新时期基层民警的需求调研与管理对策

单卫华，许华

（山东警察学院政治理论教研部，济南 250014）

新时期基层民警的需求调研与管理对策

单卫华，许华

（山东警察学院政治理论教研部，济南 250014）

新时期基层民警的需求呈现出安全需求高居首位、工作减负需求强烈、社交需求突出、尊重认可需求显著、个人发展需求明显等特点，管理层必须正确认识、分析其需求特点，建立和完善相应的管理机制，才能调动基层民警的工作积极性和创造性，有效完成公安使命。

基层民警；需求；对策

心理学研究表明，需求和动机是构成行为动力的两个最基本要素。人的行为是由动机决定的，而动机是由需求支配的。需求是一切行为动力的源泉。公安机关作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着维护国家安全和社会稳定的重要职责。如何调动每个基层民警的工作积极性和创造性，发挥其最大的潜能，是摆在公安管理者面前的一个重要课题。要完成这个课题，首要的是正确认识、分析广大民警的需求，建立和完善相应的管理机制。本课题组在2009年8月，围绕基层民警的职业需求与满意度展开了专项问卷调查和访谈。调查和访谈的对象为山东省济南、威海、德州三市公安局的部分派出所民警及山东省第八期市县级公安局领导班子成员专题训练班的全体学员。调查共发放问卷165份，回收165份，问卷回收率为100%，其中有效问卷157份，有效率为98.12%。在调查基础上，我们通过数据分析发现，现阶段基层民警的需求呈现出所属职业特有的征象，必须采取积极的应对管理措施。

一、新时期基层民警需求特点

从调查结果看，高薪酬、高福利等物质需求仍然是基层民警关注的焦点，其需求度分别达到了64.3%和49.7%（需求人数和有效调查人数之比）。物质需求不仅是他们的主导需求，还是他们未满足的主要需求，其中薪酬、福利作为基层民警的未满足需求分别列在第一位和第二位（见表1）。根据调查数据分析，新时期基层民警需求呈现出五大特点。

（一）安全需求高居首位。安全需求是人们要求保障自身安全、预防危险事故、避免职业病侵袭等方面的需要。在调查中我们发现，基层民警各项需求中最突出、最强烈的需求是安全需求。如在执法权益的保障方面，需求“很强烈”和“强烈”的占到77.8%，排在所有需求的第一位（见表2）。警察不同于其他国家公职人员，他们是预防和打击犯罪、维护社会公共秩序、保护人民平安的卫士。但他们在预防和打击犯罪、维护社会公共秩的过程中经常遭遇到不法分子及有关当事人的殴打围攻或者事后暴力报复等人身伤害事件。根据公安部的统计，近年来，基层民警在执法过程中被暴力袭击现象屡见不鲜，民警被打伤、打死事件的比例逐年上升，民警人格受到不同程度侮辱更是无以数计。2000年，全国有62名民警在执法活动中因遇暴力袭击英勇牺牲，2789人受伤；2001年因遇袭牺牲68人，受伤3429人；2002年因遇袭牺牲75人，受伤3663人；2003年因遇袭牺牲84人，受伤4000人。[1]1852004年和2005年因“大练兵”，公安民警在执法中受侵害而伤亡的人数有所下降。但是，至2008年警民冲突事件频发，全年发生侵害民警的案件高达7719起。[2]以上数字显示，警察的职业特点决定了其安全需求的极端重要性。同时，数据显示基层民警对心理保健措施的需求表示“很强烈”和“强烈”的占到43.9%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占9%（见表3）。而且基层民警所在单位在心理保健方面采取的措施主要为心理教育或讲座、建立心理档案、突发紧急事件后的心理干预。为基层民警配备专职心理咨询机构和人员以及进行定期心理咨询的单位不多，甚至有的单位没有采取任何的心理保健措施。

表1 基层民警未满足的需求排序（分值为需求人次）

（二）工作减负需求强烈。调查数据显示，基层民警工作减负需求“很强烈”和“强烈”的高达70%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占3.1%（见表3），此项在职业需求程度排序中高居第二位（见表2）。在访谈中，基层民警也普遍反映在一线从事大量繁琐且危险性较高的工作，多种原因使得他们普遍面临着较大的压力，产生职业倦怠，强烈要求工作减负。根据访谈情况，目前基层民警面临的工作压力主要来自三个方面：第一，一线工作时间长、强度大、工作负荷过重引起身心疲倦，从而形成压力。访谈中，将近90%的基层民警认为自己在8小时的工作时间之外每天平均加班时间在2小时以上。此外，周末加班也比较普遍，每月有2个周末（每个周末计为2天）都在加班的基层民警，比例合计达80%以上。70%的人认为自己身心疲倦。第二，一线工作中突发性事件频次高，长期处于应急状态，从而形成压力。访谈中，一线民警尤其是从事治安管理、社区巡逻等警种工作的，坦言在执勤过程中经常会遇到暴力抵抗、恐吓、诡辩和耍赖等情况，这无疑增加了他们对人身安全的担忧，并由此形成心理负担。第三，基层民警工作责任大、要求高，使部分基层民警难以适应，感到压力重重。公安工作的性质决定了警察行业不同于其他工作，属于处理社会矛盾问题的前沿阵地。因此，党和政府对从警人员提出了很高的要求，在政治上、思想上、工作作风上和业务技能上都有硬性规定，例如在警务工作上实行办案质量检查和错案追究制度。这些硬性指标和规定无形之中加剧了基层民警的身心负荷。访谈显示，许多基层民警的职业责任意识负荷过大。

表2 基层民警职业需求排序（分值为需求人次）

表3 基层民警各项需求强度（百分数为需求人数和有效调查人数之比）

（三）社交需求突出。社交需求也叫归属与爱的需求，是指个人渴望得到家庭、团体、朋友、同事的关怀、爱护和理解，是对友情、信任、温暖、爱情的需要。在调查中基层民警对信息共享和与外单位进行经验交流机会的需求表现为“很强烈”和“强烈”的占到62.4%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占1.9%（见表3），渴望进行工作经验交流在需求程度排序中位居第四（见表2）。这说明基层民警对信息共享和工作经验的交流有着比较强烈的愿望，这一方面来自于专业发展和工作的需要，另一方面也来自于社交的需要。而在实际工作中，所在的单位能经常提供信息共享和与外单位进行经验交流机会的仅占14%，从来没有或很少有提供信息共享和与外单位进行经验交流机会的却达到42%。

（四）尊重认可需求显著。尊重认可的需求既包括对成就或自我价值的个人感觉，也包括他人对自己的认可与尊重。有尊重需求的人希望别人按照他们的实际形象来接受他们，并认为他们有能力，能胜任工作。马斯洛认为，尊重和认可需求得到满足，能使人对自己充满信心，对社会满腔热情，体验到自己活着的价值。调查数据显示基层民警对获得更多的尊重和认可的需求程度相当高，认为“很强烈”和“强烈”的占到58.6%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占2.5%（见表3）。而且大多数基层民警认为在工作中的表现或成绩得到的尊重和认可主要来自同事、群众、领导或上级、家庭等，其中认为得到的尊重和认可主要来自同事和群众的分别达到75.1%、65.6%。由此可见，这种尊重和认可不仅来自社会，更多的是来自工作和专业领域。同时从基层民警在工作中能否经常感受到单位的人文关怀或人性化服务来看，调查显示需求“很强烈”和“强烈”的占到56.7%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占1.9%（见表3）。其中认为能经常感受到单位的人文关怀或人性化服务的仅占26.7%，而认为从来没有或很少感受到单位的人文关怀或人性化服务的达到29.3%。还有21%的基层民警对单位在管理中体现的人文关怀或提供的人性化服务表示“很不满意”和“不满意”（见表4）。以上说明基层民警对人文关怀和人性化服务具有强烈的需求，而公安机关对给予基层民警人文关怀或提供一些人性化的服务，并没有形成持续重视的观念。

（五）个人发展需求明显。个人发展需求即自我实现的需求是最高层次的需求，它是指实现个人理想、抱负，个人能力发挥到最大程度，完成与自己的能力相称的一切事情的需求。马斯洛提出，个人发展需求是在努力实现自己的潜力，使自己越来越成为自己所期望的人物，从而对生活和工作真正感到很有意义。课题组经过调查和研究认为，基层民警个人发展需求较为突出。在鼓励工作创新方面，基层民警对单位鼓励创新的措施或氛围的需求表示“很强烈”和“强烈”的占到51.6%，需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占3.2%（见表3）。其中认为能经常感受到鼓励创新的措施或氛围的仅占28%，而认为从来没有或很少感受到鼓励创新的措施或氛围的达到33%。由此可见，基层民警有比较强烈的创新需求。基层民警在获得更多的个人发展机会需求方面表示“很强烈”和“强烈”的占到49.8%，表示需求“不强烈”和“很不强烈”的仅占3.8%（见表3）。同时在对获得更多的个人发展机会的满意度方面，表示“满意”和“很满意”的仅占24.4%（见表4）。其中多数基层民警认为获得的个人发展机会位居前三位的依次是职务晋升、培训和职级晋升。很明显，基层民警在工作中需要得到一定的个人发展，这种需求不仅作为一种内在的驱动力激励基层民警努力工作、追求知识，而且更重要的是希望公安机关为其提供多种多样的个人发展机会。

表4 基层民警各项需求的满意程度(百分数为需求人数和有效调查人数之比)

上述基层民警的需求特点，在其发展中不是绝对的，而是有波动的。公安部门的领导要根据基层民警的需求特点，注意将管理机制落实到满足基层民警需求上，以更好地调动基层民警的工作积极性。

二、新时期基层民警需求满意状况分析

尽管公安机关通过各种途径、手段，在满足基层民警需求方面做了大量的工作和努力，基层民警的需求也得到部分满足，但调查中我们发现在基层民警需求满意度方面还存在一些问题。

（一）薪酬福利需求强烈而实际薪酬福利偏低的差距。薪酬和福利是保证基层民警生存和安全的基本需求，可调查分析总的来看，目前基层民警的薪酬福利与严峻复杂的社会治安形势、繁重艰巨的公安保卫任务、民警巨大的牺牲和奉献相比还有很大的差距。基层民警对目前的薪酬满意程度普遍不高，有49.7%的基层民警对自己目前的薪酬表示“很不满意”和“不满意”，在所有选项中位居第一（见表4）。目前，我国沿用国家公务员管理体制管理警察队伍，民警的职级、工资、奖惩、福利待遇等与其他行政机关的公务员雷同，未能体现警察的职业特点和公安工作的特殊性。警察是国家机器的重要组成部分，在公务员中唯一兼具行政执法与刑事执法的双重职责，处于维护稳定的第一线。这意味着警察是高度危险的职业，是和平年代时刻面临生死考验、牺牲负伤最多的队伍。按照一般公务员管理体制管理警察明显不合适，与国际通行的单列管理办法或突出其特殊性做法不相符。在我国现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。而公安队伍领导职数少，民警职级、待遇长期偏低。基层民警在通过职务晋升之外，很难找到其他途径来获得薪酬水平的提高。正是这些付出与所得的巨大反差，会使基层民警内心产生了强烈的不公平感，他们感到干警察吃亏了。这种不公平感的蔓延和发展，将直接影响队伍的凝聚力，会导致民警的工作积极性受挫，敬业精神和奉献意识减弱。

（二）心理保健需求突出而公安机关措施不到位的差距。健康的心理是指一种内心世界平衡稳定、人格健全、能以社会认可的方式积极地适应外部环境及其变化的良好精神状态。警察作为特殊的社会群体，警务工作的特殊职能决定其面临的心理健康问题较一般社会成员更加突出。在所有的应急性职业中，警察在工作中所承受的心理压力指数高居首位。中国人民公安大学心理教研室主任张振声教授，对基层民警的心理健康问题进行长期研究发现：“在全国180万民警中，有80%的民警心理压力过大，如果任其发展下去，轻则一些警察对从事警务工作产生悲观想法，重则导致警员心理产生障碍。”[3]516因此，基层民警对心理保健需求较为突出。调查显示，基层民警在对心理保健措施的满意度方面，表示“很不满意”和“不满意”的占39.5%，“满意”和“很满意”的占12.1%（见表4）。基层民警的心理健康不仅是队伍战斗力的重要构成因素，也是从精神上从优待警的一个重要内容。但公安机关及其管理层往往对民警健康的关注程度不足，即便考虑到了，也只是安排民警进行常规体检，对民警的心理健康比较忽视。调查表明，基层民警所在单位配备专职心理咨询机构和人员的仅占3%，进行心理教育或讲座的占30.5%，为民警建立心理档案的占9%，定期为民警进行心理咨询的占6%，突发紧急事件后对民警进行心理干预的占7%，而没有采取任何心理保健措施的竟高达34%。据此得出，各地公安机关尚没有确立起较为完善、行之有效的心理健康维护机制，也缺少专业的民警健康评估、跟踪和保健系统。

（三）工作减负需求甚高而公安实际工作任务繁重的差距。目前，我国社会处于新旧体制的转轨时期，各种矛盾日益尖锐化，引发的群体性、突发性事件不断增加，各类刑事犯罪也呈上升的态势，公安机关维护社会稳定的任务十分繁重，层出不穷的非警务活动又无形中加重了民警的工作负担。为完成繁重的工作任务，民警不得不放弃休息时间，甚至全天候加班加点仍难以应付。调查显示，基层民警在工作减负方面表示需求“很强烈”和“强烈”的占到70%（见表3）；而对工作减负表示“满意”和“很满意”的仅占10.2%（见表4）。由此可见基层民警对工作减负需求甚高。专家研究发现，在所有的公务员中，警察的工作量最大：一个警察一年的工作量已经相当于同级政府部门公务员两年半的工作量。[4]456一方面是由于基层警力不足。中国人民公安大学王大伟教授说，西方国家警察数量和人口比例是35:10000，而中国则只有11:10000；在人口稠密的城市，西方国家警力与城市人口的比例平均是1:300，而中国一些地方则只有1: 1250。[5]另一方面是由于任务繁重、工作量多面广。工作时间长、加班加点是基层民警工作的现实特点之一，节假日对他们而言往往只是一种象征。长时间的快节奏、高强度、超负荷工作，必然对基层民警造成一种沉重的身心负担，使他们陷入精神紧张、身心疲惫的境况，甚至因劳累过度而患上重疾英年早逝。

（四）执法权益保障需求增强而相关法律滞后的差距。所谓民警执法权益，目前比较普遍的提法是指公安民警依法执行公务权以及与之相应的生命健康权、名誉权、休息权、劳动保障以及抚恤优待权等权利的总称。近年来，随着治安形势日趋复杂，基层民警在依法履行公务中，执法权益遭受侵害的情况日趋严重。调查结果证明基层民警对执法权益保障需求是迫切的。如基层民警在执法权益保障方面表示需求“很强烈”和“强烈”的占到77.8%（见表3），是所有需求中最突出、最强烈的。而对执法权益保障表示“满意”和“很满意”的仅有13.4%（见表4）。对基层民警的执法权益保护既是对民警人文关怀的一个主要方面，同时也是落实科学发展观“以人为本”理念的基本要求。基层民警执法权益得不到保障的原因在于法律的滞后和缺陷，法律条文虽然对保障民警依法执行职务作了硬性规定，但随着治安形势变化，其缺陷也逐渐凸显：或因内容较笼统而立法不全，或因原则性较强而不便操作，或因处罚力度较轻而执法不力，且司法解释又常常不尽一致，导致实际执法中尺度较难把握。同时因执法环境严峻和执法经费的严重不足，恶意投诉和无理上访的逐渐增多，袭警事件的屡屡发生，基层民警人身安全时常受到威胁，致使执法的权威性和严肃性得不到尊重。

三、满足基层民警职业需求与提高职业满意度的管理对策

激励理论认为，人的行为是由动机支配的，而动机则由需求引起，激励的过程实际就是满足需求的过程。所以，重视基层民警的职业需求，采取有效的激励管理措施满足其需求，是消除基层民警职业倦怠、提高公安工作质量的关键所在。

（一）管理层要真正树立“以人为本”的管理理念，切实关注基层民警的个人需求。首先，作为公安队伍管理的主体，各级公安领导者必须充分认识到，“以警为本”就是要求把人的因素放在第一位，注重对基层民警个体心理、行为的研究，采取各种激励手段去激发基层民警自主管理、参与管理的热情，从而增强整个队伍的凝聚力，实现公安管理效益和基层民警自我发展的双重提升。其次，在现代人本管理模式下，“以警为本”的内涵和外延都要得到拓展，绝不能狭义地把它理解为单纯提高基层民警的物质待遇，改善基层民警的生活条件。人是精神、物质的统一体，“以人为本”的目的是提高人性，促进人的全面发展，公安队伍管理不能仅仅局限于给钱、给物，要在人本管理的内容、形式、方法、手段和制度上创新，尤其是要在个人发展、主体地位及自我价值实现方面给予关注。再次，人本管理必须更多地关注基层民警的身心健康。关注基层民警的身心健康，提高基层民警的身心健康水平，是增进基层公安机关执法能力，打击犯罪、保护平安的重要手段和必要措施。所以各级公安机关领导应注重通过采取多种措施，把提高民警心理和身体素质作为一项“警心”工程来抓，从爱护民警、关心民警的职业需求出发，把这些举措作为“以人为本”警务管理的一项重要内容。

（二）健全基层民警政治和经济待遇保障机制，切实解决长期以来基层民警政治和经济待遇偏低的问题。在政治待遇方面，基层民警压职压级现象比较严重，严重影响了民警的工作积极性。公安机关应依据《公安机关组织管理条例》中关于公安民警职务和职级的规定，向有关职能部门做好汇报、协调等工作，使其充分认识到公安工作的特殊性以及公安队伍人数多、基数大、民警晋职晋级难的现状。在此基础上，协调人事、组织等部门，采取联合发文的形式，建立有别于其他一般行政单位的公安民警晋职晋级制度，从而在根本上解决长期以来基层民警晋职晋级难的问题。在经济待遇方面，由于全国各地经济发展和消费水平不同，地区间差距还较大，要求全国公安民警的工资收入水平一致，明显不符合现实国情。根据调研，我们以为，一个地市范围内各县市区的经济发展水平和消费水平大致相同。虽然市级的消费标准略高于县级，但考虑到县级公安民警的工作环境、生活水准以及工作量大和工作强度高等多方面的因素，建立市、县级公安民警工资及福利待遇标准同一的保障体系应该是合理的。因此，公安机关应在调研的基础上，合理确定出每一个地区的工资水平，将市、县两级公安民警的工资及节假日补助、执勤补助和岗位津贴确立为市级统筹，按统一标准发放，从根本上解决长期以来落后地区基层民警经济待遇偏低的问题。

（三）建立基层民警执法权益保障机制，努力改善执法环境，维护基层民警的执法权威。建立基层民警执法权益保障机制，维护基层民警的执法权威最重要的是从以下三个方面进行努力：一是完善民警执法权益的外部法律保障。通过健全保障民警执法权益的相关法律，并建立和完善保证这些法律执行有力的机制，以重树民警执法权威之“源”，为广大基层民警的严格执法铸造理直气壮的“盾牌”，这样才能调动民警执法的积极性和主动性，有力打击违法犯罪人员的嚣张气焰。二是营造民警合法权益保护内部环境。通过建章立制，在公安机关内部建立和完善维护民警合法权益的工作环境。如调研中有的公安分局在工作间隙挤出时间安排民警分批集体休假；有的建立了民警健康状况预誓系统和心理咨询热线，以保障民警身心健康；有的建立了民警维权委员会，以保护民警依法行使权利，及时查处一批针对民警的侵权行为和恶意投诉，维护了民警的正当执法权益。三是强化和谐理念，努力构建和谐警民关系，优化执法环境。和谐警民关系是公安机关的“软实力”。和谐的警民关系是解决警力不足的重要举措，可以最大限度地调动群众参与社会管理的主动性和积极性，有效减轻民警的负担，达到警民共同维护社会治安的目的。

（四）注重基层民警的职业需求，建立健全基层公安机关内部人性化管理的长效机制。关注基层民警职业需求，实施人性化管理是关系到公安队伍长远建设的一项系统工程。一是建立依法、科学、合理的用警机制。重点解决“公安职能界定不清，非警务活动过多”这一非人性化管理顽疾。这就要求各地公安机关一切警务活动都以法律法规为基准，保障基层民警的休息权。同时要进一步发动社会力量，利用无穷民力，优化警力配置，降低警务成本，调整警务模式，提升警务效能。二是各级公安机关要在现有的人性化制度的基础上，经常性开展调研，找准人性化管理的薄弱环节和重点难点，有针对性地从制度层面予以根本解决。如针对民警自我保护意识差，在对敌斗争中容易伤亡的问题，要像滨州市公安局滨城分局那样探索建立符合实际的民警教育培训体系，通过加强自我保护教育和开展实战科目的演练，使民警自我保护意识和打击违法犯罪水平不断提高。三是建立行之有效的人性化管理考评机制。各级公安机关要像抓“五条禁令”落实那样，狠抓人性化管理各项规章制度的落实，把“以警为本”作为一项硬性指标纳入到基层公安机关和领导的绩效考评内容中，对于人性化管理制度落实不力或在此项工作中弄虚作假的，坚决实行“一票否决”，确保“以警为本”落到实处。

［1］公安部政治部.公安法制建设研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

［2］刘彬.警察公共关系危机的社会学思考［J］.江苏警官学院学报，2009（6）：70-71.

［3］张振声.警察心理学［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2003.

［4］王大伟.欧美警察科学原理［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

［5］陈利华.严打先锋背后的尴尬：中国警察素质和待遇堪忧[EB/OL].（2005-07-20）[2010-04-11].http://news.sina.com. cn/c/2005-07-20/15337276645.shtml.

Studies on Demands of Policemen at Grass-roots Level and Management Countermeasures in the New Period

SHAN Wei-hua,XU Hua

(Teaching and Research Section of Political Theories,Shandong Police College,Ji'nan 250014,China)

The demands of policemen at grass-roots level in the new period are characterized by the following:Ensuring safety is regarded as the top priority,reducing their workload and expanding their social interaction as well as demanding to be respected and more personal development space.The police management should recognize and analyze these features firstly,then establish and improve the management mechanism to stimulate these policemen's initiative and creativity so that they can accomplish their missions as ensuring public safety.

policemen at grass-roots level;demands;countermeasures

D631.13

A

1008-2794（2010）07-0041-06

2010-05-12

公安部公安理论及软科学研究项目“公安队伍的激励机制建设研究”（2008LLYJSDST026）

单卫华（1970—)，女，山东成武人，山东警察学院政治理论教研部副教授，主要研究方向为政治学;

许华（1964—），女，山东济南人，山东警察学院政治理论教研部讲师。