网络监督：成因、局限及政府应对

2010-03-22徐秀勇

天津行政学院学报 2010年1期

关键词：民意网民监督

徐秀勇,杨嘉

（1.东南大学,江苏南京 211168;2.金陵科技学院,江苏南京 211169）

网络监督：成因、局限及政府应对

徐秀勇1,杨嘉2

（1.东南大学,江苏南京 211168;2.金陵科技学院,江苏南京 211169）

互联网的普及,民众民主意识的觉醒,腐败屡禁不止和反腐机制不健全以及民意表达渠道的不畅,极大促成了网络监督的勃兴。但是,可操纵性和欺骗性、非理性和情绪性、极端自由性,以及网络监督的民意背离性、新闻性和时效性都是值得警惕的问题。反腐机关应当：依法规范网络监督;建立网络信息快速反应机制,抢占舆论主动权;主动求变,建立政府引导的网络监督模式,实现政府与网民的良性互动;适应新技术的发展,在计算机与网络技术上占得先机。

网络监督;预防腐败;政府应对

20世纪90年代以来,互联网的飞速发展已经远远超出其发明者的最初想象,“从来没有一种技术像今天的信息知识那样深深地改变着这个社会,成为社会的核心内容,历史上,知识从没有像现在这样代表着力量”[1]（p.20）。在腐败日益严重的当下,一种新兴反腐力量借助网络迅速兴起,引起各界的高度关注,这就是网络监督。从“躲猫猫”、“天价烟”、“周老虎”到“西丰警察进京抓记者”,再到“一夫二妻的区委书记”等,网络监督以其不凡“战绩”证明了自身的正义与反腐能力,也空前激发了公众参与反腐的热情。普通百姓和政府高官对日益勃兴的网络监督普遍持乐观态度,甚至寄予厚望。但是,网络监督表现出的所谓“民意”干扰司法独立,甚至形成“舆论审判”左右司法,部分网民随意甚至是肆无忌惮地侵犯他人隐私权、姓名权和名誉权,网络暴力等侵权行为泛起,也都是不容忽视的事实。网络监督是一柄双刃剑,如何使其在反腐斗争中扬长避短,开辟预防腐败新局面,是全社会必须面对的新课题。

一、网络监督兴起的原因

公权力具有自我扩张和寻租的内在冲动,古今中外概莫能外：权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。对权力腐败的制约就是监督,网络监督主要指普通公民（主要是网民）借助网络对公权力的监督。网络监督的勃兴是我国经济、政治、科技以及腐败问题发展到一定程度的必然结果。

（一）物质基础：网络技术的发展和网络的普及。网络的普及为网络监督提供了可能性。截至2009年6月30日,中国网民数达3.38亿之巨[2],位居世界第一,中国已经全面进入互联网时代。我国宪法明确赋予公民公权力监督的基本权力,但是由于现实的制约,使得这项权力被长期虚化,网络的普及,相当于在每个国家主人翁的家门口提供了一个专用监督信箱和不记名的监督卡,填补了群众监督之物质手段不足的短板。网络的特性消除了传统监督方式的种种不足和监督者的顾虑,为网络监督提供了可行性。网络社会有四个特征：

1.开放性。虚拟社会是一个没有中心的分散式结构,人们可以超越现实社会人为划定的固定范围和心理上的认同与归属的群体概念,在网络中享受到开放的空间。任何一个人在网络上都可以根据自己的意愿,去做自己希望做的事。

2.平等性。网络没有核心,任何网民都是平等主体,没有什么地方可以对整个网络加以控制,网络的水平方向延伸的存在方式决定了网络是一个平等的世界,网络交流剥去了网民的权力、财富、身份、地位、容貌等因素,在网络组织中成员彼此平等相待。平等——这种任何现实社会都梦寐以求而又难以实现的梦想,在网络上却能够一步到位,对长期处在权力客体地位的普通百姓来说,是极具诱惑力的。

3.互动性。虚拟社会中的网络公民不仅是信息资源的消费者,更是信息资源的生产者和提供者,传者与受者之间可以直接交流信息,实现人际互动。

4.自主性。在虚拟社会中,呈现出更少的依赖性,每个虚拟个人都是自主的存在,自身既是组织者,同时也是被组织者,一切选择都由自己做主,都需要自己管理自己。网络社会的种种特征契合了我国民众的民主诉求,且在很大程度上消解了人民对于监督成本的考量与顾虑。

（二）社会基础：民众民主意识觉醒、参政议政意识加强和公平正义观念的驱动。民众民主意识觉醒和参政议政意识加强是网络监督最大的原动力。人民当家作主是我国的国家性质,也是共产党革命和建设的基本价值诉求。改革开放以来,随着市场经济的发展,它以触及每个社会成员生活的方式实现了社会成员由客体到主体的转变,人们的民主观念极大增强,参政议政意识空前提高。现今网络改变了政治的权力结构,网络用户之间的公开性、公平性使得政治权力结构及权力运行过程发生了变化,任何一个政治权力都很难在网络中获得垄断性地位。这种权力分布的特点必然冲击社会制度的更新,科层制度将成为网络技术的对立面,它要求的是新型的平等合作制度;网络技术将成为封闭社会的敌人,它呼唤一种广泛平等基础上的政治协商制度,而这就是网络监督的正当性和优势所在。这种监督将随着我国民主进程的加快和法制的完善得到不断扩大。

公平和正义是人类两大基本价值观。以民为重、遵纪守法、廉洁奉公是人民对公权力运行的基本要求,监督公权力运行是民众基本的政治诉求。此前的反腐工作取得了很好的成效,但是腐败问题依然严峻,如何充分发动群众打一场没有硝烟的反腐战争,是今天亟待解决的问题。1945年毛泽东在回答黄炎培如何跳出历代王朝“其兴也勃,其亡也忽”的周期律时说：“只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈,只有让人人起来负责,才不会人亡政息。”国际反贪污腐败组织主席马武索也指出,我们深信如果没有公民的积极参与,没有一个政府能够有效地解决贪污腐败问题。网络以其特有的优势,搭建了一个绝佳的全民反腐败平台。

（三）现实基础：腐败现象屡禁不止和反腐机制不健全。腐败是公权力扩张的毒瘤,中国特定时期的腐败存在虽然具有转型社会的共性,但是腐败的猖獗却远远超出了其他国家“转型腐败”的严重程度,它严重威胁到我们党政权的巩固、国家的长治久安和人民的福祉。2003年1月至2007年7月,全国检察机关共立案查处贪污贿赂犯罪案件136570件、157569人,其中5万元以上的大案82162件,查处县处级以上干部11557人、地厅级干部791人、省部级以上干部32人,为国家挽回经济损失217.76亿元。这仅仅是贪污贿赂方面的腐败,如果加上其他形式的腐败案件以及没有被查处的腐败黑案,形势更为严重[3]。透明国际组织公布的世界各国廉洁指数（即通称的腐败排行榜）显示,在180个国家或地区中,中国排名第73位,属于不廉洁国家,我国腐败问题的严重程度可见一斑。腐败屡禁不止且愈演愈烈,与现行的反腐机制不健全有着直接关系。一是,我国迄今尚未制定专门的《廉政法》,对公权力运行的监督更多的是依赖于党的政策和“红头文件”,与法治国家的理念不符。二是,没有建立公职人员的财产申报与公示制度,人民无从监督。财产申报与公示制度,是法治国家运作了几十年甚至上百年且卓有成效的反腐法宝。三是,当前我国预防腐败以内部监督为主,没有建立长效的外部监督特别是群众监督机制。四是,司法独立难以得到真正贯彻,地方党委和政府对职务犯罪预防、侦查和处理的不当干预时有发生,有些地方甚至存在党委定性、纪委办案、司法机关走过场的现象。

（四）民意表达渠道的不畅也是重要原因。网络监督实为对公权力运行的民意表达,当前传统民意表达的渠道不畅也是人民热衷网络监督的重要原因。传统民意表达方式多为信访、举报、上访、媒体曝光、游行示威等。信访、举报、上访等反腐方式危险大、成本高。首先,机制衔接跟不上,部分办案人员责任心不强,致使很多举报和上访案件石沉大海。其次,打击报复举报人的行为时有发生。如,举报鞍山市国税局的李文娟被劳教一年,耗时八年举报程维高的郭光允被开除党籍,举报阜阳“白宫书记”的李国福蹊跷死于狱中。改革开放30年评出的10个反腐名人中有9人遭到打击报复。正如《中国青年报》的“你认为目前阻碍举报的因素有哪些?”网络调查所示：36.4%的网民担心举报“石沉大海”得不到反馈,34.9%的网民担心举报后遭到打击报复[4]。

在成熟的法治国家,媒体监督是继立法权、司法权和行政权之后的“第四种权力”,通过媒体监督政府预防腐败一直被视为民主制度的圭臬。但是,官办媒体不监督同级政府,“只打耗子不打老虎”、“报喜不报忧”等确属普遍现象。究其原因,在于官办媒体的属性、媒体的价值定位、严格的新闻管制上。传统传媒是官方意志的代言,受上级和地方政府的制约是不争的事实,地方党报不监督同级党委亦为传媒的潜规则。新闻媒体是党的喉舌,自然也是党领导的人民政府的喉舌,也是人民的喉舌,在传达党和政府的声音、教育群众方面的确充分发挥了“上情下达”的功能,体现了“党的喉舌”的作用,而在表达人民意志的过程中,“人民的喉舌”的作用就出现了被有意无意地淡化了的现象。

二、网络监督的局限

网络监督以其巨大的优势得到反腐机构和普通民众的一致认可,但是,“这个时代的技术正在变成全球性的力量。它开始染指于人类历史的根基,而且正在向人类历史注入极不稳定的因素”[5]（p.1）。只有对网络监督的负面效应有全面正确的认识,我们才能真正把握网络监督的意义。

（一）网络监督具有可操纵性和欺骗性。网络监督的基础是公众能够获得真实有效的信息,而网络的虚拟性所形成的开放性,使得获取真实、深入的信息变得十分困难。在网络中通过技术的方法伪造出一个以假乱真的信息环境来欺骗公众,这一事实我们早已从好莱坞电影大片中电脑制作的惊人逼真效果中领教到,而相比之下信息及其传播的伪造还要容易得多。过去造谣者只有为数不多的听众,现在可以自由涂鸦的互联网却是全世界都在阅读的“一面大墙”。区分信息真伪将是对网络公民的巨大挑战,这种挑战“将对民主文明产生深远的影响”[6]（p.167）。这种信息的不可靠性,使得操纵信息扰乱民意成为可能,从而破坏监督机制的运行。这样,网络就可能成为形态各异的政客和利益集团影响和控制民意的便利工具,因为可以通过技术手段更容易操纵民意以有利于一些人的意志,使权利制约权力沦为虚假的形式。

（二）网络监督具有非理性。由于个体利益、公共利益和国家利益的不完全一致性,需要个体、社会和国家进行理性的博弈,以最大限度地达成个人利益与公共利益、国家利益的妥协。因此,完善的监督意味着单方利益的必要收缩,而不是单方利益的完全扩张,这种理性的民意表达是有效监督的重要基础。但是,网络的直接性、开放性以及对监督者监督的不可能性,使得这种理性的监督难以实现。因为网络给个人提供了完全表达自身利益的机会,却没有建立对不负责任者的约束机制和责任机制。在个人利益与公共利益相抵触时,个人会更倾向于个体利益,而不是对公共利益和他人利益的尊重,“在这个独立的空间中,任何人在任何地点都可以自由地表达其观点,无论这种观点多么奇异,都不必担心受到压制而被迫保持沉默或一致”[7]（p.57）。所以,我们有理由认为,如果单纯依赖网络监督就意味着,“诉诸各种临时的民意,就等于我们取消船长和高级船员,把船上的一切决策让乘客去做,这实质上等于暴民统治”[7]（p.58）。

另外,非理性还表现在信息选择上,在“你需要的是一杯水,而面对的是海洋”的网络空间,公众的判断难免会因太多的信息而变得迷离,思想会因太多的声音而变得困惑,信息如此庞杂而真假难辨,大多数人只会热情有余而理性不足。搜狐网一次关于“你根据什么发表评论”的调查显示：根据“内容”的占43%,根据“标题”的占31%,根据“上家评论”占21%,根据“其他”占5%。价值判断应当建立在充分占有事实之上,而根据“内容”判断的网民只占到43%,属少数派,网络监督的非理性可想而知。诚如一位网友所言：“网络信息让人眼花缭乱,看看标题、看看帖子就大知一二了。”[8]以至于有学者认为,“网络空间不足以形成理性的交流”[6]（p.167）。

（三）网络监督具有民意背离性。民意应当得到尊重,这是群众监督有效性的前提。而今网络调查几乎成为民意来源的代名词,仿佛网民意见等同于民意,其实不然。

1.网民意见只能代表部分民意。从所占人口比重看,3.38亿网民数只占全国总人口的23.45%,全部网民中81.5%经常使用网络新闻,38.8%访问网络社区/BBS,42.3%拥有自己的网络空间/博客,只有这些经常关注新闻时事并在网络上直抒胸臆的“新意见阶层”才能成为真正意义上的民意来源。另外从网民成分的构成来看,30岁以下的年轻人占到68.6%,初中及以上文化程度者占到92.1%,城市居民占到78.8%[2],故此,如果说网络意见代表民意的话,只是代表了文化程度较高的城市年轻群体的民意,大量的中老年人、初中以下文化程度者和农民被排除在网络监督之外。

2.网络意见不等于现实需要的民意。现实民意是多种利益冲突权衡后的妥协,而网民在表达意见时无需考虑利益冲突,往往站在单方立场相对偏激地表达自己的意愿,这种方式表达出来的民意,固然是真实的反映,但往往“成事不足,败事有余”。卡尔·波普尔就曾明确地指出：“被称为公众舆论的那个不可捉摸、含糊不清的实体有时表现出一种质朴的敏锐,或者更典型地,表现出一种超过掌权政府的道德敏感。然而,如果没有一个更为强大的自由主义传统加以节制,公众舆论对于自由会是一种危险。公众舆论作为趣味的仲裁者是危险的,作为真理的仲裁者则是不可接受的。”[9]（p.505）

3.网络意见可能只是少数幕后推手的意愿。在新技术时代,虚拟技术和网络只有少数技术专家才懂得内在的操作,这也为他们控制网络提供了便利的条件,并有可能影响到民主的真正运行。由此,技术和支配技术的资本的隐性权力可能会给网络意见的获得带来严重后果,“民意在这样一种计算机统治中就变成了一种可以随意设计的怪物”,会引起技术专家在政治上的专权,可能是未来不得不面临的重大难题。荷兰哲学家E·舒尔曼为此指出：“人们必须用超越主观的规范性原则来约束自己……这些规范将不允许技术发展僵化为一种计算机统治,使得个人可以享受对于一种健全的民主制来说极为重要的自由和责任。”[10]

（四）网络监督具有新闻性和时效性。一般腐败行为因为不具有新闻性难以激发网民的兴趣,难以形成反腐合力。网络监督具有时效性,当一个腐败分子被揭露,尽管网络上炒得如火如荼,但是当事人“不接招”,不作回应,加之当地反腐机构不作为,很快新的监督对象出现时,新闻成为旧闻,腐败分子就能躲过一劫,以至于专家惊呼,“鸵鸟神功”是网络监督的天敌。

四、网络监督的政府应对

毫无疑问,无论网络监督目前存在怎样的缺陷与不足,都不能抹杀它在推动社会进步方面的独特功能与特殊贡献,对此,政府部门必须予以足够的重视。

（一）制定互联网管理法规,依法规范网络监督。网络是公众行使话语权的宝贵平台,需要广大网民的共同呵护、自觉维护。要减少网络监督失当特别是网络暴力,关键在于提高广大网民的自身素养,构建互联网的法治规则。《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》等一系列互联网管理法律法规,为清理网络上不良现象提供了基础性的法律依据,但应根据互联网飞速发展的客观实际进行修订。目前正在起草的《侵权责任法》对互联网上的侵权问题会做出更详细、更完善的规定。另外,我国有关部门也在探讨制定《个人数据保护法》。中国互联网协会发布的《文明上网自律公约》提出,“提倡互相尊重,摒弃造谣诽谤,促进网络和谐共处”;“提倡诚实守信,摒弃弄虚作假,促进网络安全可信”。这需要广大网民自觉践行,促进绿色网络建设,做成熟、理性、负责的网民。

（二）建立网络信息快速反应机制,抢占舆论主动权。网络监督已经成为参与群众最为广泛的监督主渠道。网络信息的传播之快、影响范围之广、辐射之深远非传统媒体所能比拟,需要有关部门及时应对,否则后果难以预料,甚至难以收拾,众所周知的“瓮安事件”就是惨痛而深刻的案例。

相比瓮安的后知后觉,杭州的做法值得借鉴[11]。为做到第一时间发现监督信息,2008年初,杭州市纪委已建立了四条收集渠道：一是市纪委在该市媒体中聘请了13名一线记者,收集党风政风和党员干部廉政建设情况。二是市纪委与市外宣办网络处、市公安局建立了网络监督信息传递机制,后者为前者提供从网上监控的相关信息。三是市纪委自己有一支网络信息搜集队伍,来自委局各个室（厅）,被称为反腐倡廉舆情监控小组。“每个委局都有一名宣传信息员,他们经常上网,负责收集相关信息,及时报告。每个月都有一次例会,研究和分析,并制定下一步计划。”四是市纪委宣教室也有专人浏览网络。这四条渠道的信息都汇流到快速反应机制领导小组办公室,领导小组根据网上舆情走向,决定是否启动快速反应机制,有些信息如果涉及重大事件、某个领导干部,将建立调查处理小组和新闻发布小组。事件调查小组调查后,提出处理意见和建议。与此同时,新闻发布小组据此通过发新闻通稿、召开新闻通报会或网上跟帖等方式,及时发布相关信息,有针对性地解疑释惑,澄清事件,批驳谣言,引导舆论。

（三）主动求变,建立政府引导的网络监督模式,实现政府与网民的良性互动。硬性压制网络监督不可能,放任自流也不可取,重要的是执政党、政府与网民建立良性互动机制。一是各级党政机关要转变“我控制、你服从”的观念,把握网络媒体的发展规律,主动应对远比“马后炮”强。二是要利用网络的优势建立执政党、政府与民众的沟通机制,为民众的诉求、信息充分流动提供足够的空间,确保社会稳定;应构建一套完整的监督执政党的体系,网络与其他手段一起形成合力,对权力进行全方位监督,让权力运行法治化,对权力的监督也要法治化。

“周久耕事件”发生后,中共南京市委号召全市干部要学会适应媒体发展的新形势,认识媒体,善待媒体,借助媒体开展工作。另外,2008年7月诞生的“株洲模式”[12]值得思考。其主要内容包括：市纪委、市监察局依托红网株洲站建立“株洲廉政”网页,在网页上设立举报信箱;以单位实名参与红网论坛株洲版互动,开辟“反腐倡廉网络信息中心”,设立“纪检监察信访”实名ID,授予独立处理本中心所有文帖的权力。纪检监察机关在三日内向网络信访人做出受理反馈。为推动网络反腐工作进一步深化,市纪委要求所属各县市区纪委、监察局都在红网实名注册,安排专人受理和处理网络信访件,形成上下联动的工作机制和格局。2008年7月试运行一个月,8月正式出台办法,到本年底,共受理网络举报207件,查实办结100余件,在网上发布查实结果50余件,其中有不少重大案件,可以说初见成效。

（四）要适应新技术的发展,在计算机与互联网络技术上占得先机。互联网既是平等的也是不平等的,网络权力的获得主要是通过技术和信息的掌握,权力的拥有者也就是技术和信息的拥有者以及虚拟社会的构建者,这种权力能够混淆公众视听、左右舆论走向。为此,各级反腐部门在充分认识网络监督优缺点的基础上,要做到以下几点：一是大力培养、引进网络研发人才;二是增强应用网络系统意识;三是增加建设资金。

网络监督是我国经济发展到较高水平、民众民主权利意识逐步觉醒和腐败形势严峻的必然产物,网络监督对预防和惩治腐败、保障国家长治久安具有极大的理论意义和实践价值。反腐是一项综合的系统工程,网络监督要对官员产生震慑,归根结底还得靠体制反腐的积极跟进。要求以纪委为主导的体制内反腐机构,高度重视但不要依赖网络监督,完善制度设计,实现网络监督与制度反腐的无缝对接。

[1]Joseph S.Nye Jr,William A.Owens.America’s Information Edge[J],Foreign Affairs,Vol.75,No.2,March,1996.

[2]第24次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/htm l/Dir/2009/07/15/5637.htm 2009-07-15.

[3]周建国.网络监督：何以可能与何以可为?[J].社会观察,2009,（2）.

[4]阻碍举报的因素有哪些?[EB/OL].http：//www.jxcn.cn/525/2009-3-17/30107@491382.htm,2009-07-19.

[5][荷]舒尔曼.科技文明与人类未来[M].北京：东方出版社,1997.

[6][美]马克·斯劳卡.大冲突：赛博空间和高科技对现实的威胁[M].南昌：江西教育出版社,1999.

[7]Davos.A Declaration of the Independent of Cyberspace[J].Davas Sw itverlind,9.Feb,1996.

[8]你根据什么发表评论[EB/OL].www.sohu.com/new s/04/29056.htm,2009-01-19.

[9][英]卡尔·波普尔.猜想与反驳——科学知识的增长[M].上海：上海译文出版社,1986.

[10]（转）丁未.网络空间的民主和自由[J].现代传播,2000,（6）.

[11]纪委监控网络反腐信息[EB/OL].http：//new s.qq.com/a/20090518/000014_1.htm,2009-07-17.

[12]湖南株洲市纪委,市监察局.关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法[EB/OL].http：//www.zznew s.gov.cn/new s/zzlzw/,2009-05-02.