“群众聚集型”突发公共事件的认识和应对

肖 平 叶子荣

“群众聚集型”突发公共事件的认识和应对

肖 平 叶子荣

对突发公共事件性质的认识,决定了应对态度与应对方式的选择,也决定了应对的成败。在有主观意愿的“突发公共事件”中,包含着有破坏故意和无破坏故意两种性质不同的事件。无破坏故意“突发公共事件”是我国社会经济转型过程中出现的新情况,现行应急预案对此尚未建立相应的应对策略。在细致辨析这类 “突发公共事件”性质的基础上,应建立有针对性的制度,制定相应应对策略。

公共危机;群众聚集;突发事件;应对策略

在传统经济体制和社会构架中,我们可能面对的 “突发公共事件”,几乎都是自然灾害及物理类的“突发公共事件”,以及由自然灾害与物理类事件引发的 “突发公共事件”,或者是与境内外敌对势力的颠覆破坏活动相关的 “突发公共事件”,对此,长期以来我们已经形成了较健全的应对与处置机制和方法。随着市场改革的深入进行,我国社会经济转型进入了最深层次的利益调整阶段,相应地,各种深层次的社会矛盾随时都有可能被激化,形成 “突发公共事件”,演化为不同性质的社会风险。在社会矛盾高度敏感时期,公共领域中蓄势而发的突发性公共事件考验着管理者的洞察力、认识能力与应对能力。选择恰当的方式应对突发事件,成为近年来公共管理研究的热点问题。正确的应对选择,首先取决于对事件性质准确的认识和判断,然而,对于转型期产生的一些新的突发事件的性质和特征的认识和判断,尚有一些问题需要深入讨论。

我国的市场经济改革已经进行了 30年,传统的计划经济体制几乎全面退出现实社会,市场经济体制已经基本确立并得以良性运行。市场经济体制取代计划经济体制也必然引起整个社会形态的调整和社会秩序的重组,即社会转型。与之相伴的是对传统的利益结构的冲击和人们精神家园的震动。在社会经济转型过程中,利益关系调整势必引发不同利益群体之间以及民众与政府之间的利益冲突,产生一些过去几乎不曾发生的群众集体上访、利用现代通讯手段形成众多人数参与的舆论行动、民众聚集请愿等突发公共事件,笔者称之为“群众聚集型”突发公共事件。

但是,时至 2005年 8月 7日,国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》①http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm(以下简称《预案》),也未将转型期中的利益关系调整可能引发的“群众聚集型”突发公共事件包括在内。在国务院发布的《预案》中,根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,将突发公共事件主要分为以下四类: (1)自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等; (2)事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等; (3)公共卫生事件。主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件;(4)社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。

近年来,我国现实生活中频频爆发“群众聚集型”突发公共事件。由于这类突发公共事件难以在上述分类中找到位置,我国各级政府只能根据自己的认识和应对能力,在努力争取上级领导的指导和帮助的同时,竭尽全力应对,以致各地在处置“群众聚集型”突发公共事件中,定性认识及应对措施不尽一致,难免留下隐患,甚至造成比附,不能妥善处理矛盾。

“群众聚集型”突发公共事件的性质与《预案》中第四类“社会安全事件”有些形似,但却有本质的不同。它至少在初始阶段是不具有破坏的主观故意,更不具有反社会的性质,作为正常的群众利益诉求,理应属于可调整矛盾范畴。事实上,社会转型期出现的“群众聚集型”突发公共事件属于新型突发公共事件,与传统社会形态中可能发生的突发公共事件有着明显的区别。我们可以从以下几点深入认识这类突发公共事件。

首先,产生这类突发公共事件有其现实的社会背景特征。在传统社会中,政府牢牢掌控着利益分配和再分配的全过程及各个环节。在政府有计划、有秩序的利益分配框架里,几乎不存在民众与政府、民众与利益集团之间的利益冲突,即使民众之间出现小的利益摩擦,也绝不会形成影响较大的“群众聚集型”突发公共事件。社会经济转型过程是利益结构重组实现的过程,也是利益主体多元化格局实现的过程。在利益主体多元化的背景下,各种利益的调整和再分配都往往会物化和细化,从而与广大民众息息相关。对于利益的调整和再分配,处于社会底层的所谓“草根”阶层,其经济承受力和精神承受力都十分脆弱,一旦广大民众利益受损,哪怕受损的是较少数人,只要有一定的“代表性”,如果处理失当,就可能引发 “群众聚集型”突发公共事件。这表明,在这一社会发展趋势下,这类因利益博弈而引发、并能够通过利益调整而得到解决的突发公共事件会越来越多,这也是正常情况。

其次,在“群众聚集型”突发公共事件中,广大民众提出的诉求往往具有一定的合理性和正当性。所谓合理性是指,利益诉求方所提出的利益诉求内容具有合理的成分,即使在利益诉求的量上有失过当,也不是无理取闹;所谓正当性是指,利益诉求方的诉求行为方式尚未超越出法律许可的范围,一般是在上访中没有得到有关部门负责任的对待或解决时,才会出现民众聚集场面。与《预案》所列举的具有明显破坏、伤害故意的突发公共事件相比,“群众聚集型”事件大都是处于弱势状态的公众与处于强势地位的政府和其它利益集团的利益博弈的特殊表现形式。从已经发生的 “群众聚集型”突发公共事件中,我们观察到,这类突发公共事件产生的基本原因,大都是处于弱势状态的公众与处于强势地位的利益集团或者地方政府出现了利益冲突,而且这种利益冲突未能得到妥善处理,群众积聚的本意是通过非常规方式来引起更广泛的公众关注,以赢得社会和舆论的支持,达到加强其诉求力量的目的。在群众聚集的最初阶段,主要是聚集请愿,并没有破坏故意。出现打、砸等暴力行为大都是与民众的基本意愿和基本诉求无关,也得不到他们的认可。但不排除个别人采取不恰当释放积压情绪的方式,甚至可能受到少数别有用心的人操纵。

其三,“群众聚集型”突发公共事件具有自发性和盲目性。所谓的自发性是指,“群众聚集型”突发公共事件的初始阶段往往是为数不多的直接利益相关者的自发聚集活动;所谓的盲目性是指,因利益受损而形成的“草根”聚集最容易引起广泛的社会同情,最可能调动 “无直接利益相关者”的情绪,招致大批 “无直接利益相关者”加入其中,使得聚集的目标变得模糊,形成盲目状态下的群众参与,酿成弱势群体力量的强势爆发。虽然“群众聚集型”突发公共事件的初始阶段没有多大的破坏和伤害故意性,但其自发性所伴生的盲目性,决定了它可能成为 “毁堤”之“蚁穴”,由影响正常社会秩序,演变为大范围破坏社会秩序,甚至具有较强紧迫性与威胁性的突发事件,这理所当然属于“公共危机”范畴。

其四,“群众聚集型”突发公共事件极具变异性。辩证唯物主义告诉我们,运动着的物质世界是变化的,由量变到质变是其变化的一般规律。所谓变异,实际上就是事物由量变到质变的过程。最让人担忧的是,“群众聚集型”突发公共事件的自发性与盲目性非常突出,且进行着一个掩蔽的量变过程。一旦初始阶段处置失当,或者受到了少数别有用心的人操纵,便可能在很短的时间内完成量的积累而发生质变,演化为强烈的故意破坏性突发性公共事件,最终使其仅有的一点合理性与合法性荡然无存。同时,“群众聚集型”突发公共事件的爆发一般都具有不确定性。其不确定性是由于事件生成环境的复杂性、以及这种复杂环境所潜伏的诸多不确定因素决定的,不确定因素会应和着客观条件的变化而引导事件发生令人难以预料的质变。此外,有的事件至少起初未必就是公共性突发事件,但由于事件本身却代表了“草根”阶层的切身利益,最可能得到较广泛的社会同情,或者较容易调动弱势人群对强势集团的不满情绪,经过公众媒体充分报道的放大作用,使其得到公众广泛关注,演变为具有公共性质的突发事件。“重庆最牛钉子户”就是一个最典型的例证。这并不是说类似“重庆最牛钉子户”的公共事件是被公众媒体炒成的,而是“群众聚集型”突发公共事件的特殊产生、发展环境和独有的演变机理,决定了它具有一定的社会公共性,并且其自发性和盲目性也决定了事件性质的易变性。

其实,“群众聚集性”公共事件发生的根源在于公共管理制度没有跟上社会经济转型的步伐,出现了制度缺陷。避免这类突发事件的根本途径是适应我国社会经济转型的要求和步伐,加快“服务型政府”、“负责任政府”和 “法制型政府”建设,高度重视民众的利益诉求,以制度保障畅通的公民诉求表达途径,以积极的态度妥善处理公共利益矛盾。

由于“群众聚集型”突发公共事件往往都有一定的“潜伏期”,最初不容易被发现。如果 “群众聚集型”突发公共事件在所难免,我们对这种事件的认识和剖析,就可以为政府制定策略,妥善应对这种事件提供理论依据。

我们认为:首先,应将 “群众聚集型”突发公共事件纳入《预案》,并另行列类。我们认为,“群众聚集型”突发公共事件的起因在于社会经济转型过程中部分群众的合理利益受损,没有得到适当弥补,且正常诉求渠道欠畅通所致,其初始时期没有破坏和伤害故意,属于我国社会经济转型过程中产生的新型突发公共事件。现行《预案》没有对“群众聚集型”突发公共事件与 “社会安全事件”进行必要的性质区分,或者根本没有将 “群众聚集型”突发公共事件纳入《预案》,这很有可能造成一些地方政府在处理“群众聚集型”突发公共事件时对策失当,导致事态扩大,甚至导致事件性质恶变。正确处置 “群众聚集型”突发公共事件,加强制度建设是关键。鉴于“群众聚集型”突发公共事件与《预案》第四类“社会安全事件”的本质不同,建议在《预案》中将“群众聚集型”突发公共事件与“社会安全事件”平行列类,以便各级政府根据《预案》提高对该类事件的认识,尽可能避免该类事件的发生,以及在事件发生后能选择恰当的式应对,把事件的影响和危害减少到最低限度。

其次,尽可能地将“群众聚集型”突发公共事件控制在萌芽状态。面对初始阶段的群众聚集,政府应保持清醒和冷静,按“人们内部矛盾”定性,以平和而积极的态度应对。一方面,政府必须坚持以人为本的指导思想,认真检讨涉及事件的政策措施是否得当,若有欠妥之处,应迅速进行调整,尽可能维护民众的合法利益;另一方面,利用各种媒体,甚至政府领导直接与群众对话,积极开展疏导工作,舒缓民众情绪,避免公民为保护合法权利采用非常规方式。只要上下协同,一般都能够使这类事件得到妥善处理。例如,厦门 PX事件,其起因是民众以正常渠道反映意见不能被认真对待,不得不绕过正常渠道,以走上街头集聚等方式表达意见。当民众情绪变得较激烈时,政府及时调整应对态度与方式,正确对待公众的利益诉求,政府与公众的充分沟通,迅速消除了紧张气氛,缓解了矛盾。

其三,面对 “群众聚集型”突发公共事件,政府首要的工作是在事件爆发的第一时间勇敢地站出来,让广大民众看到一个负责任的、值得信赖的政府,这本身就是对民众最好的安抚,最能缓解民众的情绪。“群众聚集型”突发公共事件的爆发本身并不可怕,只要应对得当,一般都不会酿成大祸。最要命的是面对“群众聚集型”突发公共事件,政府不敢承担负责任,推委搪塞,纷纷躲避,以至怀有不同目的的群众被人利用并引上斜路,造成难以挽回的损失。面对突发的 “群众聚集型”突发公共事件,一个应该效仿的典型例证是:面对 “512.汶川大地震”突然爆发,中央迅即召开常委会研究应对措施,在第一时间,中央首要纷纷赶赴现场,深入灾区,视察灾情,慰问伤员和受灾群众,指挥抗震救灾。于是,军队将士和各级政府部门领导勇敢地站在抗震救灾第一线,以身作则,带领广大群众奋勇抗击灾害,把灾害造成的损失减少到了最低限度。特大地震损失了物质财富,抗震救灾却振奋和凝聚了民族巨大的精神力量。此举得到了国际社会的最高评价。这就是一个负责任的政府姿态,这就是一个能够化解各种利益矛盾有凝聚力的政府形象。

其四,高度警惕“群众聚集型”突发公共事件的变异。许多学者认为,在所有公共事件中,唯有因人而起的公共事件最难把握,因为因人而起的公共事件最容易变异。我们认为,防止“群众聚集型”突发公共事件变异应对遵循几条准则,一是就事论事,尽可能避免事件复杂化;二是对事件过程加强监控,严防别有用心的人介入其中;三是选择最适当的方式处理事件:必须是合法、必须是代价和影响最少小、必须是不留隐患。无论群众聚集的利益诉求正确与否,要求是否过分,只要诉求行为在法律允许范围内,就要尊重他们的权利,以防事态扩大。这让我们想到2007年香港拆建旧码头时,政府友善地对待抗议的民众,和平地解决了这一事件。1999年 9月悉尼铁路工人罢工,使交通大面积瘫痪,百万市民的生活受到影响。政府对罢工不是简单采取压制的方法,而是一面协调劳资双方立场;一面做好防护措施,提供必要公共服务,减少罢工对社会生活的冲击。①《罢工也能和谐》,《南方周末》2007-12-20由于管理者在处理这类事件时,综合法、理、情关系,积极应对,就事论事,决不推卸责任,避免了事态激化,使事件得到了最佳处理。

陈安,李铭禄,刘洋,李华 .突发事件与应急管理:机理与阶段 〔J〕.工程与哲学 .2007,(6).

(本文责任编辑 谢莲碧)

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1004—0633(2010)01—0096—03

2008—06—25

肖平,西南交通大学公共管理学院教授,博士生导师。

叶子荣,西南交通大学公共管理学院教授,博士生导师。 四川成都 610031