京津冀区域经济一体化研究

刘晓春

（唐山师范学院 资源管理系，河北 唐山 063000）

当今世界上最发达地区都是以城市群为核心的区域经济一体化形式存在的，如以波士顿和华盛顿为核心的美国东北部城市群，以东京为核心的从东京、横滨到大阪的日本城市群，以伦敦为核心的从伦敦到曼彻斯特的英国城市群等。另一方面，区域经济一体化越来越明显地在一国的经济发展中呈现出发展的客观必然性[1]。从国内区域经济发展来看，珠三角、长三角和京津冀城市群是拉动我国区域经济发展的“三驾马车”。2005年底，“长三角”、“珠三角”、京津冀三大区域的国内生产总值约占全国总量的35.8%，利用外资约占 78%，进出口贸易额约占 91.41%[2]，已成为支撑全国经济的主要增长极和带动我国经济发展的强大引擎。其中，京津冀区域作为环渤海经济圈核心，以其重要的地缘政治意义和强大的经济影响力更是瞩目的焦点。然而近年来，京津冀地区经济增长乏力，已明显落后于长江三角洲和珠江三角洲两地的发展速度，甚至出现了经济和科技地位持续下降的趋势[3]。如何更好更快地实施京津冀区域一体化，促进北方经济中心发展，是我国区域发展中非常重要的问题。

一、经济一体化是京津冀区域经济进一步发展必然要求

区域经济一体化的发展能够给区域内各个地区和部门带来共同的利益，能从整体上提高区域经济竞争力，因此它已成为区域发展的一种必然趋势。

从地域格局来看，京津冀堪称中国北部的黄金地带，历史上也一直是中国的心腹之地。近几十年形成的行政区划，将京津冀切割成了三块，这种分割影响了发展，造成差距的进一步扩大。京津冀要发展就必须“整合”，区域经济一体化是必然选择。

从我国经济发展的空间格局来看，我国北方地区急需一个经济拉动中心。长三角和珠三角都市圈是拉动南方、西南、中部经济发展的引擎，而面积广大的东北、西北缺少一个经济引擎。目前我国北方初步形成了山东半岛、辽东半岛和京津冀三大都市圈，可是从经济实力以及区位优势等各方面考量，京津冀都市圈都当之无愧地成为北方经济发展的引擎。

从国际区域经济发展趋势看，以具有国际竞争力的大都市为核心的大都市圈，正在成为区域间经济竞争的主要载体。环渤海地区实施大都市圈战略，加快经济整合，首先要推动京津冀的经济整合，增强其辐射和集聚功能，使其成为环渤海地区的核心经济区。京津冀经济整合机制一旦理顺，环渤海地区就有了核心和龙头，就有条件推进与辽中南地区和山东半岛的经济整合。

二、当前京津冀区域经济一体化中存在的主要问题

（一）京津冀在地域上没有统一的经济发展规划

京津冀三地分属三个不同的行政区域，这导致难以进行统一的经济发展规划，难以建立一个良好的、有效的协调发展机制。各方没有从区域发展的角度，寻找各自的比较优势，错位发展，而是各自为政，互为对手，经济圈内出现多轮无序竞争、重复建设。在实际工作中，各方打自家的算盘，甚至是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。从功能定位到具体项目，都首先考虑自己的利益，很少从区域利益出发考虑统筹兼顾。“错位发展”甚至演变成“只强调我发展，不许你发展”。更为严重的是，由于缺乏跨行政区的统一的产业规划，核心城市和各卫星城找不准自己的产业定位，形不成错位发展、优势互补格局，制约了京津冀经济和社会的快速发展。整体发展规划的空缺使都市圈内部的协调受到影响。例如，北京、天津都提出了要成为北方金融中心的目标，天津非常明确地宣称，正在争取建立离岸金融市场，要打造中国的北方金融中心。尽管北京的理想更为宏大，与上海争夺全国金融中心的地位，但北京必须先在争做北方金融中心的竞争中获胜。如此紧密相邻的两个大城市都要成为北方金融中心，面对面的交锋难以避免[4]。

（二）京津冀区域经济一体化协调机制尚未建立

首先，高层次的合作磋商协调机制还没有建立。尽管京津冀高层领导也进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层协调机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。

其次，缺乏整体合作的理念和合力。长期以来，北京功能定位是服务全国，这就必然使得北京不可能把更多精力放在区域发展当中，可以说首都意识要远远强于京津冀区位意识，这与上海更强调长三角中心形成强烈对比。三方对如何共同争取国家对区域经济发展的支持、如何在国际国内的经济活动中树立环渤海区域形象等区域性的重大问题专注度不够，共荣共赢、统筹规划的整体合作理念尚未形成，因而合作的合力不足、合作步伐缓慢。京津冀三地在产品市场、生产要素市场、服务市场等多个层面都还不够统一，不规范竞争、各自为政的问题还比较普遍。

最后，市场机制为主，辅以政府宏观调控的合作机制有待加强。目前京津冀区域国有资本占绝对优势，多数民营企业规模还比较小。这种客观现实一方面决定了企业包袱重，调整难度大，活力不足，有跨地区扩张欲望和辐射能力的企业比较少；另一方面也决定了政府对企业控制能力强、行政干预多，企业进行跨地区生产要素流动受到制约，市场配置资源的机制作用并不充分。

（三）京津冀产业发展落差过大

一方面是中心城市对周边地区的资源抽取导致周边城市经济发展缓慢，另一方面是中心城市的发展又受到周边地区的制约。区域内部没有形成有序的梯度，区域内城市等级结构不合理，中等城市和小城市发展不足，缺少发挥“二传”作用的中间层次的城市，尚未形成完善的网络体系。2006年，除北京、天津、唐山、石家庄GDP超过2 000亿元，其他大多数城市GDP总量多为几百亿元左右，北京人均国内生产总值是河北省的3倍多。除此之外，京津城区与郊县之间差距也很大，在北京郊区县经济总量仅占北京市总体规模的2%至3%。在京津周围的河北省辖区内，分布着32个贫困县、3 798个贫困村，贫困人口达到272.6万。这一贫困带已成为我国东部沿海地区城乡差别最严重的地区之一[5]。京津冀过于悬殊的社会经济二元结构的直接后果就是，一方面是区域中落后和边缘的地区没有能力引进、吸收、消化周边发达地区或中心城市各种必要的生产要素和先进的管理制度，另一方面使发达地区所出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链因为找不到适宜的生存和发展环境，没有能力向周边落后地区推广和扩散。因此，影响着合理经济梯度的形成。

（四）区域内缺乏一套跨区域的协调管理机制

区域的一体化进程中，会涉及到区域发展中需要跨区管理的一系列问题，如区域内空气污染问题、水源利用与污染防治问题、跨区城的犯罪问题等。在现有的区域的行政管理体制条件下，京津冀地方政府以自身利益最大化而不是以整个区域的利益最大化为出发点来进行决策并采取行动，区域内没有统一协调的公共管理组织。因此，在没有一个代表整个区域利益的组织之前，区域的公共资源管理难以开展，而良性的、高效的、区域的公共资源管理机制也无从谈起，区域内单一城市的利益最大化也很难与整个区域利益统一，必然会造成整个区域内公共管理的失调[6]。

三、加快京津冀经济一体化进程的思路与对策

（一）改革现行区域发展协调机制，提高区域合作效率

在现行制度安排下，现有的松散型京津冀区域发展协调机制只能形成原则性的“共识”，很难有效地推进经济圈内具体领域的协调发展。因此，必须加快改革，一方面，在现有的京津冀区域协调发展高层论坛基础上，尽快成立由国务院领导、国家发改委牵头、各行政区行政长官参加的京津冀区域协调发展联席会，专门负责研究、编制经济圈区域发展总体规划，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。另一方面，根据影响京津冀区域发展的重大问题或突破点，就跨行政区的重大项目和具体问题的协调与合作举行三方会谈，寻找三方都能够互利互惠的合作切入点。近期，重点加强资源、环境、基础设施和社会事业项目的合作协调工作，同时把一时难以解决的深层次问题，作为远期协调的重点，逐步加以引导控制。

（二）适度调整行政区划

目前京津冀“强政府，弱市场”格局在短期难以改变，非国有经济实力尚弱，依照行政边界进行产业布局和发展规划还是政府的首选，因此，适当进行行政区划调整是一种简洁、快速、有效地重新进行产业布局的方式。为缓解京津冀地区核心城市疏密不均的格局，促进生产要素相对地合理分布和促进城市之间的协调发展，可以考虑进行行政区划的调整。如可以考虑将廊坊、张家口、承德划入北京市的范围，为北京科技教育能力的释放和水源保护寻求落脚之地；将唐山、秦皇岛和天津合并，构建统一的沿海产业带。这样不仅可以在现行体制下为唐山、廊坊、张家口、承德、秦皇岛的发展提供稳定的推动力，也会为北京、天津的发展提供可以作为的更大空间，最大限度地克服行政因素对京津冀一体化的负面影响。

（三）促进区域经济错位发展

区域经济的一体化发展，是强调区域各个城市形成各具优势和特色的产业。要鼓励三地转变经济增长方式，实行错位发展的政策，建立起符合市场竞争规律又能发挥区域比较优势的产业结构，形成城市之间的合理分工，促进城市之间的平等合作和优势互补。要明确京津冀区域产业发展的总体方向，界定主要城市和区域的产业定位。北京已将其发展方向确定为国家首都、国际城市、文化名称、宜居城市，应该主要发展电子信息、新材料、汽车制造为主的先进制造业、现代金融业、信息服务、科技教育、文化博览、旅游等产业，成为吸引跨国公司总部和民营企业总部的中心。天津主要发展以电子信息、汽车、化工等为主的先进技术制造业、以港口为主的交通运输业，并充分利用天津沿海区域盐、油、气资源丰富的特点，积极发展以石油化工为主的多种化工工业，大力开拓离岸金融业务；河北省应利用冀东丰富的资源与良好的港口条件，积极发展钢铁、化工、建材等资本密集型重化学工业，并大力发展食品、纺织、服装等劳动力密集型产业，同时主动接受来自京津地区的产业转移。

（四）建立和完善生态和水资源补偿机制

京津冀三省市同处一个流域单元，其水资源是一个系统，生态环境是一个整体。目前在水资源开发、利用与保护方面，还是各自为政，缺乏统一的规划、综合研究治理、协调发展和协作攻关。2005年至 2010年，北京水资源缺口11.82-19.96亿立方米；2010年之前，天津水资源缺口为14.20-25.32亿立方米。河北省水资源利用的现状更为严峻，河北省可利用资源量170亿立方米，现用水量在220亿立方米左右，年亏水约50亿立方米。2010年南水北调中线工程建成通水后，分给河北省的水量为30.39亿立方米，而且主要是供城市用水，依然不能全部解决河北的水资源紧缺状况。承德市和张家口市是京、津的水源地和生态屏障，也是都市圈水土保持和生态建设的重点区域，在北京市的城市空间新格局中已被纳入为京张承生态涵养区。需要建立和完善的跨地区的生态和水资源补偿机制，通过提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化，从而实现张、承两市生态与经济的可持续发展。

（五）加快城市网络体系建设，促进区域一体化发展

城市网络体系是区域经济及一体化发展的空间载体。京津冀经济圈应重点培育和发展京津周边次级城市的建设，形成与核心城市相互衔接，空间布局与功能协调发展的城市网络体系。新修订的北京城市总体规划中的东部发展带，不仅是带动京津冀经济圈区域经济发展的增长极，而且也是提高经济圈区域城市化水平的组团式集合。这条发展带的形成，既有利于统筹京津冀经济圈区域协调发展，也有利于加快北京城乡一体化的进程。因此，北京作为区域核心城市，政府有关部门应该按照“优化布局、强化功能、改善环境、提高品位”的总体要求，加快北京东部发展带次中心城市（新城）组团建设。