税收结构的决定因素——政治经济学视角下的研究述评

□ 叶 静

税收结构的决定因素
——政治经济学视角下的研究述评

□ 叶 静*

不同的国家有着不同的税收结构。为什么有的国家能够更多地依赖于直接税,而有的国家只能更加依赖于征收间接税?税收从来就不是一个简单的政策问题。已有理论指出,一方面,它受到经济发展水平和国际经济环境的影响,一方面它受到国内社会力量和制度因素的作用。但是这些理论都忽视了国家自身官僚机构的建设,尤其是上级政府对下级政府的规制。一个有效的官僚机构可以使得国家独立于利益集团的压力,也可以使得人民提高对国家的准自愿认同,从而有利于一国实行有利于再分配的税收制度。这对中国有着较强的启示意义。

税收结构;经济因素;社会力量;制度;中国

一、问题提出

本杰明·富兰克林(Benjamin Franklin)曾经说过这样一句话:“这个世界上没有什么是可以确定的,除了死亡和税收。”税收不仅关系着每个人的生活,也影响着每个国家的命运。正如列维(Levi)所言:“国家财政收入的历史,是国家的演化史。”①Margaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.1.从纵向来说,税收是国家缔造(state building)的关键因素,它不仅决定了国家在国际竞争中的成败②Alan C.Lamborn,“Power and the Politics of Extraction”,International Studies Quarterly,1983,vol.27,pp.125-146.,也影响了国家—社会关系以及国家具体的制度形式,比如官僚制和议会制③Charles Tilly,“War making and state making as organized crime”,in Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol(eds.),Bringing the State Back In,New York:Cambridge University Press,1985.。从横向来说,税收不只是国家获得财政收入的一个方式,它本身的结构和水平,对生产、分配以及消费都具有重大的影响。在这个意义上,税收是产权安排方面的关键制度,国家可以通过操纵这个制度安排影响一国的经济发展。④John L Campbell,“Fiscal Sociology in an Age of Globalization:Comparing Tax Regimes in Advanced Capitalist Countries”,in Victor Nee and Richard Swedberg(eds.),The Economic Sociology of Capitalism,Princeton:Princeton University Press,2005,pp.391-418.

各国的税收制度存在着很多差别,这些差别是由什么因素决定的?税收从来不是一个简单的政策问题,其形成的过程常常是一个利益博弈的过程。这里主要关注的是税收结构方面的区别:为什么有的国家更倾向于直接税,而有的国家更倾向于间接税?关注税收结构的这种区别,是因为它更能说明国家和社会的关系:一方面,一国税收制度更倾向于直接税还是间接税,可以说明国家有着渗透社会的不同能力;另一方面,这也会直接影响国家对不同社会群体的回应性(accountability)①Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.。另外,税收类型从本质上说是一种再分配。从多数国家的经验来看,直接税的制度设计往往使其具有累进效应,而间接税一般具有累退效应。②比如,学者用间接税占一国税收的比例表示该国税收制度的累退程度,以及用直接税占一国税收比例表示该国税收制度的累进程度。请参阅Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services.”World Politics,2005,57,pp.530-67.需要注意的是,制度具体设计不同,税收的分配效果是不同的。但通常意义上会认为直接税更具有累进效应。也就是说,在一般意义上,直接税的再分配效应要强于间接税。人们常常更关心国家供给式的社会保障、社会福利等“显然”的社会再分配,却往往忽略了国家汲取式的“隐性”社会再分配。③Christopher Howard,The hidden welfare state:tax expenditures and social policy in the United States,Princeton:Princeton University Press,1997.

要回答税收结构差别这个问题,必须要“继承熊彼特(Schumpeter)所倡导的历史研究和利益分析的学术传统,将国家财政置于宏观社会历史发展的大背景中,强调从政治、经济、制度和文化等连接国家与社会的因素,来综合研究国家财政收支行为。”④朱进《:国外财政社会学面面观》,载于《国外社会科学》,2008年第2期,第4页。

弄清为什么有的国家更加偏向于征收直接税,而有的国家更加偏向于征收间接税这个问题,对中国也有着现实意义。自改革开放之后,中国经济迅速发展,人民生活水平从绝对值上说有了很大的提高,但是相对的贫富差距却在不断扩大。如何去缩小这种贫富差距?如何利用包括税收在内的各种制度进行合理的再分配?这无疑是中国现实提出的一个重要问题。厘清影响税收结构的各种因素,无疑也为中国如何改革、改革内容、改革将会遇到的问题提供一个可能的展望。

本文首先从经济因素、社会力量、国家制度三个角度回顾了已有对一国税收结构的解释,接着分析了这些理论视角本身存在的一些问题,并简单地探讨了这种分析对中国税收问题的一些理解和启示。

二、经济要素

有学者指出,一国税收以直接税还是间接税为主,往往与这个国家的经济发展水平相关。经济发展水平越高,国家征收直接税的比例越高;经济发展水平越低,国家征收直接税的比例越低。⑤Vito Tanzi“,Quantitative Characteristicsof the Tax Systemsof Developing Countries,”in David Newberry and Nicholas Stern(eds.),The Theoryof Taxation for Developing Countries,Washington,DC:Oxford University Press,1987,pp.205-241.挨文(E-van)利用1990年至1994年可得国家的相关数据,发现经济发展水平和税收结构的确有着明显的相关性。⑥Evan S.Lieberman“,National Political Community and the Politics of Income Taxation in Brazil and South Africa in the Twentieth Century.”Politics and Society,2001,29(4),pp.515-55.

对于这种相关性,学者们大致提出了两种解释:一、经济发展水平低的国家往往具有较大规模的非正式经济,国家无法利用直接税来获得充足的财政收入,所以会倾向于更大程度地依赖间接税。⑦Richard Goode,Government Finance in Developing Countries.Washington,D.C:Brookings Institution,1984.而经济发达的国家,对于税收选择和税收组合有着更多的选择余地。⑧Vito Tanzi and Howell Zee“,Tax Policy for Emerging Markets:Developing Countries.”Washington,D.C.:International Monetary Fund Working Paper No.00-35,2000.二、随着经济发展和国民收入的提高,政府可以直接征税的税基变大,同时人们对税收的承受能力也相应提高。⑨Daniel Tarschys“,Tributes,Tariffs,Taxes and Trade:The Changing Sources of Government Revenue.”BritishJournal of Political Science,1988,81,pp.1-20.因此,发达国家征收的直接税比例要高于发展中国家。

但是,这些看法存在的问题是:一、经济发展水平的提高仅仅是给国家提供了一个可以征收直接税的条件,并不是所有国家都会随着经济发展自动调整税收结构,税收结构还受到其他因素的作用。比如,一国经济发展的方式也会对该国税收结构产生作用。二、各国实践表明,即使是拥有类似经济状况的两个国家,也可能拥有不同的税收结构。税收结构的差别不仅存在于发达国家和发展中国家之间,也存在于同等发展水平的国家之间。

因此,有学者继而指出:一个国家是否依赖于间接税,不仅取决于经济发展水平,更为重要的是嵌入全球经济一体化网络的程度。国际因素往往会对国内政治和政策产生重要的影响。①Peter Gourevitch“,International Influence on Domestic Politics:The Second Image Reversed.”International Organization,1978,32(3),pp.881-912.

这种影响主要体现在以下方面:一、外部的援助以及靠出口矿产资源获得的收入,可以使得一些经济落后的国家获得大量的财政收入。这些国家不再需要关注国内生产性部门的成长,国家和公民之间很少互动,因此,这些国家没有必要也没有能力向国内部门和公民征收直接税。②Kevin M.Morrison“,Oil,Nontax Revenue,and the Redistributional Foundations of Regime Stability.”International Organization,2009,63,pp.107-38.另外,国外提供的援助,往往会绑定一定的政策要求。比如国际货币基金组织,积极推销增值税这种间接征税方式,这也影响到了经济落后国家的征税结构。③James E.Mahon“Causes of Tax Reform in Latin America,1977-95.”Latin American Research Review,2004,39(1),pp.3-30.二、外资的流动性倾向于使外资接收国采取间接税。20世纪90年代资本流动呈现出不同于以往的新状况,官方援助大量减少,而私人投资和债务投资却大量上升。④Miles Kahler,Capital Flows and Financial Crises,Ithaca NY:Cornell University Press,1998.其中很多资本都是投向产品市场,对成本比较敏感。经济落后的国家缺乏资本,所以都竞相削减直接税来吸引资本,所以税收结构也便以间接税为主体。⑤Erik Wibbels and Moises Arce“,Globalization,Taxation,and Burden-Shifting inLatin America.”International Organization,2003,57(1),pp.111-36.

强调外部经济环境的观点,遇到了一些挑战。比如,有学者指出外资对税收政策的变动并不十分敏感,因为资本并不是只根据税收来流动,而是根据各国的制度禀赋、宏观经济形势,以及自己的需求(比如寻求市场)流动。⑥Layna Mosley“,Room to Move:International Financial Markets and National Welfare States.”International Organization,2000,54,pp.737-73.不过,总的来说,这派观点最大的问题是,它完全将国家作为一个“黑盒”,全然不关注国内利益和制度对于税收结构的影响。不可否认,国际因素发挥着作用,但是这种作用往往通过国内因素传导的。所以要考察一国的税收结构,还需要进一步考察国家内部的因素。

三、社会力量要素

这派理论认为一国的征税方式和税收结构不仅仅是国家面临结构性约束(经济发展水平、经济一体化程度)所做的选择,更是国内社会力量作用下的产物。简单说来,如果某些社会成员受某种税收的影响较大,而且他们组织起来的成本较低,那么他们就会向国家提出要求,从而国家会偏向于向那些没有组织起来的人征收税收。⑦DavidJacobs“,Business Resources and Taxation:A Cross-sectional Examination of the Relationship between Economic Organization and Public Policy.”Sociological Quarterly,1987,28,pp.437-54.因为直接税通常具有累进的特点,它对社会精英和强人影响更大。⑧Francis G.Castles and Deborah Mitchell“,Worlds of Welfare and Families of Nations.”In Francis G.Castles(ed),Families of Nations:Patterns of Public Policy in Western Democracies.Aldershot:Dartmouth,1993.同时,社会精英和强人人数较少,他们组织起来的成本要低于大众组织起来的成本。因此,在一个社会精英和强人在主导的社会中,国家依赖直接税的比例就比较低。

这个理论得到了一些实证经验的支持。最近学者海克(Hacker)和皮尔森(Pierson)提出了收入分配中的“赢者全得”的概念。针对美国80年代以来财富越来越稳定地集于在少数人手里这个现象,他们认为这是由于商业组织力量从70年代中后期不断兴起造成的。这些商业组织力量通过影响政府的政策来追求和维护自己的财富。其中一个表现就是对美国税收政策的改变,使得最富裕的人缴纳直接税的税率在不断降低。⑨Jacob S.Hacker and Paul Pierson“,Winner-Take-All Politics:Public Policy,Political Organization,and the Precipitous Rise of Top Incomes in the U-nited States.”Politics&Society,2010,38(2),pp.152-204.

而社会精英和强人的影响往往在经济落后的国家更加广泛。他们发生作用,不仅仅是通过组织利益集团,更多的是直接影响国家的结构特征来实现。关于这点,学者米格达尔(Migdal)有着精彩的论述。他认为第三世界国家中社会的控制是分散的(有着很多的强人),国家的领导者面临着维持和巩固自己政权的挑战。在这种条件下,领导者通过削弱国内强势部门、轮换部门领导、重复设置机构、建立强大的人际关系网络等各种方式来加强自己的领导。⑩Joel S.Migdal,State in Society:Studying how states and societies transform and constitute one another,New York:Cambridge University Press,2001.在这个过程中,不是国家渗透了社会,而是社会、特别是社会中的富人或强人控制了国家。因此,国家的政策不可避免地会偏向于富人或强人。

需要注意的是,社会力量不是在真空条件下发挥作用的,他们会受到既定制度的影响。不同的制度调节着国家和社会之间的关系。因此,需要进一步考察制度对税收结构的作用。

四、制度要素

上面这些理论要不从国家角度出发,要不从社会角度出发进行解释,但都忽略了国家和社会的关系对税收结构的影响。列维认为国家收税的能力在于它与纳税人协商的能力、衡量和监督的能力、以及对未来税源的考虑。国家为了降低收税的成本,往往希望和社会达成一定的契约,使得公民能够形成高水平的“准自愿认同”(quasi-voluntary compliance)。在准自愿认同较高的社会中,国家自然能够较容易地征收到直接税,因为直接税需要社会成员更高的服从程度。相反,如果在准自愿认同较低或者社会契约完全破碎的社会中,国家只能更大程度地依赖间接税。①Alice N.Sindzingre“,Financing the Developmental State:Tax and Revenue Issues,”Development Policy Review,2007,25(5),pp.615-632.

那么是什么决定了这种认同程度的高低?有学者指出制度会直接影响或决定社会成员的准自愿认同程度。②Carles Boix“,Democracy,Development,and the Public Sector.”American Journal of Political Science,2001,45(1),pp.1-17.在正式制度方面 ,民主水平的高低会对社会成员的准自愿认同产生影响:在民主水平较高的国家,一方面,人们的需求可以反应给政府,政府会提高税收来提供公共服务;另一方面,人们也愿意相信政府,纳税意愿更高。换句话说,两者之间达成了社会契约。相反,而民主水平较低的国家不存在这种社会契约,为了降低较低程度准自愿认同造成的纳税成本,这些国家就只能更大程度地依赖于间接税。③Lawrence W.Kenny and StanleyL.Winer“,Tax Systems in the World:An Empirical Investigation into the Importance of TaxBases,Administration Costs,Scale and Political Regime.”International Tax and Public Finance,2006,12,pp.181-215.

当然,正式制度的差别并不局限于民主制度。比如,在回答在经济发展水平类似、经济结构趋同以及民主化进程相似的情况下,为什么南非要比巴西更能征收直接税(个人所得税)时,埃文指出不同的宪政制度安排会带来不同的精英感知:南非的宪政制度使得精英们更种族认同,形成了全国性的政治社群(National Political Community)。所以精英愿意承担直接税,对同一种族的穷人进行再分配;而巴西的宪政制度使得精英们无法形成类似的认同,相反在地域性身份的主导下处在竞争之中,所以巴西的精英并不愿意支付直接税。

非正式的制度,比如腐败也会对征税方式产生影响。如果一个国家比较腐败,即国家工作人员往往将财政收入转化为私利,而不是提供公共产品,那么公民会对国家失去信任,也就无法形成公民和国家之间的认同,公民对直接税也更为敏感。在这种情况下,国家征得直接税的比例就会相对较低,间接税比例就较高。

无论是从正式制度出发,还是从非正式制度出发,这一派观点都认为社会的准自愿认同程度对一国税收结构有着重要的影响。这派观点颇具启发性,然而需要注意的是,这派观点往往假设人们对整个国家政治制度的特征有着完全信息,但更为可信的却是人们往往根据自己与实际打交道的政府部门的经历来获得信息,这些信息塑造着民众对国家的准自愿认同。

五、理论评析以及对中国的启示

围绕着什么决定国家的税收结构这个问题,现有理论提出了多元化解释,提供了理解税收结构的不同途径。但是,这些理论还远非能解释这个世界的全部,同时它们的前提假设也存在进一步推敲的可能。归纳起来,一共有两个方面的不足:它们大多把国家视为单一的主体(unitary actor),相应地也大都忽略了国家纵向官僚机构建设对税收结构的影响。而这两点对理解中国的税收结构以及改革的前景有着较大的启示意义。

(一)理论评析

无论是经济要素出发,还是从社会力量和国家制度出发,这些理论都有一个内在的假设,即国家是一元(unitary)的。只不过,这些理论对一元国家的假设是不同的。借用杰弗瑞(Jeffrey)对国家和社会关系的三种分类,这些假设分别是:自主型国家范式、俘获型国家范式以及财政契约型国家范式。④Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.

强调经济因素的理论,把国家看成是能够独立于内部社会压力、面对国际限制或者机会进行决策的自主主体。强调社会力量的理论,对国家的看法则完全相反,认为国家只是在社会力量的作用下做出政策选择,在一定意义上,国家只是社会力量的工具。而财政契约型国家更加强调国家和社会的互动,即国家面对不同的社会结构需要根据不同的征税成本来选择征税政策。

然而,在现实生活中,国家远远不是一元的。国家会分成不同的层级,中央政府更代表国家利益,而地方政府相对于中央政府会更加偏向于地方利益。两者之间也存在着利益的冲突和争夺。在列维(Levi)看来,关键国家缔造的过程可以被描述成:“中央政府是如何从其它主体中夺取权力的,无论这些主体是个体行为者、殖民地、区域或是 ……各州(省)。”①Margaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.146.

地方政府和社会力量的关系会影响到一个国家整体的政策。首先,地方政府和商界的关系会阻碍中央政府向富人征税的能力。如果地方政府和商界关系密切,商界可以通过这些非正式关系来逃税。即使中央政府有意愿向富人征税,也会由于这种地方政商关系而无力征收。其次,地方政商关系往往会影响人民对国家的准自愿认同。由于地方政府与普通民众接触更为直接,人们对地方政府的运作和绩效也更为了解。当地方政商紧密关系并伴随着大量的腐败时,人们缴纳直接税的意愿也会大大降低。

在这个意义上,官僚机构的建设是非常关键的。当一个国家官僚机构建设完备,上级对下级有着较强的监督管理权时。它会使得整个国家机器开始摆脱利益集团的俘获,从而也具有相应的能力去调节国家—社会之间的关系,以及在整个社会中进行合理的再分配。在这个意义上,良好的官僚机构既带来了国家自主性,同时也增强了国家能力。

(二)对中国的启示

中国经过分税制改革之后从1994年开始走向现代的“税收国家”(tax state)。其税收结构的特征是以间接税为主,直接税所占比例较低。这个特征已经为很多学者和机构所关注和指出。②国家税务总局税收科学研究所课题组《:我国直接税和间接税关系的发展和展望》,载于《税务研究》,2005年第1期,47-52页;国家税务总局税收科学研究所课题组《:直接税与间接税关系的再研究》,载于《财政研究》,2004年第5期,22-36页。为何会形成这种税收结构?原因可能是多元的。但是其中一个原因正如上文分析的那样:中央政府无法有效规制地方政府的行为的事实塑造了中国间接税的主体地位。当时作为直接决策者之一的项怀诚对决策过程的描述,很好地说明了当时中国中央政府所面临的约束:“当时财政收入上不去的一个重要原因就是减免税太多,谁都可以当家作主减免税,越权批准减免税人家说你思想解放,不同意减免税人家就说你保守。所以财政和税务部门的压力就很大。1992年的6号文件,把减免税写清楚了。我当时想,有没有一种制度本身就对减免税有限制的作用?经济学家跟我说,世界上就有现成制度,就是增值税。我就到欧洲去考察增值税,觉得增值税确实是有道理的。是在增值环节收税,前面已经交了税了可以抵扣,这是一个非常好的抵扣法。这样就引进了增值税,确实起到了很好的作用。”③《共和国部长访谈录》之“项怀城访谈录”,http://book.ifeng.com/section.php?book-id=2449&id=170781.而增值税则正是中国间接税的主体。

中国面临贫富差距扩大的现实,需要中国税收政策发挥一定的“劫富济贫”作用。而更大程度地依赖于累进的直接税无疑是一个政策选择。根据对现有理论的分析,中国要实现这一点,中央政府必须要对地方政府有更强的规制,不断完善本身官僚机构的缔造。这样一来,一方面,国家可以更加独立于社会力量的干扰做出决策;另一方面,一个良好的官僚机构会提高人们对国家的信任程度,从而提高人们缴纳直接税的意愿。只有国内制度和组织结构进行调整和发生改变,中国才能利用经济增长的契机、摆脱国际经济一体化施加的限制,从而缔造有利于进行合理再分配的税收制度。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)04-0086-05

叶静,女,北京大学政府管理学院博士生。研究方向:政治经济学。本研究受到国家留学基金委“国家建设高水平大学”计划的资助