新型农业社会化服务体系建设研究

宋洪远

（农业部农村经济研究中心，北京市 100810）

一、农业社会化服务体系建设历程与基本经验

1.建设历程

（1）探索起步阶段（20世纪80年代）。20世纪80年代初，为发展农村商品生产，我国初步提出发展农村社会化服务体系的概念，并对其内容、要求和途径进行了探索，重点是利用原有组织资源，转换原有农业服务机构的职能，发展新的服务组织。

1983年中央一号文件指出合作经济要向广大农业生产者迫切需要的各项产前产后服务领域伸展。1984年中央一号文件又提出要“加强社会服务，促进农村商品生产的发展”，认为“它是商品生产赖以发展的基础，是合作经济不可缺少的运转环节。”此后，1986年中央一号文件进一步明确指出：“农村商品生产的发展，要求生产服务社会化”，不但强调现有合作经济组织的转型，也提出了建立新的服务组织，并逐步发展专业性的合作组织。

期间，各级政府及有关部门采取了一系列的具体措施，主要包括：乡、村集体经济组织为农户开展统一供种、统一机耕、统一排灌、统一植保、统一收割等服务；农林水部门所属的农技站、农机站、水管站、林业站、畜牧兽医站、经营管理站不断完善其职能，为农业提供各种服务；信用社和供销社等为转换职能提供资金、销售方面的服务；科研院所开展技术咨询、集团承包、人才培训等服务；各种专业技术协会为农业提供专项服务。

（2）大力推进阶段（20世纪90年代）。20世纪90年代，明确提出了建立农业社会化服务体系的内容、形式以及发展原则和具体政策，农业社会化服务体系建设的重点是大力发展专业经济技术部门。

1990年在《关于1991年农业和农村工作的通知》中正式提出“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系。”1991年的《关于加强农业社会化服务体系的通知》对农业社会化服务体系建设作出了全面部署和安排，指出：“农业社会化服务，是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。”“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。”

但是到20世纪90年代末，我国农村只有15万个专业技术协会，入会农户500多万个，仅约占全国农户总数的2%，没有充分发挥专业技术协会的潜力。

（3）改进完善阶段（21世纪以来）。该阶段的重点是改革专业经济技术部门和扶持农民专业合作经济组织。1998年，党的十五届三中全会明确提出：“从现在起到2010年，建设有中国特色社会主义新农村的目标是：……基本建立以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制。”2003年，党的十六届三中全会进一步提出：“健全农业社会化服务体系”，并就相关政策进行了安排，使供给主体更多样化。此后，连续6个一号文件都对健全农业社会化服务体系作出了部署，特别是2006年中央一号文件更是提出“培育农村新型社会化服务组织”的新思路，并且将服务内容拓展到法律和财务等领域。

改革专业经济技术部门是该时期农业社会化服务体系建设的重要内容。2001年4月，国务院发布的《农业科技发展纲要》（2001－2010）提出要积极稳妥地推进农业推广体系改革，调动农民、企业等社会力量参与农技推广工作，逐步形成国家扶持和市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农业技术推广体系。2003年，相关部委组织实施了农技推广体系改革试点，出现了“公安模式”、“姜堰模式”和“新昌模式”等多种做法。

扶持发展农民专业合作经济组织是该时期的新思路。2001年中共中央、国务院的《关于做好2001年农业和农村工作的意见》提出，对合作组织等“只要有市场、有效益、能够增加农民收入都要一视同仁，给予扶持”。2003年，中共十六届三中全会通过的《关于社会主义市场经济若干问题的决定》提出发展多种形式的农村专业合作组织。2004年中央一号文件要求，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。2005年中央一号文件进一步要求适当减免有关税费。此后，政府部门和地方都相应出台对农民专业合作组织涉及财政、税收、市场地位、人才等方面的扶持政策。据统计，至2006年底，全国农民专业合作经济组织有15万个，农民专业合作组织成员3878万户，占全国农户总数15.6%。而2006年10月，《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布更是使农民专业合作组织进入快速发展阶段。

2.基本经验

（1）各级政府职责明确、落实投入是关键。农业社会化服务的一些内容具有一定的公共物品性质，政府公共财政负有不可推卸的责任。中央政府要明确自己的职责，不能仅要求各地方政府投入，同时各级政府也要创新公共服务的供给方式，提高投入效率。另外，由于农业投资收益不高，所以即使是非公共服务的供给，各级政府也要采取一定的引导和扶持政策。

（2）市场机制能发挥重要作用。市场机制可使各类资本、主体进入农业社会化服务市场，形成多元化的农业社会化服务组织，推动农业社会化服务市场竞争。实践证明，市场经济为农业社会化服务健康发展提供了条件，拓展了空间，增强了活力，在农业社会化服务体系建设中发挥了重要作用。

（3）促进形成多元化的供给主体。近年来，农业社会化服务发展较快，一个重要的原因就是扶持多种形式的农业社会化服务组织发展，初步形成了公益性服务组织、赢利性服务组织和非赢利性服务组织相互补充，农技推广部门、专业合作经济组织和龙头企业等多方参与的多元化发展格局。

（4）非营利组织是农业社会化服务体系的重要组成部分。近年来，各类非赢利组织，如农民专业合作社、农产品行业协会等，在农业社会化服务中起着重要作用，它们大多以农民为主体，扎根于农村、依托于农业、服务于农民，与“三农”保持着天然的联系。以农民专业合作社为例，它为农户提供了大量的信息、技术、产销和融资服务，是农民自我服务的有效途径，已成为农业社会化服务的重要主体，同时还充当着政府和农民间的“二传手”，通过合作社渠道提供信息、技术、培训等方面的服务，能有效发挥政府公益性服务的功效，是政府提供公益性服务的有效渠道。

（5）良好的从业人员素质是基础。农业社会化服务，尤其是研发、农技推广、市场营销和品牌运作等大多是知识技术密集型服务，服务人员的知识储备、专业化水平对服务质量起着关键性作用。只有较高的从业人员素质，才有可能充分发挥技术装备的优势，选择最合适的经营管理方式，并迅速适应社会需求的变化。

二、农业社会化服务体系建设面临的问题

1.农业社会化服务体系不健全首先，公共服务机构服务能力不强，尚不能成为农业社会化服务的依托力量。公益性农技推广体系建设虽有所加强，但基层农技推广管理体制依然不顺、队伍素质依然不高、设施条件依然落后、服务能力依然不强；部分地区县乡两级动物疫病防控机构不健全，难以及时发现、报告和有效控制重大动物疫情的爆发与传播；农产品质量监管体系尚未形成，省级以下农产品质量监管机构和公共质检机构不足，对农业投入品和产地环境缺乏有效检测监管。其次，合作经济组织不健全，难以发挥基础性作用。部分农民专业合作社的农民参与率仍较低，自身发展困难，对农户带动能力不足。再次，龙头企业等赢利性机构与农户缺乏长期稳定的利益连接，一些龙头企业在与农民签订的购销合同中，不少是“霸王条款”，农民的利益没有得到充分保护。最后，专业服务公司、农村经纪人等其他社会力量参与农业社会化服务难以发挥有效作用。

2.农业社会化服务组织分工不明、定位不清

“覆盖全程、综合配套、便捷高效”的农业社会化服务体系应该是一个公共服务机构、合作经济组织和涉农企业等服务组织按照分工明确、定位清楚、合作共赢的组织体系，但目前我国各种农业服务组织间的角色经常错位，应由政府农业技术部门承担的职责却往往推给乡村集体，本来可由赢利性组织或合作经济组织承担的职能，政府农业技术部门却常常插手，在一些财政开支较为困难的乡镇，原本属于政府所有的社会化服务组织被承包或转包给个人，且不加监督管理，原为政府社会化服务组织中的工作人员，也因工资收入低改行或者弃行。

3.农业社会化服务的供需矛盾突出

目前，农民对农业服务的需求已由单纯的生产环节服务向资金、技术、信息、加工、运输、销售、管理等综合性服务扩展，但现有的服务主体在产前、产中提供的服务较多而产后服务较薄弱。同时，因农产品市场竞争激烈、情况复杂，农民对农业社会化服务质量的要求越来越高，但由于服务收益较低、自身积累能力不足、基础设施较差、服务手段简陋等原因，公益性农业社会化服务发展相对滞后，无法提供高效优质的服务，特别是在公益性农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等方面不能满足需求。

4.农业社会化服务市场监管力度不够

一些社会化服务组织在经营过程中违法乱纪，故意压价，侵害和剥夺农民的利益，造成农民怨声载道；有的坑蒙拐骗，弄虚作假，不仅给农民造成了严重的经济损失，而且败坏了政府和社会化服务组织的形象。

三、建立新型农业社会化服务体系的思路与对策

1.基本思路

（1）发展目标。围绕着农业社会化服务规模不断扩大、服务领域不断拓宽、服务功能不断增强、服务结构不断优化，提升农业生产区域化、专业化和产业化经营水平，按照“覆盖全程、综合配套、便捷高效”的要求，加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。

（2）基本原则。一是合理界定农业社会化服务中政府与市场的分工协作关系。在强化公益性服务的同时，创新公共服务的提供方式，放宽准入领域、降低准入条件，从严退出、促进竞争、鼓励创新，通过财政、税收等手段引导社会资金投入农业社会化服务。二是准确把握农业社会化服务的行业和区域特点。坚持因地制宜、分类指导，根据行业发展需要和资源禀赋特点，形成与行业发展不同阶段相适应的多元化社会化服务体系。三是始终坚持农业社会化服务主体的多元化。支持和引导多种服务主体的发育，充分发挥产业化龙头企业、农民专业合作社等组织的服务功能，形成公益性、赢利性和非赢利性组织分层发展、优势互补，同类服务组织有序竞争的多元化农业社会化服务发展新格局。

（3）总体思路。一是改革重构公益性农业社会化服务机构。对基层公益性农业社会化服务体系建设，必须立足实际、创新思路、区别对待，适当通过财政、税收等手段引导社会资本投入到公益性农业社会化服务体系建设中，并将符合条件的农业社会化服务组织纳入到公益性农业社会化服务体系。二是加快发展赢利性农业社会化服务机构。赢利性农业社会化服务组织对市场反应快，导向性强，作用直接，覆盖面广，要尽快出台指导意见，促进其规范发展，并适当给予财政金融支持。三是大力扶持非赢利性农业社会化服务机构。许多农民专业合作社很难得到金融机构的贷款支持，发展后劲乏力，服务功能大打折扣。此外，农业社会化服务发展缺乏长远规划，发展的盲目性和无序性较为突出。对于非赢利性农业服务组织，要完善相关法律法规和配套政策，引导其规范发展，加大财政金融支持力度，缓解其财务困难。

2.主要措施

建立新型农业社会化服务体系应正确处理改革与发展的关系。在改革方面，对公益性农业社会化服务机构进行体制机制改革，激发其活力；降低赢利性和非赢利性农业社会化服务组织的进入门槛，加强监督管理。在发展方面，主要是加大各级政府财政的支持力度，让农民能得到科技、信息以及基础设施建设等方面的服务，并从政策扶持、投入保障、法制建设等方面为赢利性和非赢利性农业社会化服务组织的发展提供良好的环境。

（1）健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构和村级站点。明确各级政府在支持公共农技推广发展方面的职责，统筹安排各项资金，积极吸纳社会资本，建立农技推广经费保障机制。同时，中央应设立重大农业技术推广项目。加强乡镇和村级防疫员队伍建设，健全村级防疫网络，逐步建立包括农业环境检测、生产过程监控在内的体系健全、功能完善，具有较强监测能力的农畜产品质量监督监测网络。大力推进农产品质量安全认证工作，形成无公害农产品、绿色食品认证为主体，以有机食品及农业投入品认证为补充的认证体系和工作格局。

创新管理体制，按照强化公益性、放活赢利性、引导非赢利性的原则，完善农业技术推广服务体系。在加强财政支持的基础上，加快改革公益性农业推广机构，形成对区域性农业主导产业发展的公共科技支撑体系和农业科技创新的区域支撑平台。公益性农业推广机构的改革可在鼓励农技人员创新创业的同时，打破行政区划限制，围绕区域农业主导产业，设立跨区域、专业化的农业公共科技推广服务中心；在区域农业主导产业不明显的地区，设立区域性、综合性的农业公共科技推广服务中心。积极探索农技推广新模式，实行以国家农技推广机构为主导，农科教、产学研、科工贸相结合，调动社会力量参与农技推广事业，培育多元化农技推广主体，壮大推广服务体系，提高为农服务水平。鼓励其他经济主体依法进入农业技术服务行业和领域，参与基层赢利性推广服务实体的基础设施投资、建设和运营，开设各类庄稼医院、水产医院、畜禽医院等服务机构。加快推进兽医管理体制改革，按照健全机构、完善网络、稳定队伍的要求，健全省、市、县兽医行政管理、执法监督、技术支持三类兽医工作机构和乡镇兽医站。加强农产品质量安全信息服务能力建设，强化农产品质量安全信息收集、分析和发布工作，建立权威、有效的信息服务制度。

提高人员素质，加强对人才的引进，制定相关政策，以优厚的待遇让更多的人才参与到农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务工作中，同时加大对现有基层工作人员的技术培训力度，并将培训所需经费列入县级以上各级财政预算。

（2）支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的服务。

积极探索建立以农机股份合作公司、农机合作社等专业服务组织为龙头，农机大户为主体，农机户为基础，农机中介组织为纽带的农机中介服务体系，形成以市场为导向，以服务为手段，集示范、推广、服务为一体的新型多元化农机服务机制。鼓励农机服务组织积极开展新型农机推介、配件供应、机具维修、废旧农机回收、技术咨询和指导等系列农机服务。扩大农机服务总量、提高服务质量、拓展服务领域和区域，形成集农业生产、产品深加工、产品贮运、农机租赁、信息服务等多种服务于一身的企业化经营机制。

健全农资销售服务体系，鼓励农资流通企业将农资销售与服务紧密结合起来，开展配送、加工、采购、技术及农机具租赁等多样化服务，为农民提供产前、产中、产后一体化服务。建立有效的农资价格调控机制，科学把握农资市场价格干预的时机、力度、形式、方法和手段，保护广大农业生产者的利益。建立和健全农业生产资料市场监管机制，加强对农资生产、经营、使用行为和农资市场秩序的监督，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农害农行为。

建立农产品市场营销网络，培育多层次、多类型的市场营销主体，构建集约化、系统化、市场化程度较高的农产品营销平台。发挥政府服务功能，组织农业龙头企业、农场、农产品基地等定期举办有组织、有声势、有规模的招商会、洽谈会、展销展示会，扩大农产品在国内外消费群体中的知名度和美誉度，促进基地农产品与经销企业、市场有效对接，使更多的优势农产品走出去。发展各类农民专业合作经济组织，提高农产品营销的组织化程度，培植农产品贩销经纪人队伍。组建由农业龙头企业、批发市场、专业合作经济组织以及专业大户和营销大户等为主的农产品市场营销协会，沟通市场信息，协调农产品收购、价格和经营方式，统一品牌、统一市场、统一营销网络、统一营销策略，提高农产品的市场营销能力。创新农产品市场营销机制，促进超市、农业企业、基地和农户的有效衔接，在超市设立优势农产品专销区、专卖点和专柜。开辟电子商务、网上交易和拍卖等现代交易渠道，扩大农产品市场营销的空间和领域。

（3）加强服务设施建设。加强基层农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构和村级站点的办公场所建设，改善基层公共服务机构的条件和工作手段，购置必要的交通、通信和信息工具，配备必需的专用仪器设备。在建设基层服务机构办公场所时充分利用中央各部委和地方政府在农村已建好的乡镇综合文化站、村文化室、农家书屋、村卫生室和村级党组织活动场所等，充分利用前几年撤乡并镇留下的办公场所和农村合并中小学留下的空置校舍，避免项目重复建设、减少资金投入，并尝试建立综合性一站式服务中心，提高服务效率。对已购置的交通、通信和信息工具以及专用仪器要严格管理，防止挪作私用、搁置不用。

（4）加强服务人才队伍建设。面向农业社会化服务发展的需求，把鼓励企业家阶层的成长、培育鼓励企业家创新创业的环境和服务平台，作为农业社会化服务人才队伍建设的重要内容。把建立有效的产学研合作机制，加强乡土人才队伍建设，作为农业社会化服务人才队伍建设的重要途径。采取有效措施，积极支持职业教育和培训体系的多层次、多元化和市场化发展，提高职业教育和培训体系对农业社会化服务人才需求的快速响应能力。以新型农民培训工程、绿色证书工程、农村实用人才培养“百万中专生计划”为载体，以乡村科技人员、农民专业合作经济组织骨干、农村青壮年劳动力、返乡创业劳动力为重点，增加培训资金投入，造就一支规模宏大、结构合理、素质优良的农业社会化服务队伍。创新机制，大幅度增加培训经费投入，突出技术、信息、运输、储藏、加工、销售等生产性服务的重点内容，提高培训的针对性。