当前政府投资项目联合监管模式的思考

文/郑黎明

（作者为浙江省重大项目稽察办副主任）

面临的主要问题

近3年来，浙江联合监管项目主要围绕政府投资项目开展重点项目监管，先后组织省市稽察部门联合监管建设项目230个，涉及林业、水利、交通、城市基础设施、公检法司等各个投资行业。通过联合监管，有效地纠正了在项目建设过程中挪用挤占资金、违规招标、质量隐患、未按建设程序实施等问题，在一定程度上规范了项目管理，对保证政府投资安全和投资效益起到了积极作用。但是，从去年以来一些项目的检查情况来看，浙江政府投资项目管理和联合监管的机制上，尚有一些问题不容忽视和亟待解决。主要表现在以下几个方面：

前期工作不够扎实。有些工程项目由于前期工作做得不扎实，匆匆上马，以至不能如期开工或按期完工。如在项目可研报告编制过程中对内容的研究和论证不够，细节把握不准，导致报告深度不符合要求，有些项目边建设边增加内容，超概算、超标准、超规模的“三超”现象十分严重。

“四制”未能真正落实。从检查的情况看，部分项目法人责任制未能真正予以落实；有的项目单位（特别是企业项目）仍存在着规避招标，擅自发包工程的情况；有些项目施工单位在投标时为了能拿到项目，故意做低标的，然后在工程实施的过程中通过不断变更、增项来抬高工程的造价，低价中标，高价决算；有些项目监理不到位，一套班子多个牌子、“借鸡抱窝”的情况较多；有的项目合同签订不规范，合同中的权利与义务、违约责任不明确；有的工程项目完工后业主未履行竣工验收制，擅自投入使用。

约束机制不够健全。由于目前投资决策失误责任追究的尚无具体规定，有些单位和部门项目审批把关不严，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。监管成本大大高于违规成本，并使一些问题重复发生。

财务不够规范。一是没有严格执行《国有建设单位会计制度》混合核算；二是挤占挪用工程款，损失浪费现象较突出；三是违反政府投资管理规定，对国家、省的配套资金没有单独设立帐户、单独建帐；四是用收款收据作支付凭据，或以建筑材料发票抵冲工程款导致对方漏缴税费等；五是部分项目配套资金落实有困难，一定程度上影响了项目的工程进度。

监管机制不够完善。一方面由于监管部门多，职能交叉，权责不明确，省市之间、部门之间的信息沟通和联系不够紧密，项目监管难以到位；另一方面项目稽察监管法律依据不足，监管工作依法执法的难度较大。同时，由于信息不公开，对于项目规模、投资、环保、土地等要求，以及项目实施过程中的工期进度、资金安排等管理行为，稽察部门很难实施有效的监管。

思考和建议

项目联合监管是加强项目管理具有特色的做法，要从深入现场、解剖麻雀、查帮结合、网络跟踪、注重整改入手，探索联合监管项目的新模式

多年的项目稽察监管实践证明，项目稽察监管在督促建设项目纠正问题、改进管理的同时，还起到了一定的震慑作用，警示各有关方面切实加强项目管理，杜绝各类违规问题的发生。而积极稳妥有效地开展重大项目稽察监管工作，需要进一步探索对政府投资有效监管的新模式。

建立健全政府投资法规体系。对现有政府投资监管中的有关政策法规进行清理，对不符合国家投资体制改革精神的，不适应当前发展要求的及时予以修改或废止。对实践证明行之有效、符合国家投资体制改革方向的，要及时总结经验，通过正常立法程序纳入法制化轨道。要加快出台《政府投资管理条例》和《浙江省重大建设项目稽察条例》，明确政府投资职能、责任追究主体、追究范围、追究程序等具体内容，严格规范项目前期、审批和责任追究制度，合理界定政府投资范围和投资方式，规范政府投资行为。

加强对政府投资重点环节的监管。一要抓好项目设计的监管。进一步规范前期咨询评估和初步设计及概算审查，科学合理选定项目建设标准。二要规范招投标活动的监管。积极推动招投标信用体系、代理机构和评标专家管理等制度建设。强化招投标行政监督协调机制，形成监管合力。三要加强政府投资项目资金的监管。严格资金审批、执行、监督，防范财务监管缺位。四要抓好竣工验收的监管。

建立快速的监管信息反馈机制。2010年1月1日实行的《浙江省政府投资项目管理信息系统》，是浙江的投资项目管理平台。在统一规范的标准下，要充分发挥网络互联、数据共享的优势，让经营投资管理系统与决策系统、投资对象之间的信息对称，经营投资管理系统内部各种业务信息相互贯通，从而形成一个快速的、完整的、有机的管理链，及时掌握项目建设中相关情况。

完善项目投资管理制衡机制。一要对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分作出明确规定，建立投资中介机构和专家的责任约束机制和惩戒机制。二要改进政府投资项目实施方式，完善政府投资项目代建制、总承包以及特许经营等模式，实行建设、管理、使用分离，明确政府投资主管部门和项目主管部门、项目使用单位和代建人各方职责。三要探索建立政府投资项目全过程监管制，明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任，理顺投资主管部门、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系，完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，实现对政府投资运行的全过程监管。同时，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。

强化对投资项目监管的整改落实。项目监管工作的成效关键在整改落实。一要抓好项目监管整改回头看工作。二是加大监管复查力度。要抓住联合监管中发现前期设计存在重大缺陷、工程质量存在重大隐患、资金使用存在重大问题的项目，加大复查力度。三是加大处罚力度。对整改落实不力、屡查屡犯的项目单位，采取通报批评、停项目、停计划等惩戒措施，对责任单位、责任人严肃处理。四是建立健全稽察监管整改情况披露制度。

建立科学的联合监管工作机制。一是要处理好与委内处室的关系，确定年度稽察、联合监管项目名单和稽察整改意见要事先与专业处室沟通，项目稽察时，要争取各相关处室的支持、配合，做到良性互动；二是要处理好与上下级稽察机构的关系，促进系统建设；三是要处理与政府相关部门的关系，与相关监管部门加强沟通、通力合作，与行业主管部门及时加强沟通、互相配合，做到不缺位、不越位，开展项目稽察、监管信息共享等。

建立长效的监管工作考评激励机制。要充分调动市、县发改部门的积极性，充分发挥市、县发改部门项目监管工作的作用；要充分调动行业主管部门的积极性，找准切入口介入项目管理；要让项目单位感觉到项目监管是在规范项目和帮助推进项目建设，通过指导、培训、监督、整改等手段进行有效预防问题发生；要开展对各市、县发改委（局）项目监管工作进行考评激励。

进一步加强稽察机构和队伍建设。项目稽察监管涉及范围广，专业性强，责任重大，要求稽察队伍必须政治合格、业务过硬、精干高效、依法办事、规范运作。要进一步研究理顺体制，健全机构，充实人员，逐步建立起适合稽察监管工作特点和满足工作需要的特派员选派制度。尚未设立稽察办的部分县（市），也应主动建立和完善稽察工作体制机制。