公共图书馆建设主体：概念、类型与设置原则*

蒋永福 （黑龙江大学信息资源管理研究中心 黑龙江 哈尔滨 150080）

刘春艳 （黑龙江大学信息管理学院 黑龙江 哈尔滨 150080）

1 “公共图书馆建设主体”概念辨析

在我国，“公共图书馆建设主体”这一称谓是由邱冠华、于良芝、许晓霞合著的《覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案》一书中首先提出来的[1]。他们认为，公共图书馆建设主体是指在一个国家中保障公共图书馆建设所需经费的政府、团体或个人[1]202。对公共图书馆建设主体的这种界定，目前已得到国内业界人士的普遍认同。

从邱冠华等人的定义中可以看出，政府、团体或个人都可以成为公共图书馆的建设主体。目前虽然不少国家的公共图书馆服务体系中都包含了少量的社会团体和私人建设的图书馆，但几乎在所有国家，政府均是公共图书馆的主要建设主体。故本文所谈公共图书馆建设主体均是指以政府为建设主体的情况而言。

从英国、美国等发达国家的法律规定上看，一般把地方政府指定或允许为公共图书馆的建设主体。如英国现行的《公共图书馆与博物馆法》规定，提供全面而高效的图书馆服务是每一个地方政府的责任[2]。美国威斯康星州图书馆法规定，市政府、村镇政府、部落政府、学区政府都可以通过征收年度图书馆税建设公共图书馆；县图书馆委员会可以建立公共图书馆为全县居民服务，并为此接管县内现存的图书馆，也可以专为那些不在现有图书馆覆盖范围内的区域服务[3]。不过，由于各国历史传统和政权组织模式不同，对“地方政府”的界定也不一样，如在美国，由于联邦制国家的缘故，其州政府不被认作是“地方政府”，而县、市、村镇、部落、学区、特区乃至联合行政区域却都被认作是“地方政府”。而在我国，由于实行的是“中央—地方”二元行政结构模式，所以省（自治区、直辖市）及其以下垂直隶属政府均被确认为“地方政府”。

从中外各国现行的公共图书馆建设主体建制模式看，把地方政府确定为公共图书馆的建设主体似乎能够得到比较普遍的认同，但是，中央政府和省级政府（如我国的省、自治区、直辖市政府，美国的州政府，印度的邦政府，俄罗斯的加盟共和国政府，等等）是否也可以成为公共图书馆的建设主体？这一问题恐怕要因“国”而论——有的国家可以，有的国家则不可以或不必要，而且，即使可以成为建设主体，其“成为”方式又可以不同。

从本质上说，建设主体即责任主体。因此，对提供公共图书馆服务负有责任的政府，都可以成为公共图书馆的建设主体，而无论是中央政府、省级政府还是其他地方政府，只不过不同国家的不同级别、不同类型的政府承担建设主体责任的具体方式有所不同而已。如根据美国联邦宪法的有关规定，提供公共图书馆服务的主要责任主体应为各类地方政府，而联邦政府和州政府则可以对地方政府提供政策和经费上的支持（这可从联邦议会1996年通过的《图书馆服务与技术法案》及不少州议会颁布的图书馆法中得到证明）[4]。再如，澳大利亚新南威尔士州图书馆法规定，州政府对在辖区内提供图书馆服务的地方政府给予补贴[5]；丹麦图书馆法规定，中央政府为充当省级借阅中心的市图书馆、日德兰南部（Southern Jutland）地区德语图书馆及图书馆服务项目提供补贴[6]。可见，美国的联邦政府和一些州政府、澳大利亚的一些州政府、丹麦的中央政府，都承担了“支持性建设主体”的责任。

从上述可知，公共图书馆的建设主体并不是清一色的“地方政府”。从原则上说，对提供公共图书馆服务负有责任的政府，都可以成为公共图书馆的建设主体，即根据国情不同，某个国家的中央政府或省级政府也可以成为公共图书馆的建设主体，只不过中央政府或省级政府一般以“支持性建设主体”的方式承担责任，而不以直接的、独立的方式承担地方图书馆建设主体的责任（除像新加坡一样的国土面积特小的国家）。那种把中央政府和省级政府排除在公共图书馆建设主体范畴之外的认识和做法，无形中缩小了公共图书馆的利益相关者（stakeholders）范围，等于是自我否定了中央政府和省级政府支持公共图书馆发展的合法性（legitimacy），因而是不可取的。这里需要说明的是，所谓对提供公共图书馆服务负有责任的政府都可以成为公共图书馆的建设主体，只是原则意义上而言的，并不等于说任何一级政府都必须成为独立的公共图书馆建设主体，因为某一级政府应不应该成为独立的建设主体应取决于该级政府在现实中是否具有提供公共图书馆服务的实际能力，即在现实情况下，不具有提供公共图书馆服务的实际能力的政府不应该成为独立的建设主体（如在我国，经济欠发达地区的大部分县及其以下政府就不具有承担建设主体责任的实际能力，因而这些政府不宜成为独立的建设主体）。

总之，从广义上说，凡是对提供公共图书馆服务负有责任的政府，都可以成为公共图书馆的建设主体；从法治意义上说，被法律赋予承担提供公共图书馆服务责任的政府，就是法定的公共图书馆建设主体；从现实的意义上说，被某种政策或惯例指认并实际履行提供公共图书馆服务责任的政府，是实际意义上的建设主体，而那些虽然被某种政策或惯例指认但未能实际履行提供公共图书馆服务责任的政府，则是虚置的建设主体。需要指出的是，以上所说的“公共图书馆服务”，均指“覆盖全区域的、普遍均等的公共图书馆服务”（下同）。

2 公共图书馆建设主体的类型

从世界范围看，由于各国在历史传统、国家政治组织体制、经济发展水平及其他方面国情的不同，公共图书馆建设主体的设置模式各不相同，因而出现了多种建设主体类型。

2.1 单级独立建设主体与联合建设主体

从一个公共图书馆治理单元（于良芝称“管理单元”）内承担建设主体的政府数量上看，公共图书馆建设主体可分为单级独立建设主体和联合建设主体两种类型。单级独立建设主体，指在一个治理单元内由一个政府独立负责提供公共图书馆服务的情形。这样的情形在国内外普遍存在。我国目前的公共图书馆建设主体类型普遍表现为这种单级独立的建设主体，即一个政府负责建设一座图书馆，而且其服务范围一般只覆盖政府所在地。联合建设主体，指由两个或两个以上的政府共同成为建设主体，负责在一定范围内共同提供图书馆服务。联合建设主体分为横向联合主体和纵向联合主体两种形式。横向联合主体即不同辖区政府通过协议组建“多辖区联合政府”（Multi-jurisdictional），成为所涉区域公共图书馆的共同建设主体。这种情况在美国较普遍存在，因此美国威斯康星州图书馆法就有如下规定：“两个或两个以上建设主体可以通过协议，联合建设为所涉辖区服务的共同图书馆。”[7]纵向联合主体即有隶属关系的政府之间形成有责任分工的联合建设主体，这种情况在澳大利亚普遍存在。在澳大利亚各州（共有6个州）的有关法律中，都把提供公共图书馆服务的责任界定为州政府和市政府的联合责任，其中州政府的主要责任是为地方政府提供经费补贴，如新南威尔士州和昆士兰州与地方政府为图书馆提供补贴的比例是1:1（即地方政府投入1澳元，州政府也补贴1澳元），维多利亚州政府与地方政府为图书馆提供的补贴比例是2:1[1]36-37。

2.2 主要建设主体与支持性建设主体

从政府承担公共图书馆建设主体责任的分工角度看，在一国范围内，地方政府往往是公共图书馆建设的主要投入者和管理者，即地方政府承担大部分经费投入和日常管理成本，这种情况下地方政府是主要建设主体，而中央政府或省级政府往往给予地方政府以一定的经费补贴，此时中央政府或省级政府就成为支持性建设主体。世界上绝大部分发达国家都采取这种“地方政府为主+省级政府或中央政府为辅”的建设主体分工格局。另外一种情况是，在一国内的某一地区，在维持和运营一个图书馆系统（如总分馆系统）的过程中，某一政府承担主要的经费投入和管理的责任，那么这个政府就是主要建设主体，而另一个或几个政府可能只以提供必要的资源为代价，“购买”主要建设主体提供的图书馆服务，那么这一个或几个政府也可称为支持性建设主体。例如，在我国苏州市总分馆体系中，市区内基层政府向苏州市图书馆提供必要的场地、设备和物业费用，同时支付一定的年度费用（每个社区分馆为5-8万元），以此为代价享受苏州市图书馆提供的文献资源与通借通还服务，在这一过程中，苏州市政府成为主要建设主体，而基层政府则成了支持性建设主体。可见，支持性建设主体既可以通过自上而下方式（如上文介绍的中央政府或省级政府对地方政府的支持）形成，也可以通过自下而上方式（如苏州市基层政府对苏州市政府的必要支持，只不过这种“支持”是自下而上的）形成。也就是说，支持性建设主体有自上而下和自下而上两种形成方式。在自下而上方式中，尽管基层政府自身无力成为主要建设主体，但它毕竟付出了一定代价，所以我们不应该把这种基层政府排除在建设主体范畴之外。自下而上方式形成的主要建设主体与支持性建设主体之间的“联合”与纵向联合主体中的“联合”是有区别的，其区别在于：纵向联合主体中的受支持政府并非全是无能力成为建设主体的政府，而自下而上方式中的基层政府基本上都是自身无能力成为建设主体的政府。

2.3 法定建设主体与非法定建设主体

从建设主体的资格和责任是否由法律赋予的区别看，建设主体可分为法定建设主体和非法定建设主体两种类型。法定建设主体，是指根据某种法律规定（分“必须”和“允许”两种情形）而履行提供公共图书馆服务责任的政府；而非法定建设主体，则指虽无明确的法律规定但出于某种需要或惯例而提供或支持公共图书馆服务的政府。从发达国家看，公共图书馆的法定建设主体一般为各类地方政府，而中央政府或省级政府一般为非法定建设主体（澳大利亚是例外）。而在我国（除港、澳、台地区），至今为止，除了已颁布有地方性图书馆法规或行政规章的10个地方外（这10个地方分别是：深圳经济特区、上海市、河南省、湖北省、浙江省、广西壮族自治区、内蒙古自治区、北京市、乌鲁木齐市、山东省），中央政府及其他地方的各级地方政府均可视为非法定的建设主体。非法定的建设主体如此之多，意味着我国公共图书馆治理的法治化程度之低下。

3 公共图书馆建设主体的设置原则

3.1 依法设置原则

上文提到，公共图书馆建设主体的本质是责任主体，确定公共图书馆的建设主体（尤其是主要建设主体），就是确定公共图书馆建设的责任担当者，而确定责任担当者并保证其履行责任的最有效、最可靠的办法就是立法确认。从国外情况看，公共图书馆的主要建设主体大都是通过专门立法或相关立法确认的。这种立法确认，又分为“允许制”和“强制制”两种形式。1850年英国公共图书馆法规定，人口1万人以上的英格兰和威尔士各城市，有权建立公共图书馆[8]。这里的“有权建立”就是“允许”的意思。美国威斯康星州图书馆法规定，市政府、村镇政府、部落政府、学区政府都可以通过征收年度图书馆税建设公共图书馆[3]。这里的“可以通过……”也是“允许”的意思。不过，英国现行的《公共图书馆与博物馆法》（1964年颁布）则规定“向民众提供全面高效的公共图书馆服务是每一个地方政府的责任”[2]，表明英国在公共图书馆建设主体责任的确认上由“允许制”向“强制制”转型。《挪威图书馆法》（2003年修订）规定，“每个市必须有一个公共图书馆；市公共图书馆必须由市政府独立建设，或与其他市政府或郡政府合作建设”[9]，表明挪威实行的是“强制制”。而在我国（除港、澳、台地区），除了前面提到的10个地方规定有公共图书馆的建设主体外（尽管很不科学），其他地方均无公共图书馆的法定建设主体，但都按照“一级政府建设一座图书馆”的历史传统或惯例提供非常有限的公共图书馆服务。

依法设置公共图书馆的建设主体，其目的在于实现公共图书馆治理的法治化。但必须要指出的是，法治中的“法”必须是“良法”，如若不然，必然出现只是“依法设置”而非“科学设置”的结果。亚里士多德说过，“法律也有好坏，或者是合乎正义，或者是不合乎正义。”[10]“恶法”之治不是法治，因此，在非“良制”前提下确认的公共图书馆建设主体不可能产生“科学设置”的效果——不可能全面履行“提供覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务”的责任。

3.2 责任与能力对等原则

概括地说，公共图书馆建设主体的责任就是“提供覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务”。那么，每个建设主体能否全面兑现这一责任呢？这里就存在一个建设主体履行责任的实际能力问题。科学设置的建设主体，必须做到：责任明确，能力具备。也就是说，公共图书馆建设主体的设置必须遵循责任与能力对等的原则。从我国公共图书馆建设主体设置现状看，其中一个突出问题是建设主体的责任与能力不对等。我们以《浙江省公共图书馆管理办法》有关规定为例：“公共图书馆按照行政区域分级设置。省、市，县（市、区）应当设立公共图书馆，乡镇、街道应当在文化站内设立图书室，有条件的也可单设公共图书馆”（其他9个地方的图书馆法规或行政规章对“图书馆设置”的规定与浙江省大同小异）[11]。从中我们可以看出，第一，没有明确公共图书馆建设主体（各级政府）的责任，只是明确了“应当设立”而没有明确所设立的图书馆应该达到什么目标或标准。这种无目标、无标准的设立，显然为各级政府模糊责任甚至是逃脱责任提供了足够的空间。第二，省、市、县、乡镇、街道都可以成为建设主体（即每一级政府都有责任提供公共图书馆服务），且“按照行政区域分级设置”，这一“分级”就等于把各级政府的能力分隔开了——每一级政府凭自身能力各自为政地提供公共图书馆服务，而没有考虑有的政府（尤其是经济欠发达地区的县及其以下级别的基层政府）事实上不具有“提供覆盖全区域的、普遍均等的公共图书馆服务”的能力问题。由此造成“有能力者多提供，乏能力者少提供甚至不提供”的极其不平衡局面。这种公共图书馆服务能力的不平衡，必然导致不同区域公民获得公共图书馆服务之权利的不平等。这就说明，责任与能力相分离或不对等，是我国现行公共图书馆建设主体设置模式的最大弊端之一。

3.3 因地制宜的多样化原则

无论从国外情况看，还是从我国现实情况看，在公共图书馆建设主体的设置方法上并不存在“放之四海皆准”的统一模式可选。尤其在我国，地域辽阔，城乡差别巨大，各地经济发展水平极不平衡，因此，在公共图书馆建设主体的设置方法上有必要遵循因地制宜的多样化原则。我们注意到，一些学者已经提出我国公共图书馆建设主体设置方案，例如，于良芝等人认为，将大城市（直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市）的区政府界定为全区公共图书馆的建设主体，将中小城市的市政府界定为整个城区公共图书馆的建设主体，将县政府界定为全县公共图书馆的建设主体，将省政府界定为省级公共图书馆的建设主体，但在经济发展不均衡的省份（如广东、山东、江苏），可以参考澳大利亚部分州的做法，将省政府和县政府确定为该县公共图书馆的联合建设主体[7]。高波认为，管理层级（即总分馆体系中总馆的级别）应以市馆为主（含直辖市馆、省会城市馆、副省级城市馆、地级城市馆），以省馆、区（县）馆为辅[12]。以上两种方案都程度不同地体现了因地制宜的多元化原则。以上两种方案都是面向全国的“全国性方案”，那么具体到某一省份又如何具体安排呢？也就是说，如果以上方案（两种或其中一种）可以接受的话，那么抓紧确定“省级方案”也许是下一步的重点任务。显然，在“省级方案”中，必然是一个省一种方案，以此体现因地制宜的多样化原则。

[1]邱冠华,于良芝,许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案[M].北京:北京图书馆出版社,2008.

[2]英国公共图书馆与博物馆法[EB/OL]．[2010-02-16].http://www.statutelaw.gov.uk/content.aspx？LegType=All+Primary&PageNumber=65&NavFrom=2&parentActiveTextDocld=1233338&Active Text Docld=1233340&filesize=90876．

[3]美国威斯康星州图书馆法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.legis.state.wi.us/2005/data/acts/05Act420.pdf．

[4]CRS Report for Congress.Federal Aid to Libraries:The Library Services and Technology Act[EB/OL].[2010-02-10].http://www.ipmall.info/hosted_resources/crs/RL31320_031217.pdf．

[5]澳大利亚新南威尔士图书馆法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_ act/1a193999/．

[6]丹麦图书馆法[EB/OL].[2010-02-16].http://www.ifla.org/V/cdoc/danish.htm．

[7]于良芝,陆秀萍,刘 亚. 公共图书馆总分馆建设的法律保障: 法定建设主体及相关问题[J]. 图书情报工作, 2008(7):6-11,31．

[8]华薇娜．英国公共图书馆产生的背景及其历史意义[J]．图书馆杂志,2005(1):3-9,19.

[9]吴凤霞. 挪威公共图书馆与公共图书馆法[J]. 图书馆理论与实践,2005(3):110-112.

[10]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1965:148．

[11]浙江省公共图书馆管理办法[EB/OL]．[2010-06-11]．http://baike.baidu.com/view/4024465.htm?fr=ala0_1．

[12]高 波.论公共图书馆总分馆的若干基本理论问题——兼评长春市协作图书馆[J]. 图书情报工作,2010(1):62-66．