我国农业自然灾害风险现状、成因及应对机制

徐雪高 沈 杰

我国农业自然灾害风险现状、成因及应对机制

徐雪高 沈 杰

我国是世界上农业自然灾害最严重的国家之一。农业自然灾害的发生对我国的农业正常生产构成了极大威胁。农业自然灾害最终成为风险受两方面因素的影响:一是自然灾害冲击的大小;二是风险主体抗击冲击能力的大小。如果自然灾害的冲击很小,或者虽然冲击很大,但风险主体抗击风险冲击能力很强,则形不成风险。因此,对农业自然灾害风险形成机理的分析,要从自然灾害冲击和风险主体抗击冲击能力两方面来观察。农业自然风险对于农业生产来说是不可避免的,但这种风险是可以管理的。农业风险管理策略按不同的层次,一般可以分为宏观、中观和微观三个层次。宏观是指公共机构行为者 (中央政府/国际组织);中观是指以组群为基础的行为者 (社区/地方政府)或以市场为基础的行为者 (保险/金融公司);微观指个人或家庭。

农业自然灾害;农业风险 ;农业风险管理;农业保险;灾害救济

我国是世界上农业自然灾害最严重的国家之一。农业自然灾害的发生对我国农业正常生产构成了极大威胁。马九杰等通过描述性统计和相关分析认为,自然灾害对我国粮食综合生产能力的稳定性的确具有显著影响。〔1〕同时,自然灾害对于经济社会的发展也具有很强的相关性,甚至直接影响着经济发展和社会稳定。〔2〕农业是国民经济的基础,一旦农业遭受重大自然灾害,不仅农业生产的利益相关方会面临巨大损失的风险,而且会牵连到整个国民经济的运行。如 2006年由于国内发生过大规模的高热病、蓝耳病疫情,导致 2007年猪肉价格大幅飚升,并推动其它农产品价格的大幅上涨,影响到国民经济各个行业,形成较大的通货膨胀压力。农业自然灾害还引发造成部分农民因灾致贫、返贫,造成社会贫富差距扩大,形成社会不稳定因素。世界银行在 20世纪 90年代的研究中发现, 80%以上的穷人并不是 “总是穷 (al ways poor)”,而是 “有时穷 (someti mes poor)”,原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡,从而陷入贫困或返回贫困的境地。〔3〕因此,如何建立高效的农业自然灾害管理体制,使农业自然灾害造成的损失最小化,对于推动我国现代农业建设、经济持续发展、社会和谐稳定有着重要的意义。

一、农业自然灾害风险现状

总体而言,我国农业自然灾害风险并没有随着我国经济的发展而减少,截止目前,仍然保持较高的水平。2003-2007年间,农业自然灾害风险值仍然达到 0.05,高于 1978-2007年平均水平0.046①本文所指的农业主要指粮食类作物。根据历年《中国统计年鉴》的粮食产量数据,对农业产量变异系数进行计算,来度量农业自然灾害风险的变化情况,时间跨度为 1978-2007年,采取每五年分别计算的方法,得到变异系数序列。。我国的农业自然灾害风险主要体现在以下几个方面:

(一)灾害种类多,造成灾害类型复杂多样

我国幅员辽阔,南北跨越 50个纬度,又处于大陆性气候与海洋性气候的交互地带,各大天气系统对我国都有影响,天气多变,地理生态环境多变,地形起伏大,地貌单元多,有着各种灾害发生的生态条件。与世界其他国家相比,我国的灾害种类几乎包括了世界所有灾害类型②农业自然灾害可以分为六大类:气象灾害 (如风灾、雹灾等 19类)、海洋灾害 (如海啸、赤潮等 6类)、洪水灾害 (如山洪、融雪洪水等 6类)、地震灾害 (如构造地震、隔落地震等 4类)、农作物生物灾害 (如农作物病害、虫害等 4类)、森林生物灾害 (如森林病害、虫害等3类)。。我国位于亚洲的东部,东临太平洋,大陆海岸线 1.8万 km,是个海陆兼备的国家,海相灾害与陆相灾害均有发生。我国又是一个农业大国,成灾类型多。我国大部分地区处于地质构造活跃带上,地质结构复杂,地震活动随处可见。新中国成立以来,我国地震不断,其中 7.8级以上的大地震就发生两次,分别是1976年河北唐山大地震和 2008年四川汶川大地震。我国又是一个受季风影响十分强烈的国家,受夏季风影响,导致寒暖、干湿度变幅很大;年内降水分配不均,年季变幅亦大,干旱发生的频率高、范围广、强度大,暴雨、涝灾等重大灾害常常发生;冬季的寒潮大风天气常常导致低温冷害、冰雪灾害等。〔4〕我国乡镇企业蓬勃发展,在为经济发展注入了活力的同时,由于技术、工艺落后,又产生了严重的环境污染,带来了包括酸雨、赤潮、水污染等在内的各种环境灾害。

(二)自然灾害发生频率不断提高,重大自然灾害发生趋于频繁

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,在五千年的农耕文化史中,农业生产曾遭受了各种各样自然灾害的侵袭,其自然灾害的灾史之长、灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。据史料统计,从公元前 206年至 1949年的 2155年中,共发生水灾 1029次,较大的旱灾 1056次,死亡万人以上的灾害平均 10-20年出现一次。因而素有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。〔5〕20世纪 50年代以来,我国出现灾害的频率不断提高,到 80年代,灾害发生频率已达到 70%,90年代灾害发生频率达到了最高点 90%。进入 21世纪,灾害发生频率仍然很高,频率仍达 77.8%。重大自然灾害的发生频率也在不断提高。50年代出现大灾 1次;60年代上半期出现中灾 1次,特大灾 2次;70年代出现中灾 4次,大灾 2次;80年代出现中灾 3次,大灾 4次;90年代出现中灾 1次,大灾 5次,更大灾 2次,特大灾 1次。进入 21世纪,我国重大灾害仍然频烦出现,2000-2007年出现中灾 2次,大灾 3次,更大灾 1次。③胡鞍钢根据受灾率大小对自然灾害程度进行了划分,其中受灾率在 26%-3 0%为中灾,31%-35%为大灾,36%-40%为更大灾,超过 41%为特大灾。这表明,建国近 60年来,出现自然灾害的频率不仅在加快,而且,出现大灾害以上的频率也在提高。

(三)灾害影响范围越来越广,损失程度趋于严重

我国农业自然灾害的发生范围越来越广。从全国农作物平均每年受灾面积来看,由 20世纪 50年代的 24998千公顷增加到 21世纪的 46817千公顷,增加了 0.87倍。从受灾率来看,由 50年代的16.7%增加到 21世纪的 30.3%,增加了 1倍。从全国农作物平均每年成灾面积来看,由 50年代的10466千公顷增加到 21世纪的 26495千公顷,增加了1.53倍。从成灾率来看,由 50年代的41.9%增加到 21世纪的 56.0%,增加了约 14个百分点。另外,改革开放以来,我国农业的受灾率和成灾率居高不下,一直分别维持 30%和 50%左右 (见图1)④受灾率 =农作物受灾面积/农作物总播种面积;成灾率 =农作物成灾面积/农作物受灾面积。。尽管人们抗拒自然灾害的技术和物质手段不断增多,能力不断增加,但由于灾害事故发生的频率和强度有加剧的趋势,同时,随着农村改革的深入,农业生产的发展,农业专业化、区域化进程的加快,农业生产规模扩大,生产要素投入增加,集约化水平提高,农业生产的风险不仅较以前增大了,而且更加集中,从而导致灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。建国 60年来,各种自然灾害造成的直接经济损失总计约 25000多亿元,年度损失逐年增加。20世纪 50年代为 480亿元, 60年代为 570亿元,70年代为 590亿元,80年代为 690亿元;按 1990年可比价格计算,1990年代以后,年均已经超过 1000亿元。2001-2006年间,因灾害造成的直接经济损失平均达 1784.67亿元 /年。〔7〕

二、农业自然灾害风险成因

农业自然灾害最终成为风险,受两方面因素的影响:一是自然灾害冲击的大小;二是风险主体抗击冲击能力的大小。如果自然灾害的冲击很小,或者虽然冲击很大,但风险主体抗击风险冲击的能力很强,则也形不成风险。因此,对农业自然灾害风险形成机理的分析,要从自然灾害冲击和风险主体抗击冲击能力两方面来观察。

由于自然灾害发生具有外生性特征,因此,本文从风险主体 (主要是政府和农户)抗冲击能力的角度进行分析。

(一)政府自然灾害硬件抵御系统逐渐弱化

我国自然灾害抵御系统主要是水利设施。〔8〕新中国成立以来,我国的农田水利建设有三次大的高潮,即:第一次:1958年前后到 20世纪 60年代中期,以兴建水库拦蓄地表水源,提高河道防洪能力,发展农田灌溉为主,建成了一大批水利工程,为新中国水利的发展打下了基础。第二次:20世纪 70年代,北方打井开发利用地下水,发展井灌,南方地区依靠机电排灌技术,扩大灌溉面积,增加除涝面积。第三次:20世纪年 90代,以大力推广节水灌溉为重点,对大型灌区进行以节水为中心的续建配套和改造,对中低产田进行农业综合开发改造,特点是从外延为主转向内涵为主,加强经营管理,提高用水效率。〔9〕前两次农田水利建设高潮都是在人民公社时期形成的,原因在于 “三级所有,队为基础”的人民公社体制提供了动员广大农民所必须的政治、经济、组织资源。第三次是通过把“两工”写进了《农业法》,“两工”制度的建立为农田水利建设提供了重要的投入保障。随着农村税费改革的推行,农村水利建设面临更严峻的问题。从人的因素来看,取消 “两工”后,农民对水利建设的投工投劳数量必然会明显减少;从财的因素来看,取消农业税费后,地方政府的财政收入大幅减少,农田水利建设有心无力;从物的因素来看,农田水利基本建设中,尤其是水源工程,如河道的整治、道路桥梁涵闸等建设,大都带有区域性、流域性的特点,受益范围牵动面广,有许多工程并非一乡、一镇、一村的能力可为。如果乡村按受益范围实行 “一事一议”,各村是否投入物资,投入多少物资,必然无法统筹,工作难度将会大大加大。最终导致农田水利建设投入主体缺位、投入不足的现象导致水利设施老化失修,蓄水能力和有效灌溉能力下降,农业自然灾害风险抵御系统能力不强。受灾后能否成灾是衡量农业抵御自然灾害能力的重要标志。

1978-2007年间,我国农业受灾后成灾面积占受灾面积的比重较高,平均达到 52.87%。另外,我国农业风险抵御系统能力还有弱化的趋势, 2000-2007年间,我国农业受灾后成灾面积占受灾面积的比例达到 55.98%,高于改革开放以来的平均水平。

(二)政府自然灾害软件抵御系统逐渐缺失

对于农业自然灾害,农业保险和灾害救济是最重要的风险管理措施。我国的农业保险也曾得到过迅速发展。1993年,农业保险险种总数近百种,其中,麦场火灾保险、棉花保险、烟叶保险等险种在全国大面积开展。然而,从 1993年开始,随着中国人民保险公司向商业性保险公司转轨,国家对农业保险又缺乏足够的政策支持,农业保险业务迅速萎缩。2004年,我国农业保险保费收入仅为 3.9亿元,与 1992年历史最高的 8.7亿元相比,减少了 4.8亿元。从 2004年开始,国家加大了对农业保险的支持力度,农业保险快速发展。一些不同经营模式的农业保险公司,如上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江阳光互助保险公司、法国安盟保险公司等,相继被批准筹建,标志着我国政策性农业保险在宏观层面上开始启动。2007年,农业保险保费收入达到了 53.3亿元。然而,我国的农业保险仍然存在许多问题。从需求方来看,农民收入不高,对农业保险的认知程度较低,农业保险有效需求不足;从供给方来看,农业保险赔付率高、风险大、理赔难,营销难,农业保险公司缺乏开展的积极性。农业保险仍然处于“供需双冷”的窘境,保险业务的发展落后于农村经济的发展。对于农业自然灾害,农业自然灾害救济与农业保险是管理农业风险最重要的方式。政府救济具有应急性、集中性和款物相结合的优点,确实在灾后救济援助中发挥了很重要的作用。然而,政府救济还存在着很多缺陷:一是灾害的不平衡发生与政府财政的年度预算存在着难以调和的矛盾;二是我国较为困难的财政资源决定了政府很难满足日益增长的灾害保障需求,国家在有限的财力情况下,所能解决的仅仅是“临时性”和 “紧急性”的特殊救助。〔10〕

(三)农户直面农业风险

在不同时期,伴随着我国农业组织形式的演变,农户所面临的农业风险也在发生变化。新中国刚成立时,生产资料匮乏,很多农户因为缺牲畜,缺粮种,难以维持再生产,生活困难。为了克服农户分散经营中所遇到的困难,我国开展了农业合作化运动,经历了互助组、初级社和高级社三个阶段。随着农业合作化为先导的三大改造基本完成, 1958年,我国发动了大跃进运动和农村人民公社化运动。人民公社的基本特征是所谓 “一大二公”。由于人民公社制度长期压抑了农民的积极性,使农村经济到了崩溃的边缘。1978年 12月党的十一届三中全会召开后,人民公社集体经营体制被农户家庭承包经营体制所取代。在互助组和初级社阶段,由于农民相互合作,相互帮忙,关系紧密,因此,农户可以将农业风险部分在组内分担。虽然这种风险分担不具有强制性,但农户应对风险的能力毕竟要强于单户经营。而在高级社和人民公社阶段,随着生产规模大幅扩大,农业风险可以在更多的社员之间分担,同时,由于实行平均分配,而且这种分担具有强制性,因此,农户面临的农业风险很小。

但随着以家庭联产承包制为起点的农村改革的深入,我国农产品生产与流通体制发生了根本性变化,同时也使农业生产经营环境发生了根本性的变化。农户成为独立经营的实体,享有充分的农业生产经营决策权、产品处置权和收益权。在享有农业生产权利的同时,农户也成为承担农业风险的主体。各种风险相互交织,共同作用,使农业风险控制和管理更加复杂,农户农业生产的脆弱性更加突出。

三、农业自然灾害风险应对机制

农业自然风险对于农业生产来说是不可避免的,但这种风险是可以管理的。〔11〕农业风险管理策略按不同的层次,一般可以分为宏观、中观和微观三个层次。宏观是指公共机构行为者 (中央政府/国际组织);中观是指以组群为基础的行为者 (社区/地方政府)或以市场为基础的行为者 (保险/金融公司);微观指个人或家庭。

(一)从宏观层面完善农业风险管理体系,编织安全保护网

政府应该在降低农业自然灾害风险方面发挥主要作用。首先,政府应增加对农业的投入,加强农业基础设施建设,特别是农田水利建设,增强农业抵御自然风险的能力。其次,应加大农业保险保费补贴力度,通过建立完善的农业保险制度,有效转移自然灾害的风险。农业保险属于典型的高风险、低收益产业,其开展离不开政府的支持。从美国、日本等发达国家的成功经验看,通过政府积极进行财政补贴,是使农业保险市场健康发展的关键之一。如美国分别在 1980年、1994年和 2000年三次修改了农作物保险的相关法案,不断提高农作物保险的保费补贴率,鼓励农户参加农作物保险。2004年,美国农作物保险计划的参与率就达到了80%。因此,我国要加大保费补贴力度,通过推广农业保险,充分利用社会力量来化解灾害风险,分散损失,实施有效补偿的功能。最后,应尽快建立科学的自然灾害防治和救助体系。我国现行的救灾体制的特点之一是 “政出多门”,在救灾过程中,各级民政部门仅负责灾民的日常生活救助,生产损失和基础设施的损失和重建则涉及到发改委、水利、交通等若干个部门。这种救灾管理工作的条块分割,不利于救灾工作的统一指挥和调度,同时,各部门之间缺乏信息的沟通,常常导致各级政府对灾情和救灾工作全局信息掌握不及时,灾害救助部署慢,救灾决策缺乏科学依据,致使抗灾、救灾资源得不到最有效的利用,救灾的整体效果受到很大影响。因此,要加快建立适合我国的自然灾害防治和救助体系,优化救灾资源配置,提高对灾害的应急反应能力和救灾行动效率,防止灾情的进一步扩大和蔓延,最大限度减轻灾害损失。

(二)从中观层面增强社区生产能力,提高集体应对能力

农户的许多风险管理手段是基于整个社区的(例如村)。实证研究表明,农户的消费波动小于其收入波动,而与整个社区的消费波动一致。〔12〕只有在整个社区生产系统被破坏,大多数农户风险处理策略失效时,农户才会面临严重的风险后果。这意味着,增强整个社区的生产能力和收入稳定,对于个体规避农业风险至关重要。其中一个很有效的措施是在社区层面上培育农业合作组织。由于农业生产具有自然性和分散性等特点,决定了农民需要通过各种方式组织起来,以 “民建、民管、民受益”的原则,建立农民自己的合作组织,通过开展农业的水平合作,把分散的农民联合起来,提高农户集体应对风险的能力。另一个很有效的措施是以“公司 +农户”等形式推进农业产业化经营,开展农业的垂直合作,把农业生产资料供给、农产品生产、储藏、加工以及销售等环节整合起来,形成纵向一体化经营。通过完善农业产业化利益链接机制,将公司与农户形成“风险共担,利益共享”的统一整体,利用公司强大的经济实力化解农户的风险。

(三)从微观层面增强风险管理意识,丰富风险管理策略集

作为农业生产经营微观主体的农户,在处理农业风险策略上存在多样化。有些农户会主动根据市场状况理性预测、合理安排生产销售计划,以控制风险,增加收益;有些农户则完全凭经验进行生产经营活动,因而只能被动承受风险损失。总体上看,我国农业生产者的风险管理意识普遍不强,不会主动分析风险,也不愿主动参与农业保险等风险管理措施,农业生产存在较大风险。因此,农业生产者应当不断提升自身素质,增加风险管理的意识,主动收集各种信息,并据此进行合理的农业生产决策。同时,农户应该积极主动了解并运用先进的农业风险管理手段,弱化农业风险。农户要不断学习、探索新的农业生产技术,采取更好的农业生产技术,如种植业采取恰当的轮作技术,增施农家肥,减少化肥的使用量,掌握正确的病虫害防治技术;养殖业采用先进的养殖技术,提高成活率和生产速度,降低发病率。农户在学习先进的农业风险管理方法的同时,一定要了解各类风险管理手段的适用范围及其有效性,根据农业生产经营项目的特性,综合考虑风险管理对策所带来的收益与成本,有针对性地选择适合的农业风险管理对策,这将会在总体上有效地化解农户所面临的农业风险。

〔1〕马九杰,等.农业自然灾害风险对粮食综合生产能力的影响分析 〔J〕.农业经济问题,2005,(04).

〔2〕〔5〕〔7〕王国敏.农业自然灾害的风险管理与防范体系建设 〔J〕.社会科学研究,2007,(04).

〔3〕巩前文,张俊飚.农业自然灾害与农村贫困之间的关系 -基于安徽省面板数据的实证分析 〔J〕.中国人口·资源与环境,2007,(04).

〔4〕谷洪波,冯智灵.论自然灾害对我国农业的影响及其治理 〔J〕.湖南科技大学学报 (社会科学版),2009,(02).

〔6〕胡鞍钢.灾害与发展:中国自然灾害影响与减灾战略 〔J〕.环境保护,1998,(10).

〔8〕马九杰等.农业自然灾害风险对粮食综合生产能力的影响分析 〔J〕.农业经济问题,2005,(04).

〔9〕刘肖军.山东省农田水利建设发展战略研究 〔D〕.山东大学 2007年硕士学位论文.

〔10〕刘荣茂、邱敏.我国农业自然灾害与农业政策性保险 〔J〕.灾害学,2007,(03).

〔11〕Wenner,M.,Arias,D.,Agricultural Insurance in Latin America:Where are we.Paving the way Forward for Rural Fi2 nance,An International Conference on Best Practices,2003.

〔12〕Fafchamps,Marcel.Rural Poverty,Risk,and Development,Report submitted to the Food and Agriculture Organizationn, Center for the Study ofAfrican EconomicsOxford University,October 1999.

(本文责任编辑 王云川)

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1004—0633(2010)01—0062—05

本文受中国人民大学研究生科学研究基金项目《农村金融市场中抵押品替代机制研究——以合作经济组织和信用担保机构为例》资助 (项目编号:08XNG027)。

2009—10—15

徐雪高,博士,农业部农村经济研究中心助理研究员,研究方向:农业经济。北京 100810

沈杰,中国人民大学农业与农村发展学院。 北京 100872