我国物流立法存在的问题及其完善对策——以《物流业调整和振兴规划》为视角

邹晓美

（北京物资学院法政系，北京市 101149）

2009年国务院出台的《物流业调整和振兴规划》（以下简称《规划》）明确指出：“加强对物流领域的立法研究，完善物流法律法规体系，促进物流业健康发展。”《规划》是我国政府应对国际金融危机的一项重要产业政策，而法制手段正是产业政策实现的重要方式。同时，随着经济全球化趋势的加快与科学技术的飞速发展，现代物流业已经成为国民经济体系中举足轻重的重要产业。但是，目前我国物流业发展的瓶颈恰恰在于法制方面的缺陷和不足。因此，以《规划》为视角研究完善物流立法的对策，对于物流业振兴和发展具有重要的理论和现实意义。

一、我国物流立法的基本现状

我国现行物流立法，从法律效力来看，主要可分为三类：一是法律。即最高国家立法机关颁布实施的规范性文件，如《海商法》、《铁路法》等。二是行政法规。即国务院颁布实施的规范性文件，如《公路管理条例》等。三是中央各部委颁布的部门规章。如《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》、《商品条码管理办法》等。除此之外，还有部分国际条约、国际惯例以及地方性法规、物流技术规范和标准等。

从我国现行物流立法的内容和领域上看，主要包括：（1）调整物流活动主体与市场准入方面的法律规范。如《公司法》、《中外合资经营企业法》、《关于开展试点设立外商投资物流企业工作有关问题的通知》等。（2）调整物流经营活动的法律规范。其中广泛适用于物流活动各环节的法律主要有《民法通则》、《合同法》等，但更多的是适用于物流某一环节的法律规范，像运输、装卸、仓储、包装、流通加工、信息处理等各环节的法律规范。如《民用航空法》、《海商法》、《铁路货物运输管理规则》等。（3）调整物流作业的技术规范和标准。如《集装箱名词术语》（GB/T1992—1985）、《包装术语基础》（GB/T4122.1—1996）、《标准物流术语》（GB/T18354—2001）等。（4）调整物流基本建设方面的法律规范。如《港口法》、《铁路法》等。（5）调整物流市场监管方面的法律规范。如《对外贸易法》、《海关法》、《反不正当竞争法》等。[1]

可以看出，物流活动涵盖了物品从原材料形态经由生产环节的半成品、产品形态，最后通过流通环节到达消费者手中的全过程。此外，还包括物品回收和废弃物处理的过程，涉及运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等诸多环节。[2]因此，调整物流的法律规范涉及运输、仓储、包装、配送、搬运、流通加工、信息管理等各个方面，在法律规范的表现形式上有法律、法规、规章和国际条约、国际惯例以及各种技术规范等不同的层次。我国现有法律法规在一定程度上缓解了物流领域“法律空白”的状况，在物流领域方面基本做到了有法可依，对物流业健康发展起到了保驾护航的作用。

二、我国物流立法存在的主要问题

我国现有物流法律法规仍然不能满足物流业飞速发展的需要，物流立法方面还存在许多问题，主要是：

1.物流法律规范缺乏系统性和协调性

由于物流所涉及的领域和环节众多，我国与物流相关的法律法规分散于贸易、运输、仓储、流通加工等方面的法律规范中。这些立法涉及铁路、民航、邮政、交通、工商、海关、商务等众多部门，形成了多头而分散的局面，加之部门间协调不够，在制定相关法规时基本上各自为政，法规间缺乏统一性，甚至会出现相互冲突的现象。以货物运输为例，不同的运输方式（如铁路运输、公路运输、航空运输）就有铁道部、交通运输部、中国民用航空局等不同的业务主管部门，以至于物流方式不同，物流代理人设立的条件也有所不同，所要提供的文件资料也存在一定的差异，经营范围、设立条件等规定不一，法律地位及权利义务不够明确，经常导致相同的物流代理业务情节因物流方式不同而产生不同法律后果的尴尬局面。[3]正是由于物流所涉及的领域和环节众多，在我国又是各部门多头管理，相互间缺乏协调与配合，又加之缺乏全国性物流政策指引和立法规划，导致了上述现象的发生，不利于便捷、安全、透明、开放、统一的全国性物流系统的建立，不利于物流业的健康发展。

2.物流法律规范层次较低，法律效力不强

从法律效力来看，目前我国物流领域内较为直接、具有操作性的法律规范属于法律、行政法规层次的数量不多，大多数物流法律规范由各部委或地方制定颁布，在形式上大多表现为“办法”、“条例”、“通知”、“意见”，甚至有的是内部规定。这些法规、规章法律层次较低，法律效力不强，有些规范性文件还带有地方、部门分割色彩。在人民法院审理的物流纠纷案件中，这些法规和规章只能在办案时参照执行，而不能作为判决案件的直接法律依据引用。这种状况不能适应现代物流业发展的趋势和特点，不利于从宏观上引导物流业发展，不利于规范物流经营行为和处理物流纠纷。

3.物流立法相对滞后，仍然存在不少立法空白

我国大部分物流法律规范是在计划经济向市场经济体制过渡的社会经济环境下制定并沿用下来的，在很多方面都难以适应市场经济环境下物流业发展的要求。特别是我国加入世界贸易组织后，物流业作为一个主要的服务业已经对外开放，物流业也要逐渐国际化，这就要求对与世界贸易组织要求不相适应的法律规范进行彻底调整。另外，现代物流业经过充分发展，与最初相比已经大为不同了，对现代物流带来的新业务、新情况、新问题，我国物流立法显得相对落后，存在不少立法上的空白。比如，我国颁布的《国民经济行业分类与代码》（GB/T 4754－2002）中只有“交通运输、仓储和邮政业”，不存在“物流业”，以至于很多物流企业在进行工商登记时只能将自己的经营范围登记为运输、仓储、货代等；又如，我国《合同法》没有“物流合同”的概念与相关规定，而物流合同特别是第三方物流合同往往是综合性的物流服务合同，是集运输、委托、仓储等各种合同于一身的混合合同，这给第三方物流合同的法律适用带来了一定的困难。[4]这些问题的存在，直接导致物流业在许多领域无法可依，可能会出现一定的混乱局面，不利于物流业健康发展。

4.物流立法缺乏国际视野，立法水平低

健全而完善的物流法制是物流业发达国家的成功经验之一。以美国和日本为例，从20世纪80年代开始，美国政府制定了一系列法规放宽物流市场准入管制，如《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》、《斯塔格斯铁路法》、《州际商务委员会终结法案》等。这些立法为美国物流业发展奠定了良好的法律和政策环境，进而促进了美国物流业20世纪80年代以后的迅速发展。[5]同样，日本政府在该国物流业发展中也起到了重要的指导和引导作用。20世纪90年代以来，日本颁布了《物流二法》（即《货物自动车运送事业法》和《货物运送经营事业法》）、《物流效率化法》（即《中小企业流通业务效率化促进法》）、《综合物流施政大纲》、《新综合物流施政大纲》等一系列综合的促进物流业发展的法律法规，全面指导物流业发展。[6]相对而言，我国物流立法缺乏对国际经验的借鉴，没有充分发挥物流立法对物流业发展的推动和保障作用。其主要原因在于我国物流立法技术和立法水平不高，部分法规、规章更像原则性的政策宣示，规范性文件的内容主要是宣示指导思想、原则，分析现状、形势，发布大纲性的政策措施等，缺乏准确、具体、严谨、规范的法律用语。另外，由于部分物流立法缺乏科学论证，缺乏国际视野，仓促出台，导致立法水平不高，目前大量物流法规、规章的频繁修改与废止也是立法质量不高的体现。这些导致立法可操作性不强，前瞻性不足，稳定性较差。

三、加强和完善我国物流立法的对策

市场经济条件下，没有完善的法律制度，任何行业或产业都不可能健康持续发展，物流业更是如此。同时，还应看到，调整和振兴物流业，实现传统物流业向现代物流业的转变，有效贯彻实施《规划》提出的物流业调整和振兴的十大主要任务和九项重点工程，也必须以完善的物流法制作为保障和条件，物流法制是物流产业政策实施的重要途径。针对我国物流立法中存在的问题，结合《规划》提出的“完善物流政策法规体系”的要求，本文认为应从以下几个方面加强和完善物流立法：

1.制定统一的物流立法规划，提高物流立法的协调性

对我国而言，物流立法应立足于规范市场竞争秩序，防止政出多门，打破地区、部门和行业局限，清除部门和地方保护主义的政策与法规，加强协调，全面统筹，整体布局，尽快建立全国统一开放的市场，像《规划》所提出的那样，“打破行业垄断，消除地区封锁，依法制止和查处滥用行政权力阻碍或限制跨地区、跨行业物流服务的行为，逐步建立统一开放、竞争有序的全国物流服务市场”。为此，要制定统一的物流立法规划，确立现代市场经济下物流运行应共同遵循的基本原则，避免物流法律法规体系内部出现重复和矛盾。物流立法规划还要确定好物流立法的重点领域，解决好中央立法与地方立法、立法机关立法与行政机关立法、中长期立法与近期立法的关系，提高物流法律法规内在的协调性，维护法制的尊严和统一，为改革物流管理体制，促进物流服务规范化、市场化、国际化提供坚实的法制基础。

2.建立和完善物流法律法规体系，提高物流立法的系统性

现代物流业的健康发展离不开良好的市场法制环境，需要政府通过制定和实施完善的物流法律制度加以有效干预。“完善物流法律法规体系，促进物流业健康发展”也是《规划》提出的一项重要任务。从我国目前的经济体制及物流业发展的实际来看，建立适应市场经济体制的物流法律法规体系主要应从五个方面着手：（1）物流主体和市场准入法。应通过立法明确从事物流经营活动的市场主体的基本要求和基本资格，规范各类物流主体设立的条件和程序，设置进入物流市场的“门槛”。这是物流业健康发展的前提和基础。（2）物流经营行为法。这类法律涉及运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等诸多环节，覆盖物流活动的全过程，也应通过立法明确物流活动当事人的权利、义务及责任，使整个物流过程在合法、有序、公平的条件下健康发展。（3）物流宏观调控法。主要指调整国家和物流主体之间以及各物流主体之间市场监督管理关系的法律规范。其目的在于为物流业发展创造良好的宏观经济环境，制止垄断与不正当竞争，促进全国统一、高效、透明物流市场的形成。（4）物流标准化法。指与国际技术和管理标准体系接轨的我国物流技术和管理标准方面的法规。应加紧制定和完善物流计量标准、技术标准、数据传输标准、物流设施和装备标准、物流作业和服务标准，为提高物流效率奠定基础。（5）物流争议处理法。主要指涵盖诉讼与非诉讼的物流争议处理的程序性法律规范。由于物流争议具有广泛性和复杂性、争议处理机构和处理程序的多样性以及法律适用的特殊性等特征，与诉讼相比，物流纠纷仲裁具有明显的优越性，是解决物流争议的最佳方式。[7]总之，要用系统化思想和现代物流理念建立物流法律法规体系，促进我国物流业健康持续发展。

至于我国要不要制定一部专门的《物流基本法》，本文认为，目前制定和出台专门《物流基本法》的条件尚未成熟。这是因为，物流立法的许多基础性工作还没有展开或完成，制定物流方面的单行法规仍然是当前主要的工作。当然，也要着眼长远，根据我国物流业发展的实际情况，研究探讨条件成熟时制定我国《物流基本法》的可行性。

3.加强物流重点领域立法，使物流业有法可依

应针对目前尚无法律规范调整或规制的物流领域，及时制定新的单行物流法律规范，尽可能使物流活动过程有法可依，特别是加紧制定并完善与《规划》提出的十大主要任务和九项重点工程相关的法律规范。比如，制定物流标准化、多式联运、物流园区、城市配送、大宗商品和农村物流、应急物流、绿色物流等方面的法律规范，抓紧解决影响当前物流业发展的土地、税收、收费、融资、交通管理等方面的法律障碍与问题。同时，我国由于经济发展不平衡，各地区市场状况、企业素质、融资能力不同，物流业发展规模和水平存在较大差异，近期内在建立全国性物流法律法规体系的同时，各地区应根据自身的基础和条件，制定一些适合本地区特点的物流法规。这样，既能为逐步建立全国性的宏观物流法律法规提供依据和经验，也有利于各地区物流企业根据本地区特点加快发展。总之，要针对当前物流业发展中出现的新情况和新问题，确定立法重点，填补立法空白，使物流业有法可依。

4.重视借鉴国际经验，提高物流立法质量

物流业发达国家的成功经验表明，健全而完善的物流法制是现代物流业持续健康发展的依托和动力，营造良好的物流法制环境是政府的重要职责。这就需要我们具备国际视野，大胆吸收和借鉴发达国家物流立法方面的成功经验，不断提高立法质量。一方面要研究和分析发达国家的物流法律制度，结合我国实际进行大胆吸收和借鉴；另一方面物流立法要经过科学论证，提高立法技术和立法水平，取得各方共识，充分发挥物流社团组织、专家学者在物流立法中的作用，增强物流法律法规的可操作性、前瞻性和稳定性，提高立法质量。

＊本文系北京市社会信用与社会保障研究基地科研创新团队“经济、劳动法制建设研究中心”的研究成果之一。

[1]邹晓美，高泉，李爱华.物流法原理与实务[M].北京：现代教育出版社，2009：9-11.

[2]孟琪.物流法概论[M].上海:上海财经大学出版社，2004：7.

[3]杨鸿台.构建物流法律体系保障物流产业发展 [J].上海海事大学学报，2006（4）：45-49.

[4]邹晓美，高泉.第三方物流合同法律关系与法律适用 [J].中国流通经济，2007（4）：61-64.

[5]宋玉萍.美国物流法律制度分析[J].中国物流与采购，2008（20）：66-67.

[6]陈金涛，颜南.美日物流法律制度比较及对我国的启示[J].中国市场，2008（4）：16-17.

[7]高泉.论物流合同争议的解决[J].商场现代化，2007（4）：301-303.