用权人因海域提前被收回所遭受的间接损失。

补偿标准应当按照公平的市场价格计算。首先要看是否有市场定价。如果不存在市场定价，就必须通过独立的中介机构进行合理公正的评估。因为目前我国有关海域使用权的价格尚未形成完善的一级、二级市场，也就没有市场价格，所以现阶段只能根据使用海域设备及设施的折旧率、使用海域所体现的现有价值等诸多因素予以通盘考虑。

2.在征海补偿的各个阶段贯彻协商原则

在征海补偿内容的形成和执行的各个阶段，都应当贯彻协商原则。通过协商制度，以保证原海域使用权人对征海政府所欲推行的征海政策的理解和支持，并对补偿数额、方式、范围等进行充分沟通和协商，以期形成一个双方都满意的均衡方案。只有当征海补偿政策的制定执行相当紧迫时，协商才受到一定程度的限制。另外，为使征海补偿协商充分、正当、有效，必须相应地建立事先公告、信息公开、书面协议等附属制度。事先公告制度的目的是及时通知原海域使用权人参加涉及补偿问题的协商。同时，针对海域养殖业的特殊性，建议尽可能在养殖淡季征用养殖海域，而且要尽早通知原海域使用权人，以免增加无谓的养殖投入。信息公开制度则使行政补偿程序的参与者都能够了解有关海域补偿的详细信息，使参与补偿更具有目的性和针对性。书面协议制度是指在充分协商的基础上达成的补偿协议，原则上应当以书面的方式确定下来，作为防止与解决纠纷的良好的程序设置。

3.征海补偿中引入听证制度原则

虽然我国《海域管理法》本身没有涉及这一问题，但是目前我国在土地管理方面有听证的规定，该内容也可以借鉴到海域使用管理领域。例如国土资源部自2004年5月1日起实施的《国土资源听证规定》第3条规定，由拟作出行政处罚、行政许可决定，制定规章和规范性文件，实施需报政府批准的事项的主管部门组织听证。根据第11条规定，拟定或者修改区域性征地补偿标准的，主管部门应当组织听证。在征海补偿阶段引入听证程序，有利于原海域使用人，特别是当地渔民，更好地了解征海的目的、措施、方法，也为事后的征海提供便利。

4.因征海受损的权益评估实现市场化原则

因征海受损的权益，涉及“失海”渔民的切身利益，必须认真对待。海域财产损害的价值评估,应该根据海域使用权人使用海域的年限和开发利用等情况，由中立的价格评估机构进行。该评估机构不应当隶属于政府或仅由政府独家指定，而是应在社会上存在多家不同机构的前提下，由公民和组织进行选择。最合理的是，由征海政府和原用海人共同选择和委托独立的市场评估机构进行操作，这是对损害范围认定采取社会中性第三人标准的必然要求。为确保损害评估的公正，在损害价值评估过程中，评估机构应当在由补偿义务机关代表、补偿权利人代表的参加下，作出正确的评估结论。双方共同委托的损害评估费用，作为补偿行为的交易成本，由补偿义务机关承担。任何一方如认为损害价格评估不合理，都有权利申请再次评估，再次评估应当由不同的评估机构进行。申请再次评估的评估费用，原则上应由申请人支付。笔者认为，只有走征海损害评估市场化的道路，才能最大限度地体现合理补偿的原则，这应当成为未来因公益提前收回海域使用权补偿确定的一种趋势和最佳选择，所以建议通过立法来予以保障落实和完善。

5.建立多渠道征海补偿机制原则

我国目前各地区的征海补偿方式基本上是一次性支付补偿费，这种单一的补偿方式导致将近一半失海渔民处于失业状态，大多数失海渔民收入普遍下降，失去社会保障。以2005年温州市海洋与渔业局对失海渔民再就业及生活情况的调研为例，全市处于完全失业人员达949人，占失海失涂渔民总数的13.25%；处于半失业人员2509人，占失海失涂渔民总数的30%以上。经过政府部门扶持及个人的自身努力，目前已达到小康(即人均年收入在8000元以上)的渔户不多，仅占失海失涂渔民总数的6.4%；处于低保线到小康水平之间(即人均年收入在3504～7000元)的失海失涂渔户1203家，占总数的72%；处于低保线以下(即人均年收入不到3000元)的失海失涂渔户361家，占总数的21.6%。[2]可见，一次性支付补偿费的方式并不能保障失海渔民的生存权和发展权，因此应不断完善安置政策，结合各地失海渔民的生活实际情况，积极探索新的补偿方式，如异地搬迁、进行社会保障安置等。

异地搬迁的方式在某种程度上可以避免因海域评估技术不足等原因带来的补偿不尽合理的不足。但是因受海域功能区划、地方政策等诸多因素的限制，适用的普遍性不强。如果在收回海域过程中，确有其他海域可供按原用途使用的，应当提倡采取异地搬迁的方法。但应注意如下内容：其一，应该给予原海域使用权人相应的搬迁补偿费，以弥补搬迁过程中额外的人力、物力支出；其二，如果搬迁后的海域与原海域相比在类级上有明显差别，应当按照“多退少补”的原则，在给予搬迁补偿费时予以充分考虑；其三，如果新的海域给养殖户带来生产生活上的不便，也应适当增加补偿金数额。

此外还可以对失海渔民进行社会保障安置。主要应为失海渔民建立基本养老保险和医疗保险及最低生活保障，以解决失海渔民基本的生存需要。同时，还应根据渔民的实际情况，开展适合渔民基本素质的转岗培训以提高其文化素质，适应就业岗位的技能需求，解决失海渔民再就业中遇到的难题。

因公益提前收回海域使用权及补偿是一个牵涉面广、利益调整非常复杂的政策问题，也是一个很值得研究的法律问题。只有从法律理论上理清其内涵及相关制度，才能建立一套符合各方利益的补偿机制，在公共利益与私人财产权保护方面达到一个平衡。

[1]杨同玉，潘怀福.化解项目用海矛盾 统筹海洋产业与资源环境和谐发展[J].海洋开发与管理，2005(4)：108.

[2]吴树敬，管加兴.关于认真解决温州市渔民失海失涂问题的探讨[J].海洋开发与管理，2006(1)：96.

[3]孙译军.从行政许可的撤销看公共利益的界定[J].党政干部学刊，2006(3)：42.

[4]李正骥，贾冰凌.关于征海补偿问题的探讨[J].国土资源，2002(10)：32.

[5]梁慧星.中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京：中国法制出版社，2001.

[7]郑传坤，唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考[J].政法论坛，2005(2)：138.

[8]戴孟勇.物权法视野中的征收制度[J].政治与法律，2005(5)：20.

[9]王成栋,江利红.行政征用权与公民财产权的界限——公共利益[J].政法论坛，2003(3)：109-114.

Legalstudyoncompensationfortakingbackrighttouseseaareaaheadofscheduleforpublicinterests

GUO Ping1, WU Zhuo2

(1.School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China; 2.The People's Procuratorate of Dalian, Dalian 116012,China)

With the increasing of “taking back the right to use sea area” in coastal cities year by year, the problems on taking back the right to use sea area ahead of schedule for public interests and its compensation are becoming more and more outstanding. Only regulations of principle on taking back the right to use sea area ahead of schedule for public interests and its compensation are specified in Administration on Using Sea Area of People's Republic of China, and few regulations on it are specified in the other laws and regulations. Therefore the paper studied the outstanding problems on taking back the right to use sea area ahead of schedule for public interests in reality, such as the nature of the right to use sea area taken back ahead of schedule for public interests, its limits and its compensation system etc. by the means combined with case studies and theoretical analysis.

right to use sea area; taking back ahead of schedule; public interests

1671-7041(2010)01-0068-05

DF961.9

A*

2009-11-03

大连市人民政府法制办委托项目(2006Z914)

郭 萍(1968-)，女，辽宁大连人，博士，教授，博士生导师;E-mailguoping@dl.cn