关于应急物流规划的几点思考

王 宗 喜，徐 东，黄 定 政

（解放军后勤指挥学院，北京市 100858）

国务院发布的《物流业调整和振兴规划》将应急物流建设列为九大重点工程之一，明确要求“有关部门要制定专项规划，积极引导和推动重点领域和区域物流业的发展”。[1]专项规划是国务院有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划，要突出指导性、预测性、宏观性，符合国家总体规划，发展目标尽可能量化，任务明确，重点突出，政策措施具有可操作性。2003年“非典”过后，应急物流这一崭新概念被首次提出。[2]在当年底的“第七次中国物流专家论坛”上，由于我国经济经受“非典”严峻考验，物流系统建设特别是应急物流机制引起社会广泛关注，被评选为中国物流与采购行业十件大事之一，标志着应急物流得到了各界的普遍认同。[3]此后，我国开始逐步重视应急物流理论研究并取得了很多成果，但还有许多理论上的难点尚未得到有效解决，可以说应急物流仍然是一个较新的研究领域。制定应急物流规划，必须进行前期研究和理论准备，对应急物流规划相关问题进行认真思考。

一、制定应急物流规划应坚持的指导思想

以科学发展观为指导，立足有效应对突发事件，依据《物流业调整和振兴规划》，按照全局着眼、需求牵引，模块规划、系统集成，平急兼顾、军地协同，产研结合、科学发展的基本原则，以创新发展为动力，突出政府层面的应急物流指挥调度和组织协调机制，以及社会层面应急物流资源的优化整合、科学配置与统筹利用，遵循顶层设计、夯实基础，重点突破、整体推进的方法，用体系建设的思想优化整合现有资源，以全程功能作用为目标，以系统结构优化为核心，以整体效率最高为导向，立足现有条件，着眼长远发展，建设反应迅速、高效可靠、具有良好综合效益的应急物流体系。

一是全局着眼、需求牵引。制定应急物流规划，应从国家发展战略的全局出发，统一协调国家相关部委，根据我国火山地震分布带、旱涝易发地区、易燃易爆辐射有毒和生化制品生产与集散地、民族宗教敏感地区等所具有的不同特点，从切实满足突发事件应急物流需求出发，从容易着手落实之处逐步逐项开展工作。

二是模块规划、系统集成。制定应急物流规划，应立足现有条件，按照体系建设的思路，考虑组织体制、设施设备、专业人才、法规制度、标准规范、信息平台等要素，统筹规划设计，逐步优化整合，区分任务模块，按照要素集成、单元集成、系统集成的方法和路子，适应现有组织体系和管理体制，在不对现有系统进行大的改动的前提下，明确国家部委各有关单位和部门的管理职责与分工权限，分阶段、按步骤、有计划地组织落实建设任务。

三是平急兼顾、军地协同。制定应急物流规划，应突出应急物流体系在应对突发事件时的保障能力，并兼顾平时社会经济发展的需要，力求达到平急一体，既满足应急需要，也统筹安排物流生产，实现综合效益最优化；在力量运用上，走军民融合式发展道路，坚持以社会物流资源为主体，充分发挥军队在应对突发事件中的骨干和先锋作用，军民协调一体应对突发事件。

四是产研结合、科学发展。制定应急物流规划，应主动适应市场经济，在政府主管部门指导下，充分发挥中国物流与采购联合会应急物流专业委员会等行业协会的桥梁与纽带作用，整合应急物流相关企业的资源和力量，按照平时应急、战时应战，确保能力、有备无患的原则，将“产、学、研、用”结合起来，积极培育、规范和发展应急物流业，满足商品流通高效、快捷、可靠等方面的要求，全面提高应急物流保障能力。

二、应急物流规划应确立的目标

应急物流规划应确立的目标是，“十二五”结束时，健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急物流运行体制，建立安全有序、精准高效、政府主导、市场参与、平急结合、军地协同的应急物流体系，全面提升应急物流保障能力，在全国范围内（不含边远地区）实现24小时内的应急物流响应，即24小时内将所需应急物资调运到事发地，及时高效满足突发事件物资保障需求。包括以下两点：一是确定的时间期限。规划建设的时间期限为“十二五”期间。二是可以达到且便于衡量的关键结果。初步确定规划建设所要实现的目标是24小时内将所需应急物资调运到事发地。

应急物流规划是对一定时期内应急物流建设任务的系统安排，在对具体任务的处理上，应紧紧围绕总体目标，采取有详有略、详略得当、适当取舍、积极作为的策略，确保规划落实有抓手、任务考核有指标。因此，对于短期内可以见到成效的工程项目应周密论证，对于建设周期较长的工程项目应提出原则性的标准和要求；对于比较容易协调把握的建设项目应进行详细规划，对于涉及部门较多、协调难度较大的建设项目应进行概要性的规划；对于不属于本部门直接管辖的内容，应提出原则性的要求，并为其他部门工作预留接口，与相关法规和应急预案相衔接。

此外，为落实应急物流规划的目标，还应确立常态化建设、科学化管理、规范化运作的思路。一是常态化建设。应急物流建设不能临时抱佛脚，也不可能一劳永逸，必须进行长期、艰苦的建设。特别是各级党委政府要高度重视，以对历史负责、对人民生命财产安全负责的态度，将应急物流建设列入经常性议事日程。做到常议常抓，加强组织领导，加大经费投入，追求建设实效；通过建立健全相关法规制度，将应急物流建设纳入法制化运行轨道；整合应急物流信息资源，建立实时共享的信息通联机制。二是科学化管理。应急物流建设必须重视现代管理技术和方法的应用，坚持建管并重，以管促建，实现建设效率与效益的最大化。特别要运用现代信息技术和物流理论，建立科学的需求预测机制、及时的应急响应机制和灵活的调节控制机制，提高应急物流保障的反应速度；运用先进的物资包装和无线射频识别（RFID）、地理信息系统（GIS）、北斗卫星导航定位等技术手段，进一步加强应急物流活性建设，实现全程可视可控；强化应急物流基础配套设施建设，统一编制应急物资编码，实施标准化管理，为信息化管理创造有利条件。三是规范化运作。应急物流的运作必须突出法律制度的规范约束作用，确保急而不乱，急而有序。积极适应社会主义市场经济条件，积极运用市场经济法则和价值规律，推动应急物流健康持续良性发展。特别要落实应急物流资金和经费管理，建立应急物流动员征用的财政补偿政策与核销制度，充分调动全社会参与应急物流建设的积极性，更加广泛地利用社会物流资源和力量为应急物流建设服务；合理选定储备方式，依托大中型企业进行国家应急物资紧急生产与配送的能力储备，缓解重要应急物资峰值需求，减轻经常性的储备压力，降低储备的自然损耗和损失；完善应急物资轮换更新机制，将应急物资轮换更新纳入市场流通渠道，变“死储待用”为“活储备用”，避免社会资源的无谓浪费，使应急物资储备的综合效益达到最优。

三、应急物流规划应重点把握的几个问题

1.统筹兼顾，妥善处理相关关系。研究制定应急物流规划，要妥善协调处理各种错综复杂的关系，综合权衡利弊得失，统筹兼顾，突出重点，把握关键，提高规划的科学性和可操作性。

一是常态物流与应急物流的关系。常态物流是应急物流的基础和条件，离开常态物流的资源基础，应急物流无以存在。因此，应急物流建设必须充分利用常态物流的资源和条件，并以此为基础进行系统设计，重新整合，优化配置，使常态物流的部分要素和功能能够在最短的时间内向应急物流的形态转化，满足应急物流的保障需求。

二是政府主导和市场参与的关系。现代公共管理理论强调充分利用市场手段解决公共物品提供问题。随着我国政府职能逐步由管理型向服务型转变，政府计划调控应更多从宏观层面优化配置社会资源，而具体运作则由市场根据价值规律进行。因此，应急物流的规划建设，要突出市场法则对社会资源的优化配置作用，积极引导具有认证资格的应急物流骨干企业充分发挥管理优势、资源优势和服务运营网络优势，积极参与，主动作为。

三是平时建设与应急动用的关系。物流建设要重视平急结合，在平时建设中重视应急功能规划，适度加大基础设施、装备器材等要素抗毁指标设计的冗余度，满足应急动用的需求。

四是经费投入与效益产出的关系。由于应急物流建设必须充分考虑任务的严酷性和紧迫性，各种指标容易被过分放大，而忽略了效益产出问题。因此，必须进行精确的论证测算，综合权衡各方面利弊，通过科学的前端设计，在经费投入与效益产出之间寻求适当的平衡点，确保有限经费产出效益的最大化。

2.实事求是，积极开展调查研究。研究制定应急物流规划，要进行深入的调查研究，在充分了解现状、贴近现实的基础上，立足长远和大局，通盘考虑、准确把握所面临的形势和所处的现实条件。一要了解政府部门的工作特点、工作意图。政府部门在工作上具有不同的职能分工，综合部门主要从全局出发，统筹安排全社会资源；而各业务部门主要从本专业出发，规划设计与本专业相关的社会资源，相互间难免存在思维方式和观念上的差异。同时，政府部门在开展工作时，往往会从本部门职能出发，带有一定的工作意图，这些都需要在课题研究中进行把握和贯彻。二要了解社会资源配置情况。应急物流规划属首次研究制定，必须充分了解和把握现有社会资源的配置情况，并在此基础上前瞻性地进行规划设计。三要了解物流企业的具体想法与实际情况。物流企业作为市场运营实体，是应急物流保障运作的主体，物流企业的具体想法与实际情况对应急物流规划的制定具有直接影响，应深入第一线开展调查研究。

3.集思广益，努力寻求专家支持。研究制定应急物流规划，应借助各界专家的智力资源，尽可能提升研究的层次和高度。一是征求应急管理专家的意见。应急物流是应急管理的一个组成部分，是应急管理体系有机的构成要素，必须听取应急管理专家的意见建议，从国家应急管理的全局出发对应急物流建设进行规划。二是征求物流专家的意见。应急物流是现代物流的一个子系统，对现代物流资源进行充分利用是应有之义，物流专家的意见和建议对于应急物流规划的制定具有积极的现实意义。三是征求企业管理者与生产骨干的意见。企业管理者与生产骨干处于物流运营第一线，对市场资源配置与使用情况有切身了解，其意见对应急物流规划同样具有重要参考价值。四是征求相关行业协会的意见。行业协会是连接政府和企业的纽带和桥梁，既熟悉政府的法规政策，也了解企业的运营情况，能够在应急物流建设中发挥辅助决策作用，为制定应急物流规划提供独特的观察视角。

4.反复推敲，充分征求各部门的意见。研究制定应急物流规划，要广泛听取政府职能部门的意见，并在反复深入交流与沟通的基础上，逐步达成共识，力求应急物流规划的完善。一是了解国家综合部门和交通运输、防灾减灾等专业职能部门的意见。国家职能部门在推进应急物流建设中担负着组织协调与组织实施的职责，它们的意见对于制定应急物流规划具有决定性的指导意义。二是了解企业主管部门的意见。物流企业是执行主体，在实际运营中涉及工商、税务、安监等具体事务，企业主管部门对应急物流规划中有关企业的事项拥有重要的发言权。三是了解地方政府相关职能部门的意见。地方政府职能部门是贯彻落实应急物流规划的抓手，是国家职能部门工作计划的具体执行者，就有可能出现的情况征求地方政府职能部门的意见，对于应急物流规划的研究制定具有重要现实意义。

[1]国务院办公厅．国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知[EB/OL]．http://www.gov.cn/zwgk/2009-03/13/content_1259 194.htm，2009-03-16.

[2]王宗喜．应重视应急物流与军事物流的研究[J]．中国物流与采购，2003（23）：20．

[3]2003年中国物流与采购行业十件大事揭晓[J]．中国物流与采购，2004（1）：49．