养老社会保险费负担公平性问题探析

○邓沛琦 黄贻芳

（1、湖北经济学院 湖北 武汉 430205 2、湖北省国税局 湖北 武汉 430071）

一、养老社会保险费负担中的公平亏损分析

社会保险费的公平亏损具体表现在单位缴费负担上，不同地区之间因养老基金积累差异和养老负担不同，造成不同地区的不同行业和不同所有制企业的社会保险缴费负担不均衡；同一统筹体制内的不同缴费行业及单位之间缴费负担不均；劳动密集型和资本、技术及管理密集型企业之间缴费负担不均；行业集团企业内部之间因经济发展不均衡造成其缴费负担不均等；同一参保体制下先改制企业职工与后改制企业职工的缴费负担不均等，具体如下。

1、央企集团跨地区之间缴费负担不均的公平亏损

中央在地方的集团企业，其所属单位分布在全国各地。按照社会保险属地参保原则，同属一个集团的成员企业，因经营注册地不同会在不同地参保缴费，然而，因各地社保费缴费政策不一致，所承担的缴费负担不一样，待遇也不同。如落户在湖北的企业比落户在深圳的企业，因养老保险费率不同（如2008年，深圳市养老保险费率只为11%，而湖北省为20%）而使得同类企业的缴费负担不均。中央在湖北的行业参保企业普遍反映，在养老保险方面，费率高，缴费工资基数增长快，缴费负担重，而养老金待遇却较低。

2、同一参保统筹体制内的各集团企业之间缴费负担不均的公平亏损

具体表现在企业改制过程中政策扶持上的区别对待，即地方政府为经济亏损的地方国有企业“买单”社会保险费，而在地方参保的中央企业则难以享受这一优惠。作为同一统筹体制内的参保企业，不能享受相同的改制政策，对未享受优惠政策者来说是极不公平的。

3、劳动密集型和资本、技术及管理密集型企业之间缴费负担不均

按参保“人头”征收社会保险费的制度安排，造成劳动密集型和资本、技术及管理密集型企业之间缴费负担不均的公平亏损。按参保“人头”计征社会保险费，不仅严重抑制劳动密集型的生产企业、建筑型施工企业和一些能吸纳大量就业人员的服务型企业的生存发展，而且造成劳动密集型和资本、技术及管理密集型企业之间缴费负担严重不均，从而导致劳动密集型企业在市场竞争中处于不公平的竞争地位。所谓按参保“人头”缴费，即是按职工工资总额缴费。就养老保险而言，现行缴费政策规定，个人缴费标准按本人工资收入的8%进行缴费，并在在岗职工平均工资的60%~300%之间进行保底和封顶；单位缴费标准按本单位全部职工工资之和为基数的20%进行缴费。湖北从2007年下半年开始，养老保险实行“双基数”缴费制度，规定单位缴费基数按本单位全部职工工资之和，实行保底而不封顶。也就是说，效益好、职工收入高且有缴费能力单位按企业实际工资总额的20%缴费，上不封顶。企业实际工资总额低于职工缴费工资保底数的，要按保底数缴纳。这样，对效益好的企业来说，增加了经营成本；对效益差的企业来说，虚增了缴费标准。这就形成了参保单位之间的缴费负担不平衡，也不够公平。比如，一个100人的资本密集型企业，职工年平均工资是50000元；同时，一个1000人的劳动密集型企业，职工年平均工资是25000元，企业缴纳养老保险部分是职工工资总额20%，很显然，后者需要多缴纳400万元（见表1）。应予以格外关注的是负债缴纳税收和社保费，由集团总公司垫付资金缴纳社保费，以及按保底工资基数形成的超能力缴纳社保费，正在或已经对企业的发展产生明显的抵制作用。

表1 资本密集型与劳动密集型企业缴费负担对比表

通过收入对比分析，我们发现：市场竞争型和劳动密集型行业企业，其社保费缴费增长快于垄断型、管理型和资本、技术密集型行业企业；增长较快的行业增幅达到30%以上，而增长较慢的则不到10%；部分行业呈现畸型增减。缴费增长不平衡，从某种程度也反映了企业之间缴费负担的公平缺损，即在费率一致情况下，费源或费基的弹性都能表现出缴费负担不均衡而存在公平亏损问题。这表明有的企业费源过度挖掘，超出了企业的实际承受能力；有的企业却没按真实费源情况进行申报。率高而缴费基数不实，仍会造成大量的费源流失，使得参保单位之间产生一种不公平，对诚信履行缴费义务者也是一种打击和伤害。

4、灵活就业人员缴费底线不公平

2005年底，国务院发布了38号文，统一了灵活就业人员的缴费政策和标准，即2006年1月1日起，灵活就业人员按当地职平工资的100%作为缴费工资基数，费率按20%，其中，8%计入个人账户，12%纳入社会统筹。缴费基数和费率的规定都增加了灵活就业人员的缴费压力。调查发现，大部分灵活就业人员工资收入低于当地职工平均工资水平，却要按参加统筹体制内规定的职工平均缴费基数的20%进行缴费，完全超出了灵活就业人员的缴费能力（具体见《灵活就业人员月收入和月缴费调查表》）。灵活就业人员的公平亏损是保障权益性亏损，由于这部分人员大部分在民营和私营企业就业，又没有参保社会保险，于是，本该企业从剩余价值中为他们缴纳社保费，而要从灵活就业人员的劳动工资收入中额外缴纳12%社保负担。他们既要承担社会统筹部分，又要承担个人部分，这就成了灵活就业人员自己统筹自己，他们在不对等的劳动交换中其公平受到亏损。

表2 灵活就业人员月收入和月缴费调查表某纺织行业下岗职工2008年的就业收入状况 单位：元

近几年来，职平工资增幅大，灵活就业人员缴费标准越来越高。以湖北为例，2004年度，续保人员最低缴费工资基数为460元/月，月最低缴费92元；2005年度，续保人员最低缴费工资基数为520元/月，月缴费104元；2006年度，当时的最低缴费工资基数为610元/月，月最低缴费为122元；2007年1—6月最低缴费工资基数为930元/月，最低缴费186元/月。按照新政策标准，2007年7月1日以后，续保人员最低缴费工资基数为1274元，每月最低缴费将是255元，一年为3060元（见《湖北省历年职平工资和最低缴费标准表》）。按此类推测算，到2010年，一个灵活就业人员一年需交6000多元，如果加上医疗保险费将超过8000元。这对就业能力弱、工资水平低的灵活就业人员而言确实难以承受。

表3 湖北省历年职工平均工资和最低缴费标准表

5、高费率导致缴费主体的公平亏损

费率高增加缴费额，不增职工的退休待遇，即缴费额是费率的函数，不是增加退休待遇的函数。目前，普遍存在缴费费率高，但实际缴费偏低、负担不公的现象。

二、公平亏损原因分析

社保费源是一定（一般以一年为结算期）时期经济发展的结果，它有时限性，也与个人收入正相关，并受缴费能力的限制。上述公平与效率亏损的原因表现为以下几方面。

1、参保缴费人权益性不公平

参保缴费人权益性不公平表现为其权利与义务在执行过程中不公平。

2、制度或规则不公平

制度或规则公平，是从制度结构、制度安排角度理解的公平。制度作为社会的行为规则，是对个人或组织与团体行为的一种约束，是对个人行为“空间”及其权利、责任和义务的一种界定。在社会保险筹资的操作管理中，小政策不符合大政策、地方政策不符合中央政策、政策执行走样的现象时有发生。好的制度能够最大限度地使个人努力与个人收益具有正相关性，个人行为与个人所负的责任也具有正相关性，从而使个人拥有足够的激情去从事创造性的活动，并在实现个人利益的同时，客观上也使社会得到利益。而坏的制度则使侵害他人的行为受不到制裁，有利于他人或社会利益的行为得不到鼓励，个体应该得到的利益得不到保护，集体应该具有的优势就不能有效地发挥出来。因此，制度不公平是最大的不公平。

3、社会保险费的缴费性的局限性

我国采取的是缴费制，而不是税，制度致使企业合理避费。由于没有开征社会保险税，民营企业和私营企业可以通过不参加社保保险合理避费，这类企业通过用临时工，灵活就业人员，把社保费负担的这种社会责任潜在地转嫁给灵活就业人员本人，这对于企业来说，是节约成本，增加利润。而灵活就业人员无法将自己不应该负担的缴费责任转嫁出去，虽然不情愿，但为了未来养老之需艰难支撑缴费，致使他们当下的生活没有基本保障。

三、政策建议

为了实现经济增长和社会公平的双重目标，政府在社会保险政策的调控中，应坚持公平优先，把公平放在首要考虑的位置。因为，我国初次按劳分配中存在众多不合理问题，除天赋能力外，职工的收入分配事实上与企业的经营业绩结合在一起。我们市场经济不是一个完全竞争的市场经济，我国还存在垄断企业组织，国有生产资料在企业之间的配置也不合理，还存在不合理的权力分配等等。所以，社会保险的再次分配必须考虑公平优先。公平应天然的成为社会保险费筹资制度所追求的价值目标。

1、坚持以公平为基本价值取向，建立以公平促效率的长效筹款激励机制

（1）适当降低养老保险费率，减轻企业缴费负担。我们认为，在减轻企业缴费负担这个问题上，降率与减基数相比，前者是一个更好的选择。因为降基数是一种人为的控制，其弹性较大；而降费率是一种较为合法、公平的征缴办法。一般而言，职工工资总额和企业收入（管理收入、投资收入）能较为正确的反映一个单位的收入整体水平。

（2）合理确定各类社会保险缴费基数。针对按参保“人头”缴费存在的不合理问题，要研究新的计征政策和标准，即单位缴费按本单位“全部收入总额”的一定比例进行计征，职工个人按本人“工资收入”作为缴纳保险费的基数。通过此种办法有效解决企业缴费负担不均问题。

（3）降低灵活就业人员养老保险缴费费率。要将个体工商户与灵活就业人员区别对待，制定不同的缴费政策。个体工商户可以按20%的费率缴费；真正的灵活就业人员应享受企业职工的缴费费率政策（8%），其统筹部分，通过扩大覆盖面或开征社保税，由社会统筹进行调剂，不应该从其工资收入中扣除社会统筹的费用。

（4）加快全国统筹步伐，促进地区之间公平负担所需的转移支付。加快建立促进地区公平的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，均衡社会保险基金的供养负担。

2、坚持以效率为基准的价值取向，实行社保费税式管理

近期目标是：统一征缴体制，实行社保费税式管理。管理作为一种生产要素越来越为当今各类市场经济实体所重视，政府部门的管理也不例外。目前，社会保险筹款水平的效率亏损，在很大程度上源于管理体制不顺，使社保费费源在管理职能错位中大量流失。面对这种情况，各地应尽快结束税务和劳动“双轨”征缴体制，实行社保费税式管理。因为，在名义税率较高的情况下，实行社会保险费税式管理是一种最佳制度选择和安排。目前，我国名义税负已达到40%左右，而实际税负低，大量税源税收跑冒漏滴。如果将社保保险费改为税，那么我国的税负将会超过欧洲国家的水平，这与国情不相符。社会保险费税式管理，既可以从名义上减轻企业税收负担，又能达到准税收功能和调节再分配作用的效果。实行社保费税式管理的核心是：建立“缴费人自行申报缴费，税务机关征收、稽查，强化以查促收”的社会保险费征缴新模式。社会保险管理应建立制衡机制，即社会保险费的申报、征收、发放、监督，都应该由不同部门各自负责，用制度进行约束、监督和相互制衡。

远期目标是：适时开征社会保险税。开征社会保险税，可以提高社会保险统筹层次、平衡缴费负担、促进社会保险资源有效配置，即可以从制度上打破社会保险资源垄断局面，让社会保险税源自然配置，提高社会保险统筹层次，调剂地区间社会保险资金的余缺，确保各地区支出的及时性和稳定性，从而改变不同地区、不同部门、不同行业、不同企业之间因缴费标准不同而造成的负担高低悬殊的局面，促使社会保险制度在社会公平和受益方面分配功能的充分实现，提高社会经济效率。

3、坚持以法制为基准的价值取向，加快社会保险立法步伐

加快社会保险立法步伐，促使社会保险制度尽快定型。我国的社会保险制度改革已经经历了探索和反复的阶段，需要尽快定型；而这种定型的制度安排，不论是国家、企业、个人的缴费比例，还是社会保险资金的投入范围，必须以提高现行制度的有效性并加速通过社会保险立法为前提条件。在提高现行制度的有效性方面，几乎各项现行制度均需调整。如加强社保费的执法检查力度，以体现法律的刚性。实行社保费税式管理，将社保费的缴费申报权回归缴费主体之后，其重要的措施和责任就是要体现执法的刚性，按税收征管法的要求，以执法的刚性而不以行政手段促进社保费缴纳遵从度。

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