“建老百姓身边场地”问题的政府法律责任

赵克

(集美大学体育学院，福建厦门 361021)

“建老百姓身边场地”问题的政府法律责任

赵克

(集美大学体育学院，福建厦门 361021)

改善居住环境，坚持以人为本的思想，在城市居民区体育设施配套建设中，政府要时时刻刻想着人民，要尽可能为人民群众参加体育锻炼创造有利条件，我国政府应承担主要法律责任并发挥主体作用。政府通过立法和监督执法，在规划、设计、建设过程中统筹安排，代表国家行使权力，贯彻《宪法》和《体育法》的基本精神，体现国家的意志，保障公民的体育权利。政府代表国家行使权力，是执法的主体，也是被监督的主要对象。

政府;法律责任;主体作用;健身场地

为改善人们的居住条件，我国政府在90年代末进行了住房分配制度改革，采取了住房货币化、提供购房贷款、提高公用房房租等一系列政策措施，以便刺激房地产市场，推动了住宅建设。随着社会发展，人们生活观念发生了改变，住宅性能、质量，及人文环境和文化氛围都受到人们的极大关注。因此，在坚持以人为本的思想的指导下，对城市居民小区体育设施配套建设，有助于改善居住环境，有利于人民群众参加体育锻炼。［1］当前，居民小区缺乏体育场地设施是一个具有普遍性的、人所共知的事实，也是制约我国群众体育发展的瓶颈。造成居民小区缺乏体育场地设施的原因是多方面的，但体育场地设施的缺失会影响人民群众追求健康的生活方式，锻炼身体的迫切要求。国务院560号令于2009年10月1日实施的《全民健身条例》，进一步突出了“建老百姓身边场地”的时代意义和具体要求。

今天我们关注“建老百姓身边场地”问题是对未来城市的发展负责，对历史负责，对人民负责。

1 人民利益的代表——我国党和政府高度重视群众健身场地的需求

20世纪初，由中共中央文明办主持，国家体育总局会同20余个有关部委和相关单位，对当前我国体育工作进行了全面的研讨，2002年7月22日下发了《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》。该文件进一步明确指出，“体育事业是社会主义物质文明和精神文明建设事业的重要组成部分……”;社会主义生产的根本目的是为了满足人们日益增长的物质文化生活需要，“加快我国体育事业的全面发展，满足广大人民群众日益增长的体育文化需求，并借此推动我国社会主义物质文明和精神文明的发展，是全党、各级政府和全国人民的一项共同任务”;为了完成这项任务，“各级政府要增加对体育事业的投入。群众性体育事业属于公益性事业……”;为尽快满足人民群众对健身环境和硬件条件的迫切需求，新时期“各级政府要重视体育设施建设，加强城乡公共体育设施规划。新建的非营利性体育设施，地方政府可以采用划拨方式提供用地。新建居民小区、经济开发区和学校必须配套建设相应的体育设施。要求“学校、机关、企事业单位的集体设施也要努力实现社会共享”;并“大力推进全民健身计划，构建多元化体育服务体系。”“构建群众性体育服务体系，着重抓好三个环节:一是建设好群众健身场地，方便群众就地参加体育活动……” “着重抓好四个重点……城市体育以社区为重点……社区要把组织群众开展体育活动纳入工作范围，充分利用文化体育设施的综合服务功能，在组织网络、活动内容和服务方式上积极探索符合时代要求的基层体育发展模式。”［2］

2003年中华人民共和国国务院令 (第382号)颁布了有指向性、针对性的《公共文化体育设施条例》，第十五条新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得擅自改变文化体育设施的建设项目和功能，不得缩小其建设规模和降低其用地指标。［3］

《全民健身条例》2009年8月19日国务院第77次常务会议通过，以中华人民共和国国务院令 (第560号)颁布并自2009年10月1日起施行。其中，对提供给群众健身的体育场地设施建设、使用、管理、法律责任做了明确规定，第二十七条公共体育设施的规划、建设、使用、管理、保护和公共体育设施管理单位提供服务，应当遵守《公共文化体育设施条例》的规定。公共体育设施的规划、建设应当与当地经济发展水平相适应，方便群众就近参加健身活动;……第二十九条提出倡导性质的要求“居民住宅区的设计应当安排健身活动场地。”［4］

这些是继1995年 《中华人民共和国体育法》颁布之后，以党和政府的文件形式强调了体育工作的重要性，并对具体工作做了进一步说明。因此，使这些文件不仅具有方向性的指导意义，同时也具有了较强的可操作性，这也是我们党构建“和谐社会”思想的体现，为我们准确把握新时期城市体育设施建设和综合利用提供了依据。

2 “建老百姓身边场地”——我国政府的法律责任

社会主义市场经济推动了社会全方位的改革。城市可以集聚社会各种功能与一地，可以使优势得到发挥，但也可以使社会各种矛盾全部集中起来。城市人口密集，其居住的问题也是各国必须解决的问题。联合国在1989年通过了《到2000年的全球住房发展战略》，要求各国政府必须为改善本国居民的住房条件做出承诺，制定住房发展的国家政策。［5］我国在城市居民住房问题上，改革了以计划经济依靠配给制，政府在改革逐步退出直接担负住宅建设活动，而是逐步依靠市场的供需关系来调节住房资源的合理配置。这些社会结构的变化，使体育的发展必须以社区为基础，因此，在加强社区体育基础设施建设，是以体育为载体，促进社区精神文明建设的重要手段，这是社会和谐所需要的，因而，是国家宏观住房政策目标的重要内容。居民小区中的体育基础设施，是居民参加体育健身活动更方便、更贴近的场所。开展全民健身的最基本条件就是社区体育基础设施，因为社区体育基础设施离居民更近，是便捷的日常它居民的体育生活场所。“建老百姓身边场地”是当前群众极为关心的问题，也是亟待解决的问题。长期以来在计划经济体制下，我国住房实行“配给制”。开展全民健身的最基本条件是体育基础实施问题，但在计划经济下的单位体制中，单位人的吃喝拉撒睡都是国家统包的。体育基础实施问题和单位有关，单位级别越高体育基础实施可能越好。一句话好也罢坏也罢都只是政府的事。但限于当时的经济发展条件，体育基础实施并不完善，但确是政府的责任。我国这些年来社会、经济、文化有了长足发展，尽管国家不可能对体育发展大包大揽，社会体育发展需要社会力量加盟，但社会体育中的基础设施建设还要依靠政府的大力扶持。这是体育中的基础设施的公共产品特性所决定的。

就经济发达国家而言，社会体育的发展，特别是体育基础设施这类公共产品主要是政府资助，同时也面向市场及与产业运作互相补充。其中政府的资助与扶持是体育基础设施体育建设必不可少的条件。政府在“建老百姓身边场地”问题上肩负重大责任，关系到保护城镇居民参加体育锻炼的合法权利问题。房地产开发商是以营利为主要目的企业，它的行为要符合行业的规律。政府行为不以营利为主要目。因此，两者行为及担负的法律责任是不同的。在市场经济条件下，不能直接用行政管理手段，要加强法制管理。因此，较高层次的、适用面广、具有约束力的立法亟待解决。［6］立法对技术性要求很强，应组织力量认真研究。同时，政府代表国家行使权力，是贯彻执行法规的主体，也是被监督的主要对象。［7］如何确保在体制上杜绝有法不依、有章不循的恶性循环，就需要地方立法并配套出台具体规章和措施，确保人大、政协及社会团体或个人可进行监督，从而在体制和监督机制上确保有法必依。

在“建老百姓身边场地”问题，政府负有法律的责任。政府是作为国家公共权力的行政机构，就是要依法管理国家事务、社会事务及经济、文化事务;政府是为满足人们日益增长的物质生活和文化生活的需要而存在的。因此，政府在社区体育设施建设中负有主体责任。政府一定要为居民提供必要的活动场所。要时时刻刻想着人民，要密切地关注着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，为人民服务。政府应通过立法和监督执法，在规划、设计、建设过程中统筹安排，代表国家行使权力，贯彻《宪法》和《体育法》的基本精神，体现国家的意志，保障公民的体育权利。

3 “建老百姓身边场地”——我国政府的主体作用

在经济体制转变和社会结构变迁过程中，强化社区建设成为经济和社会健康发展的一个重要环节。“社区体育”一词是天津河东区二道桥率先提出;北京体育大学王凯珍最先做了有关论文。［8］90年代初，政府开始把目光放在社区体育，颁发了《加强城市社区体育工作意见》，重点强调加强社区体育场地设施的建设。当前提出“城市应以社区体育为重点”，构建面向大众的体育服务体系，提出“让更多的人参加体育运动，活动与建设并举，重在建设的方针。”体育进社区的方案已出台，其评比活动与中央文明办联合进行，层次提高了。政府建社区体育设施、老百姓对“全民健身工程”给予高度重视，是建立新型的邻里关系，是党在新时期联系群众的有效途径。

社区建设的成功，取决于社区建设的主体。一要充分发挥政府法人的主体作用，理顺政府法人与其他方面的关系，建立合理结构与有效的运行机制。二是要充分发挥企事业法人的支持作用，利用本企事业的资源，积极参与社区活动，完成自身承担的社区建设和管理任务。三要充分发挥社团法人的中介作用，使其真正成为政府和社区成员之间的中介组织角色。四要充分发挥社区成员的基础作用，形成广泛参与、共同创建的局面。

社区建设主体包括政府法人，企事业法人，社团法人以及社区成员。政府法人在城市社区建设和管理中，发挥主导作用，主要负责制定社区建设和管理政策，统一制订社区发展规划、建立社区建设和管理制度;分工重点管理、协调企事业法人、社团法人、志愿者队伍参与社区建设和管理。加强社区建设，首先要充分发挥政府法人的作用，理顺政府法人与其他方面的关系，建立合理结构与有效的运行机制。城市政府法人，即市、区两级政府和街道办事处。政府法人在城市社区建设和管理中，发挥民主作用，主要负责制定社区建设和管理政策，统一制订社区发展规划、建立社区建设和管理制度，分级分工重点管理、协调企事业法人、社团法人、志愿者队伍参与社区建设和管理。

政府对大众休闲业的整体思路是:中央各级政府都要把体育事业的发展列入到地方经济规划中，由地方计委提出，人大审议。继续贯彻执行“四个协调发展”的方针:体育与经济社会协调发展，不主张体育超前;体育与科学、教育、文化协调发展、教育是基础，经济是关键;竞技体育与群众体育、大众体育协调发展，应先把老百姓的事做好;区域体育协调发展、经济发达地区应率先进行体育现代化建设，为大众提供必要的体育服务和创造必备的条件。用体育彩票建“全民健身工程”是“钓鱼”，是政府的形象工程，同时要鼓励集体、个人兴办各类体育事业。

从政府的职能层面上来看，要贯彻执行国家的宏观政策，落实中共中央文明办关于加强体育工作意见，在社区要搞好体育基础设施建设，创造良好的社会发展环境。建设城市现代化，要加快城市现代化建设和改造，抓好硬件建设、基础设施建设。当前，城市建设规模和数量发展很快，市政建设、商业区大规模改造，旧城区改造、新建居民小区、大城市周边的卫星城市大面积开发，我国的城市面貌发生了巨大的变化。为加强基层基础工作和维护社会稳定，促进我国工业化进程和城市现代化水平创造了良好的条件。

体育总局副局长张发强2002年7月9日在华南师范大学“社会体育国际论坛”上讲，以人为本是从人的需要出发，也就是“本”的根本涵义。世界兴起“健康产业”，体育的社会化、产业化不仅是体育局的事。体委部门闭门搞体育没前途，必须与环保、房地产，与旅游部门联合起来。“南奥”的开发，以至今天的十几个住宅区形成，就是体育与房地产的改革，与体育产业化的有效结合。2001年严格讲，社会体育要走向社区，走向大众。

社会体育要“建场地、抓组织、搞活动”。场地是本体，是开展活动的硬件，如菜市场;组织是主体，是机构体系;活动是客体，是在场地上、通过组织体系工作，把老百姓召集起来开展有益的各种健身活动，发挥社会体育提高人口身体健康素质、促进社会主义精神文明建设应有的功能。［9］－［11］为此，建老百姓身边场地，解决体育活动场地设施不足的矛盾初步规划分5个步骤实行，即5个层次的工作要做。

1)推广全民健身路径。“健身路径”是广东、广州人先搞起来的，但广东人觉得它不够档次。这是政府的形象工程，先给老百姓做点好事。上海很欢迎“路径”，北京一个区就安装一千多条。

2)研发专业健身路径。专业路径是专业性较强的，满足人们对某一运动项目的需求。如准备在东长安街修建攀岩墙，天津选在龙潭桥规模化安装小篮球架，大片置放玻璃钢制的乒乓球台，从社会上挖掘体育后备人才。

3)建老百姓身边的体育场馆。中国居住单元是以居民小区、居住区的3 000户、5 000户为基本单位。开发新区、老区改造必须配套建设健身广场，安装各类综合性体育设施，经费用体育彩票资金。主要问题是多少人口、建多大规模的技术性问题要拿出初步意见，供设计方案使用。

4)建市级的全民健身中心。中小城市或大一点的街道，人口规模在20～30万可考虑建市全民健身中心。建议总局用体育彩票公益金，建一批“健身中心”。“路径”风吹日晒自然损耗大，又缺少保护和必要的指导，很容易出现伤害事故。2001年总局指定十个城市搞“健身中心”，意在拉动消费，扩大就业，平抑物价。大连要在每个区都建两个“健身中心”，起点要高，兼顾综合效益和社会影响。广州市在改造原有的体育馆，改变单一为比赛服务的功能为大众健身娱乐服务的做法值得借鉴。［12］

5)建全国性的全民健身体育基地。把全国的江河、湖、海利用起来，发挥地方的优势，南方海上、北方冰雪、西部沙漠探险、漂流、西南登山、西藏、新疆旅游、骑马。全国建5个大的独具特色的基地，满足各层次人群的需要。目前江苏省借十届全运会契机，开发太湖资源，与国家体育总局一拍即合，建集公路自行车、马拉松、水上项目、旅游度假、休闲娱乐体一体的环太湖体育圈。

全民健身的体育基础设施建设，还应以国家拨款为主，收费及门票等只能解决维持正常运转，基础设施不可能收回成本。我们要学会资本经营，创优势品牌、发挥各自特色，将体育资源与旅游结合起来搞资本经营是值得探讨的模式。

［1］国家体育总局政策法规司.他山之石——国外、境外体育考察报告选编［Z］.2000.

［2］杜利军.中西方体育状况的比较研究——中国群众体育现状调查与研究［M］.北京:北京体育大学出版社，1998.

［3］中共中央，国务院.中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见［Z］.2002－01－02.

［4］国务院.公共文化体育设施条例［Z］.中华人民共和国国务院令(第382号)2003－06－26.

［5］国务院.全民健身条例［Z］.中华人民共和国国务院令(第560号)2009－08－30.

［6］于善旭.中国社会体育立法概览［J］.广州体育学院学报，1998，18(1):1－6.

［7］于善旭.配套与完善:当前我国体育立法的迫切需要［J］.天津体育学院学报，1998，13(4):55－60.

［8］沈建华.体育立法研究的现状与发展对策——体育科学学科发展现状与未来［M］.北京:北京体育大学出版社，2000.

［9］深圳市体育发展中心，住宅局，规划国土局.关于贯彻《深圳经济特区促进全民健身若干规定》和发展住宅小区全民健身工作达标活动的意见［Z］.深体字［1999］03号文件.

［10］《厦门市体育设施建设与保护规定》厦门市十一届人大常委会第19次会议［Z］.1999.

［11］北京市人民政府关于新建改建居住区公共服务设施配套建设实行指标管理的通知［Z］.京政发［1994］72号.

［12］邹明武，郭建波.人居风暴［M］.深圳:海天出版社，1999.

［责任编辑魏 宁］

Government's Legal Responsibility of“Building People-around Venues”

ZHAO Ke
(Physical Education College，Jimei Univ.，Xiamen 361021，China)

In order to improve the residential environment，adhere to the people-centered thought，strengthen urban residential sports facilities and create favorable exercising conditions for people，the Chinese government shall bear legal responsibility and main body role play.The government legislation and enforcement supervision in the planning，design and construction process of overall arrangement，on behalf of the state power，implement the constitution and the law of the spirit of the basic law，which ensures the citizen sports rights.The government on behalf of the state power is implementing regulations of the body and the main objects of supervision.

government;legal responsibility;main role;venue

G 80－05

A

1007－7413(2010)03－0025－04

2010－05－13

国家社会科学基金项目(09BTY021)

赵克(1954—)，男，黑龙江哈尔滨人，教授。研究方向:体育社会科学理论的教学与研究。