我国科技特派员制度研究综述

2010-03-25费振新张国平

常熟理工学院学报 2010年7期

关键词：特派员科技制度

费振新，张国平

（常熟理工学院a.人文学院；b.管理学院，江苏常熟 215500）

我国科技特派员制度研究综述

费振新a，张国平b

（常熟理工学院a.人文学院；b.管理学院，江苏常熟 215500）

一、科技特派员制度的作用

人们对科技特派员制度最为关注的，莫过于其产生的作用。从科技特派员的发源地“南平经验”，到西部地区科技特派员制度试点的成功典型“宁夏模式”，再到发达地区的“浙江模式”，学者们对科技特派员制度的作用进行了比较深入的剖析和充分的挖掘，也取得了比较一致的看法。

1.提供了强大的人才支撑。农村科技人才不足是制约我国农业现代化、农村经济发展的重要瓶颈。科技特派员制度正是通过科技特派员及其背后的科研团队这支农村系统之外的人才队伍，将知识和技术通过政府和市场的作用带给农民的一套行为规范。“当科技特派员在其原来的科技业务范围之外向农户提供有偿服务并取得良好的效益时，科技人员实现了向科技人才质的转变。由此而启动了科技人才市场的发育”，为该制度持续推进提供了市场支撑。[1]

2.有效弥补了原有农业技术推广体系的不足。针对我国传统农技推广工作的突出问题，科技特派员制度将单纯的科技咨询服务转变为与农民结成利益共同体和面向市场需求的经济行为，有效地解决了过去农技推广工作的症结。科技特派员制度是对原有农村技术推广体系的某种否定，更重要的是在一定意义上的重建和创新。它较为成功地化解了原有推广体系与现有市场经济体系两者间的矛盾冲突。[2]

3.科技特派员制度是农村新的技术创新模式。科技特派员制度从我国国情出发，采用技术创新推动力既来自政府，同时也来源于市场的双轨协调型技术创新模式，并综合了两种方法之长，通过综合协调，政府和市场都对农村技术的创新发挥了推动作用。科技特派员可作为技术供给的主体，为欠发达地区引进大量的先进实用技术、优良品种和开发性项目。在技术扩散方面，科技特派员已经成为目前农村以“示富效应”为先导的，新的“宝塔形”科技扩散体系的中坚力量。这种“宝塔形”科技扩散体系解决了长期困扰农业科技界的两个“断层”问题，即研究机构的研究成果和推广人员断层，推广人员和广大农民断层。[3]

4.提升了农村经济发展的组织化程度。科技特派员制度带动了专业大户、农业企业、行业技术协会和专业合作组织的发展壮大，探索出了“公司（协会、合作社）+科技特派员+农户”的运行模式，形成“科技+市场流通+加工增值+金融服务”的一体化工作格局。从良种、技术引进到市场销售，从农业科技协会到农业技术服务体系建设，从体制创新到金融推动等产业各个方面，极大地提高了具有现代经济特征的农业生产组织化程度。[4]

5.科技特派员制度的实施降低了农民获得技术、资金和市场信息的交易费用。降低交易费用是制度的基本功能之一，制度为节约交易费用提供了有效途径。科技特派员制度为农民获得生产技术、资金和市场信息架设了桥梁，通过利益共同体组建的股份制经营实体，明晰了利益共同体的产权关系，建立了合同、登记等制度，并通过人力资本引导各部门资金捆绑，降低了交易成本。同时有效动员了各方面沉淀或闲置的经济资源，包括科技人员的人力资源（尤其是其科技才能）、土地资源、农民的劳动力资源、社会资金等，使它们进入经济活动领域并创造社会财富。[5]

二、科技特派员制度的主要模式及特征

科技特派员制度可以从不同的角度，按照不同的标准进行分类。按制度施行的领域可以分为农业科技特派员制度和工业企业科技特派员制度；按科技特派员的主体可分为自然人科技特派员制度、法人和团队科技特派员制度；按经济发达程度可分为欠发达地区科技特派员制度、发达地区的科技特派员制度；按照地域，可以分为具有不同区域特色的科技特派员制度模式（类型）。目前，理论界提出的比较公认的模式有四类：第一类是科技特派员制度的发源地“福建南平模式”（亦称“南平经验”）；第二类是西部科技特派员试点地区的代表“宁夏模式”；第三类是经济发达地区比较成功的探索“浙江模式”；第四类是近年来涌现出来的正在广东、江苏等经济发达地区推行的科技型企业科技特派员制度和特色产业、工业强镇科技特派员制度，这里把它称之为“广东模式”。以上四类模式中，对第一、二类研究的人较多，如翁翘（2002）[6]、杨金鑫（2002）[7]、涂远承(2004)[8]、檀学文（2007）[9]、岳珍等（2007）[10]、张雨（2008）[11]；而对第三、第四类模式研究的相对较少，张社梅等（2008）[12]、宦建新等（2008）[13]、沈德胜（2007）[14]对“浙江模式”进行了研究，对于第四类模式，由于实践的时间尚不长，专门的理论研究尚还阙如。根据现有的理论文章，笔者对四类模式的主要特征概括如表1：

表1 我国科技特派员制度主要模式比较

三、科技特派员制度试点工作绩效评价

科技特派员制度试点工作的绩效评价是科技特派员制度研究的一个重点和难点问题。现有的对科技特派员制度的评价方法主要是比较制度创新前后的变化，试点地区政府主管部门从特派员创业、带动农民增收、促进“三农”问题解决三个层次对该项政策进行自我评价，认为已经“取得重大进展”。[15]

任红松等结合试点工作实践和科技部设计的调查统计表，建立了具有三层结构的科技特派员制度试点工作绩效评价指标体系。在该评价体系中，科技特派员制度试点工作绩效主要体现在培训农民情况、带动农民情况、科技特派员下派情况、科技特派员服务类型及自身收益情况、对科技进步及县域经济发展的贡献5个方面，共18个评价指标。采用组合权重法将其应用于科技特派员制度试点工作绩效综合评价中，并建立基于组合权重的动态多目标决策模型，应用该模型对新疆10个试点地区工作开展情况进行综合评价。对各地区存在的主要问题进行了分析，为各地今后加强管理，明确下一步工作重点和方向提供了理论依据。[16]张雨、高峰从收入增长水平、农民受益情况、农民培训情况、产业发展情况、科技特派员个人收入变化等项目对15个省、30个县的社会经济情况、科技特派员工作情况进行了详细的统计，并对回收的45套数据进行了分析。据统计，科技特派员制度的实施带动了农民收入的增长，2007年试点乡农民收入较上年平均增长10.42%（比非试点区高出1.52个百分点）。但扣除通货膨胀、区域差异等非人为因素以及国民经济整体增长情况，这个比例并不高。[17]

除了从科技特派员制度试点给农民带来的直接收益方面进行评价外，简小鹰认为，科技特派员制度对农业技术服务价值的实现有重要的贡献。这种制度上和机制上的创新，在广大农村地区启动了农业技术服务市场发育的进程，必将激励更多技术人员以有偿服务的形式同农民或企业结合，在提高农民或企业经营效益的过程中，提高技术服务的经营效益，同时提高技术服务的能力。在各地实施科技特派员制度的过程中，逐步形成了5种技术服务的形式，即无偿技术服务、创办技术性实体、技术承包、有偿技术服务、技术入股。但从技术服务作为一种商品进行经营的角度来看，其对技术服务价值实现的贡献是不一样的。技术人员以技术入股的形式同农民或企业结合，在最大限度上实现了技术服务的价值，不失为科技特派员制度运行模式中的理想状态。由于无偿技术服务的低效率，有偿技术服务应该成为科技特派员制度运行中的主要模式。[1]

从体制创新角度，从判断原体制的弊病以及新体制对这些弊病的解决程度以评价其效果是现有文献采取的基本思路和较为一致的观点。但实际上，科技特派员制度作为一项政府行为，虽然含有体制创新的成份，然而它的内容和目标都要比体制创新宽泛得多，而且它也不是农村科技体制创新的全部。[18]故从体制创新角度来评价科技特派员制度的效果并不是一条合适的路径。檀学文根据公共政策的有关原理，循着科技特派员制度的行为主体、内容以及目标的逻辑框架，将科技特派试点视为一项公共政策。认为从政府行动到解决问题存在着特定的过程和作用机制，只有遵循政策过程分辨出政策的作用机制，才有可能客观地评价政策的效果。这项政策的长远目标是要发挥试验和示范效应从而引导更多农户的生产方式变革，应体现为其他农户形成对新技术的直接认知以及对其增产和增收的预期。从宁夏的情况看，预期中的市场问题、管理问题、人力资本问题等都还没有明显地显现，特派员从利益共同体中获利的情况暂时还未发生，由于科技特派员制度实施的时间才4年，长期的效果还有待于观察。[19]

张社梅等在调研和座谈中获得的认识是：普遍反映试点时效果好，科技特派员能够认真按照要求服务于基层。如浙江省科技特派员制度2005-2006年在全省全面展开后，下派规模急剧扩大，科技素质层次不齐，服务水平和质量也就层次不齐，这与前期良好效果形成一定的反差，在一定范围内造成实施效果不如从前的消极认识问题。[12]

四、科技特派员制度有效运行影响因素

根据公共政策理论，影响公共政策有效执行的因素有：公共政策执行主体、公共政策目标群体、公共政策执行环境等因素和公共政策执行体制的因素。史密斯是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，史密斯认为：“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。”①转引自陈振明《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2005年版，第285页。陈振明将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。[20]289现有的对科技特派员制度有效运行的影响因素的研究，基本是遁着此分析思路进行的。

张雨、高峰[21]将科技特派员制度发展的影响因素归纳为：（1）政策与体制影响因素。政策处于首要的地位，如产业政策、金融政策、财政政策、人事管理和人力资源开发政策、扶贫政策等。[22]科技特派员制度试点工作主要受市场经济体制、农业管理体制和农技推广体制的影响。（2）利益与风险影响因素。农民的利益、科技特派员的利益、农业企业的利益会影响科技特派员制度。农业科技推广在实施中面临市场风险、自然风险、技术风险，如果没有化解和防范风险的机制与措施将会极大地影响科技特派员进行农业科技推广、将科技成果转变为生产力的进程。（3）知识与能力。科技特派员制度试点工作水平将取决于各参与主体知识与能力建设的程度，知识与能力建设主要包括科技特派员工作管理机构的能力、地方科技能力、科技特派员能力、农村劳动力素质、知识与信息的获取与交流。

柴剑峰认为各地如何选择适合本地特色的科技特派员制度推广模式是一个复杂系统工程。从影响因素来看，主要由物质、人力、社会、制度和文化资源以及五种资源互动整合。五类资源加权之和及其之间的整合能力越高，推广模式选择阶段就越高。[23]

段平利分析了目前制约西部科技特派员制度发展的瓶颈因素，主要有四个方面：西部农民思想观念保守、农业科技服务人员专业素质较差、农业信息化水平低、科技特派员管理制度本身不完善。[24]

檀学文认为，科技特派员政策效果的作用机制包括两个环节，第一是科技特派员政策如何促进特派员的创业行动；第二是科技创业如何促进农业生产者发展生产和增加收入。科技特派员工作要取得好的效果，除了现行的政策支持外，特派员也要有很高的能力禀赋。同时，从机制上需要与其他部门的相关政策进行密切配合才可能更好地促进政策目标的实现，尤其是农村金融市场发育、农业专业合作与产业化经营培育、农业市场体系建设等。[9]

制度变迁具有自我强化的机制，如学习效应、协作效应。制度变迁的速度是学习速度的函数，现有制度框架提供竞争激励，迫使人们和组织进行学习，获得技术和知识以求生存；而这些技术和知识与组织取得这些技术和知识的方法将逐渐地改变现有制度。科技特派员制度变迁亦如此。影响科技特派员制度有效性的因素是多方面的，既有内部的因素，又有外部的因素；既包括直接因素，又包括间接因素；而且制度和政策运行的效果又具有滞后性，各种影响因素还具有交互作用。因而在对目标群体的福利变化进行分析时，很难控制其他因素而专门分析某个因素的影响。目前对科技特派员制度有效性影响因素的研究主要还是局限于定性研究，尚未有深入的定量分析研究。这也是目前研究中存在的不足。

五、有待进一步探讨的问题

与各地正在轰轰烈烈开展的科技特派员制度实践相比，相关理论研究无疑是不足的。现有的研究呈现“二多二少”的特征：一是政府部门经验总结和对策探讨的文章多，而应用制度经济学和公共政策学等相关专业知识进行深层次研究的理论文章少；二是定性描述的文章多，而应用统计分析的技术和方法进行定量系统研究的文章少。总之，目前对我国科技特派员制度的研究整体上还处于不系统、低水平、浅层次的阶段。究其原因，主要是由于我国科技特派员制度本身的经历时间还不长，还处于实践探索时期，发展还不稳定、不成熟。今后，对科技特派员制度的研究，一方面要理清困扰科技特派员制度实践发展的一些基本问题，但更重要的是能够从制度可持续发展的角度，加强一些重大理论问题的研究。目前困扰科技特派员制度实践的基本问题至少包括：科技特派员制度是临时之举还是长期性制度安排；科技特派员的工作已远远超出“科技”的范畴，如何对科技特派员的角色进行准确定位；如何处理好科技特派员管理机构与基层农技部门之间的关系；如何对科技特派员基层创业进行有效的监督与管理；科技特派员创业活动中如何处理好无偿服务与有偿服务、公益性与效益性之间的关系。从长远的角度看，科技特派员制度建设要重点加强以下问题的研究：

1.科技特派员制度的规范化、法制化建设。科技特派员制度1999年启动至今已有10年，作为全国性的政策性文件只是2004年底科技部与人事部联合下发了《关于开展科技特派员基层创业行动试点工作的若干意见》。这个文件主要是对开展科技特派员基层创业提供政策保障，而对科技特派员角色、科技特派员管理机构、科技特派员制度运行机制中的一些基本问题并没有加以明确。至今我国科技特派员制度建设的有关立法尚未开展。立法建设滞后，导致科技特派员制度的实施缺乏法律保障，制度权威性不够。因此，为确保科技特派员制度的连续性和稳定性，需要从立法层面加强对科技特派员制度相关问题的研究，尽早为我国科技特派员制度的实施提供一个完整的法律框架，从而保障制度的有效实施。

2.科技特派员制度推行过程中如何处理好政府与市场的关系。科技特派员制度是在我国农村市场机制发育不足的条件下，通过政府引导和推动自上而下推行的一种强制性制度。政府行政手段与市场机制是科技特派员制度运行的两大动力。在早期的运行管理中，政府不遗余力地介入是十分有必要的，效果也很显著，但随着科技特派员制度的逐渐完善和成熟，过多的政府行为反而会增加不必要的制度成本。随着我国市场机制的不断发育，政府要做到“有所为，有所不为”。如何处理好政府职能和角色的转换，从直接参与到制定规则、搭建平台、创造条件的变换是需要我们进一步在理论和实践上深入探索的。

3.从提升科技创新能力的高度推进科技特派员制度的发展。自科技特派员制度诞生以来，无论具体内容还是实施形式，科技特派员制度都已经发生了较大的变化，试行的区域已从欠发达地区推广至经济发达地区，实施领域由农业向工业领域延伸。尤其是各地正在实施的企业科技特派员行动计划，标志着我国科技特派员制度正在不断被赋予新的内容，其内涵正在不断被拓展。亟需从提升企业创新能力，建立区域创新体系，加快产业转型升级，增强产品竞争能力的高度深化对科技特派员制度的认识。

4.建立科学合理的科技特派员制度绩效评价体系和评价方法。建立科学合理的科技特派员制度绩效评价体系和评价方法是推动科技特派员制度可持续发展的重要手段。因此，要基于制度经济学的基本原理和科技特派员制度目的以及该制度本身所承载的任务，不断完善科技特派员制度绩效评价的指标体系、评价方法和评价模型。为保证评估数据的真实性和可比性，要加强科技特派员基线调查，为科技特派员制度绩效评价提供基础数据。

［1］简小鹰.我国科技特派员制度与农村科技体制改革［J］.科学管理研究，2005（3）：54-56.

［2］刘飞翔.科技特派员制度生命力的探析［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2003（6）：10-13.

［3］朱杭，刘仁平.科技特派员制度和农村科技体制创新［J］.浙江工商大学学报，2005（6）：71-73.

［4］刘燕华副部长在全国科技特派员制度试点工作现场会开幕式上的讲话［EB/OL］.（2004-09-20）［2010-03-11］.中国科技特派员国际合作网，http://www.cttfs.net/Speech_info.asp?num=2&id=8.

［5］丁自立.我国实施科技特派员制度的思考与对策［J］.农业科技管理，2008（6）：57-60.

［6］翁翘.南平市的科技特派员制度［J］.科技管理研究，2002（3）：43-44.

［7］杨金鑫.实行科技特派员制度积极探索破解“三农”难题——福建省南平市调查［J］.农业经济问题，2002（9）：54-56.

［8］涂远承.“南平经验”对破解“三农问题”的启示［J］.小城镇建设，2004（3）：57-58.

［9］檀学文.宁夏科技特派员制度的机制与效果［J］.中国农村经济，2007（4）：60-68.

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［11］张雨，高峰，刘谦.新疆科技特派员制度的运行模式与机制［J］.现代农业科技，2008（23）：344-345.

［12］张社梅，胡豹，张明生，等.浙江省科技特派员制度实施概况、存在问题及几点建议［J］.浙江农业科学，2008（1）：6-8.