中国劳动制度发展面临的选择与局限

● 李丽林

有关中国劳动制度改革的话题曾经是中国劳动学界讨论的热门问题，后来随着市场经济制度的逐步建立，人们开始更多地关注一些局部问题，例如就业问题、社会保障问题、最低工资问题等等。但这几年，针对新的劳动问题，有很多学者开始讨论（和谐）劳动关系问题。《劳动合同法》的出台将这一讨论白热化，学者之间出现了不同的观点。因此，有必要从制度建设上探讨如何协调劳动关系问题，延续过去劳动制度改革的话题。

一、中国劳动制度改革的基本特征

中国劳动制度改革与经济制度改革密不可分。在从计划经济向市场经济的转型中，劳动制度改革的过程实际上就是结束以行政手段配置劳动力的过程。

计划经济制度下的劳动力配置方式，在就业上实行的是“统包统配”的就业机制，即国家对城镇劳动力实行统一计划、统一招收、统一调配的一种就业制度。例如，大学生和退伍军人由国家统一安排工作，高中和初中毕业生通过有计划的“招工”，也由国家统一安排就业。在这种制度下，没有工作的人群得到了一个特殊的名称：“待业者”，顾名思义，即等待国家安排工作。计划经济下的工资制度也是由国家统一制定。对于城镇职工，划分为两大人群，一是干部，实行23个级别的工资制度；二是工人，实行简单的8个级别的工资制度。另外，国家视地区的不同，工作条件的差别发放一些津贴。

这种制度的特征是用工的企业（或者其他类型的用工单位）没有用工自主权，无权决定招收多少工人，招收哪些人员。相应的，一旦职工进入用人单位，单位也无权解雇这些人，所以人们形象地称这种用工制度为“铁饭碗”。工资水平由国家统一规定，用人单位亦无自主权，更谈不上将工资与个人业绩挂钩，因而被称之为“铁工资”。而劳动者也丧失了寻找工作的自主权，无权决定自己的职业或者行业，无权选择工作单位。

随着经济体制的改革，劳动制度也开始进行改革。1980年，政府提出实行“三结合”的就业方针，即在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业以及自谋职业三者相结合，从人员的招收上开始打破“统包统配”的就业制度。1986年，在国有企业新招收的工人中，普遍实行劳动合同制。后来，进一步推行了全员劳动合同制度，试图通过签订劳动合同的方式，将用工自主权和工作自主权还给用人单位和劳动者。对于在1986年就业的职工，一方面允许企业可以根据员工的严重过失解雇，另外一方面，也采取“减员增效”、“优化劳动组合”，甚至允许大规模下岗等措施，对于没有任何过失的员工进行裁减。

在工资方面也逐渐放权。配合企业改革，从1985年开始，在国有大中型企业，实行职工工资同企业经济效益挂钩的办法。“铁工资”开始松动。1987年，国务院决定推广承包经营责任制，进一步推动了工资同经济效益挂钩的发展。1993年，劳动部在劳动制度改革的总目标中提出，要实行“国家宏观调控、分级分类管理、企业自主分配”的新型工资管理体制。分配制度开始实行“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的原则，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。

总之，中国的劳动制度改革，是通过逐步放权的方式，结束了计划经济下国家统一的就业制度和工资分配制度，将用工的自主权还给了企业，将劳动的自主权还给了劳动者。但是，在逐步建立了劳动力市场的同时，市场配置劳动力资源的缺点也开始展现。换言之，放权的结果只是打破了旧制度，却没有也不可能自动建立新的适应市场经济制度的劳动制度。最主要的表现是出现了诸多劳动问题：拖欠农民工工资、矿难、职业病、群体性事件等等。劳动问题已经成为中国人无法承受之痛。

二、规范劳动力市场的尝试

在诸多的劳动问题面前，政府不得不开始对劳动力市场进行规制，对企业的用工自主权开始进行限制。其中，最主要的措施是最低工资制度实施和《劳动合同法》出台。

首先是实行最低工资制度。中国从1993年开始实行最低工资制度，劳动部颁发了《企业最低工资规定》。在1994年的《劳动法》中明确规定“国家实行最低工资保障制度”。2004年，劳动和社会保障部颁布并实施了《最低工资规定》，加快了各地最低工资标准的提高。

中国并没有一个全国统一的最低工资标准，最低工资标准由各省市自行决定。下面以北京市的数据来说明最低工资标准的发展过程。从北京市各年的资料汇总及劳动保障网平均工资的数据分析，北京市1994年的最低工资标准为210元，此后大约每年提高10到30元，2004年以后，最低工资标准提高的幅度增加，维持在高达约10%的增幅，在2008年最低工资达到了800元。2009年，由于金融危机的影响，全国暂时没有提高最低工资。如果从最低工资标准占平均工资的比重看，北京市在2000年以前，这个比重均超过了30%，从2004年开始维持在21%左右。

中国虽然建立最低工资制度比较早，但由于多方面原因，最低工资的影响在近年来有增加的趋势。一是最低工资标准的调整过于密集，连年提高最低工资标准可能形成一种累积效应；二是由于工人的福利逐渐货币化，最大的福利——住房已经改革，停止了福利性住房的分配，这导致工资在劳动报酬中的比例增加，从而使工资对劳动需求的影响加大；三是收入差别越来越大，高收入者的收入增加幅度高于低收入者，因此低工资收入人群的平均工资的增加水平要低于总体水平。最低工资标准如果占平均工资的比重维持在一个比较固定的水平，会导致受最低工资影响的人群增加。在这几方面因素的影响下，最低工资给企业带来的压力会逐渐增加，其影响也在增加之中。

几乎所有的经济学家认为，最低工资对低技能工人和年轻人的就业会产生负面作用。中国是一个人口数量庞大的国家，并且正在工业化和城市化，在接近8亿的就业人口中，真正留在农村从事农业生产的人口数量还将下降。进城务工的“农民工”以及他们的后代将留在城镇，成为需要解决就业问题的人群。考虑到进城务工人员技能低，收入水平偏低，他们是最可能受到最低工资制度影响的人群。逐年提高最低工资水平可能会累积就业的负效应。这对低工资人群的生活会带来消极的影响。

其次是《劳动合同法》的出台。这两年，从来没有一部法律像《劳动合同法》那样引起了全社会的广泛关注，引发了学者的热烈讨论，并在学者之间产生了巨大的意见分歧。这部法律的实际影响以及实际的执行情况可能需要一定的时间才能找到数据进行讨论，但我们现在可以从劳动制度改革的角度来尝试对它进行分析。

对劳动合同的问题通过一部法律进行规范，这在世界上并不多见，但劳动合同制度的实行在结束中国的“统包统配”的劳动制度上立下大功，《劳动合同法》的出台因此并不算意外。笔者认为，它试图延续（深化）劳动合同制度的改革（或者是“为了完善劳动合同制度”），试图通过书面合同，鼓励签订无固定期限劳动合同，以此实现“构建和发展和谐稳定的劳动关系”的宗旨和目标。

但是，劳动合同期限的长短本身并不是劳动者的核心利益所在。劳动者真正关心的是就业保障，是免受随意解雇之苦。合同期限长与就业有保障这两者并不能划等号。如果合同是一年一签，但劳动者却在某个单位工作了多年，在这样的情况下，合同是短期的，就业却是得到了保障；反之，即使签订了无固定期限劳动合同，企业仍然可以用各种理由解雇劳动者（《劳动合同法》的实施条例特别指出了14种用人单位可以与劳动者解除合同的情况），这样的合同仍然无法提高就业保障。

值得注意的是，在全球化的背景下，就业保障可能已经无法通过一国的法律或者一个国家工会的努力达到。因为企业可以通过各种方式实现雇佣上的灵活性。除了采取最简单的方法——签订固定期限的合同之外，近年来出现了多种规避法律和工会力量的方法。一种方法是将劳动合同转变为劳务合同。例如，学校可以不雇佣老师，而是请人讲课。这样做将劳动者转变为劳务承包者，将劳动关系转变为经济关系，或者也可以采取分包的方式，将工作转移到其他地区或者国家。

需要指出的是，劳动力流动是劳动力市场的本质特征，在保护劳动者合法权益的同时应当适当地维持劳动力市场一定的灵活性，进而使劳动力市场能够快速适应经济的发展变化，这是在技术飞速发展的现代社会维持一国竞争力的必要条件。

三、无法回避的问题：工会的改革

中国工会近年来走出了一条独特的发展道路，在世界各国工会发展受到挑战的情况下独树一帜，工会会员的数量增长迅速。根据中华全国总工会提供的数据，截至2008年9月底，中国工会会员人数已经达到2.12亿，而十年前这一数字是0.89亿，十年翻了一番多。在同一时期，世界主要国家的工会会员数量则在减少。而且，中国工会发挥着各种各样的作用。

首先，中国工会具有代表作用。工会在社会的各个层面代表劳动者的利益行事。在用人单位，工会是本单位职工的代表，代表职工签订集体合同，参与劳动争议的处理过程，对单位的重大决策发表看法和意见。在整个社会，中华全国总工会代表中国的劳动者，参与国际劳工组织的活动，参与国家的重大经济政策的制定过程。例如，自1993年召开工会十二大以来，中华全国总工会参与立法1062项，包括若干重要的法规。此外，各地方工会也积极参与地方和有关部门的立法和规范性文件的发布，参与最低工资标准、最低生活保障和失业救济标准的制定和落实工作，并就其管理体制和资金来源等问题提出工会的政策主张。

其次，中国工会也可以进行集体谈判。根据工会法的规定，工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。1996年初，中华全国总工会成立了集体合同办公室，积极推行平等协商和签订集体合同制度。截止2006年底，基层以上工会参与签订的区域性集体合同49262份，覆盖企业547361家，覆盖职工2244万多人。

再次，中国工会可以参与企业的经营管理。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构。企业的重大经营决策要经过职工代表大会讨论通过，职工代表大会有权评议企业的各级干部。根据劳动法的规定，用人单位濒临破产或者生产经营发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工意见。用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，有权提出意见。另外，基层工会也积极参与企业的劳动保护、劳动保险与劳动争议处理等工作。

但是，工会是否能够发挥实际的作用在某种程度上取决于劳资双方的力量对比。这样的力量对比在不同的劳动关系层面上并不相同。在宏观层面上，中国可以出台受到工会支持的劳动法律及政策。但在组织层面上，劳资力量对比呈现不平衡的局面，在法律的贯彻落实方面并不理想。

中国的各级工会一直在进行改革的尝试，但步伐比较缓慢。评判中国工会的成功，不能仅从会员人数的增长得出结论，而要看中国工会是否能在基层反映和代表工人的利益，是否可以保护工人的利益。其维权方式必须走出中国的特色，遵循和谐发展的道路。

四、中国劳动制度改革需要全盘考量

回顾中国劳动制度的发展，可以看到，中国对劳动力市场的规制，走过了一个从放权到规范的过程，但并没有建立起一整套适应市场经济的劳动制度。最低工资制度和《劳动合同法》只是中国建立新制度的一种尝试。这样的尝试在未来的岁月还会不断出现，例如“工资行业协商”。但在尝试之前，有必要对一些重大的问题进行全盘考量，从而使中国劳动制度的发展少走弯路。

第一，要认识到并没有一种“适应市场经济制度”的劳动制度。不同国家的劳动制度差别相当大，即使是发达国家，劳动制度也非常不同。例如，瑞典的制度是工会密度高，集体谈判高度集中，法律规制少；德国是行业集体谈判加企业中的工人有效参与（职工委员会和共决制）；美国是通过法律建立基本的劳工标准，但工会少，集体谈判分散，雇佣自愿原则盛行。任何一个国家的劳动制度都是在各个国家独特的社会经济环境下形成的独特的制度，各有其优缺点。所以，制度的发展在某种程度上是得失的权衡取舍。

第二，要明确劳动制度的目标。在多元社会中，由于不同方的利益并不完全相同，劳动制度的目标应该是兼顾不同方的利益，而不能过分强调保护某一方的利益。劳动关系的劳资政三方的目标并不完全相同。政府的目标可能包括社会稳定、充分就业、经济发展等；企业的目标可能是企业的生存与发展、管理权以及劳动管理上的灵活性；而工人的目标即有人的尊严，还有就业保障、就业待遇与就业条件的改善等。所以，美国学者Budd提出，劳动制度要追求的是三大目标：效率、公平与声音。

第三，要适当重视劳动关系世界性的趋势与变化。中国是地球村的一员，一些影响到其他国家劳动关系的因素也可能对中国的劳动关系产生影响。这些影响包括信息化与全球化所带来的竞争的加剧，全球生产的分工协作等等。在这样的大环境下，保持经营上的灵活性不仅决定着一个企业的竞争力，还可能决定着这个企业的生存。从宏观层面说，保持劳动力市场的灵活性是一个国家维持竞争力的关键所在。近年来，人力资源管理的思想在很多国家得到了发展，引发了对工作的组织方式的变化，例如团队作业、业绩工资、工作职责的强化、分包或转包等。人力资源管理实践也在探讨不经过工会的代表直接让员工参与到企业的经营管理过程中来。这一点对中国工会的改革可能提出挑战。

第四，要建立有中国特色的劳动制度。中国的劳动力规模庞大，2008年末全国就业人员77480万人。庞大的基数决定了中国的失业率必须维持在一个较低水平，人口众多必然决定了中国要慎重选择可能给就业带来强大负面作用的制度；中国不同地区差别大，要求劳动制度具有一定的灵活性，容许不同的制度存在；中国还是一个转型的国家，既要从计划经济转向市场经济，还要从农业国家转向工业化国家。这样的转型前所未有，所以制度的建立一定是一个“试错”过程。转型也可能凸现法律规制这一手段的时滞性，因此要鼓励其他调节劳动关系的手段的发展；最后，中国是儒家文化的东方社会，是一个强调“和谐社会”的国度，一些非正式的机制也可能发挥意想不到的作用，劳动制度的发展更要鼓励劳资之间的合作。

总之，中国和谐社会的建设需要和谐稳定的劳动关系，但政府对于规范劳动力市场的努力尚处于尝试阶段。作为世界大家庭的一员，中国很难回避全球化所带来的挑战，全世界的劳动者可能面临相同的难题。中国劳动制度的发展，需要从多个方面进行全盘的考量。

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