重建公众与政府间的信任关系:西方的经验

□ 柯红波

重建公众与政府间的信任关系:西方的经验

□ 柯红波*

当今时代,公众对政府的信任水平在世界范围内都呈现出衰退趋势。西方学者的研究文献显示公众对政府信任水平的下降是一个由绩效、经济、社会文化和政治因素等诸多原因所导致的复杂现象。为消除政府的“公众信任赤字”,西方国家在重振公共机构活力的“政府再造运动”中通过建设掌舵型政府、合作型政府、服务型政府、电子化政府以及廉洁型政府等举措以期能够重建公民与政府之间的和谐信任关系。

公众;政府;信任;行政改革

在民主政治条件下,公众信任是关乎一个政党和政府命运的关键因素,公众对政府的不信任不仅严重损害民主宪政制度,而且会损害政府的治理能力①Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997,P77-107.。然而,在当今时代,公众对政府的信任在世界范围内都呈现出衰退趋势。②Sims,H.,Public Confidence in Government,and Government Service Delivery.http://www.csps-efpc.gc.ca/pbp/pub/pdfs/P105-e.pdf.诸如,美国、英国、新西兰等国都在某种程度上经历了公众对政府信任的下降。③J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P1-19.在过去数十年里,中国地方政府在某种程度上也同样遭遇了公众信任危机并对各级地方政府执政能力提出了严峻挑战。当前,能否保持较高水平的公众信任已成为关系到我国建设和谐社会目标能否实现的一个重要条件。因此,研究借鉴西方国家重塑公众与政府信任关系的经验对于深化我国行政改革、构建和谐社会都具有重要现实意义。

一、概念厘定与意义探讨

1.概念厘定。在过去的数十年里,伴随公众对政府消极评价的日益增多,政治学者对公众与政府的信任关系研究给予了许多关注。Miller和Listhaug认为公众与政府的信任关系是施政当局与公共机构的绩效表现是否与公众所持的正常期望相符合的一种评价。④Miller,A.H.&Listhaug,O.,Political Parties and Confidence in Government:A comparisonof Norway,Sweden and the United States.BritishJournal of Political Science,1990(20).P357-386.Citrin和Muste认为它是指公众对政府所持有的一种信心以及对政府领导人、决策者与整个政治制度的支持程度。①Citrin.J&Muste,C.,Trust in Government,Robinson,In:J.P.,Shaver,P.R.&Wrightsman,L.S.,Measuresof Political Attitudes.San Diego,CA:Academic Press,1999.P465-532.Newton和Norris认为公众信任是公众对政治实体的内在感觉的一个根本指标,它显示了市民对政府(包括政治家和政府官员)能否“做正确的事”以及用合适诚实的行为方式处理公共事务以代表公共利益的信任水平。②Newton,K.&Norris,P.,Confidence in Public Institutions:Faith,Culture,or Performance?In:Pharr,S.J.&Putnam,R.D.ed,Disaffected Democracies:What’s troubling the Trilateral Democracies?NewJersey:Princeton University Press,2000.P52-73.据前所述,可以看出,西方学者认为公众与政府信任关系是指公众(包括个人、群体和组织)在期望与认知之间对政府运作过程(官员品行是否廉洁守德、政府部门及公共机构提供公共服务是否质优效高以及政治制度是否合乎公平正义原则)的一种归属心理和评价态度。

2.意义探讨。在任何社会里,公众与政府信任关系的作用都不能被低估。Volcker认为公众和政府间的紧密联系是民主社会里最核心的关系。③Volcker et al.,A Government to Trust and Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Carnavale也宣称“任何民主政治的最终的核心原则是信任。”④Carnavale,D.,Trustworthy Government:Leadership and Management Strategies for Building Trust and High Performance.San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1995.P125.许多研究成果显示公众对政府的信任有利于提高公共政策的接受度,减少行政成本,同时还有助于激励公众遵循法律和规则。⑤Tyler,T.R.,Trust and Democratic Government,in Braithwaite,V.&Levi,M.Trust and Governance ed.,New York:Russell Sage Foundation,1998.P269-294.一些研究者认为有关政府和政治过程的犬儒主义会减少参与及降低民主质量。⑥J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.另一些研究者则关注信任与选举投票率之间的潜在联系。⑦Southwell,P.L.,Alienation and Nonvoting in the United States:A Refined Operationalization.Western Political Quarterly.1985(38).P663-673.此外,一些研究者认为,公众对政府的不信任会通过降低公众纳税、阻碍优秀人才进入政府以及公众自愿遵从法律的意愿从而最终损害政府的绩效能力。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.还有学者提出,公众信任的下降会侵蚀政治制度的稳定性,其原因在于对政府不信任的人更有可能采取非传统的政治表达手段包括诸如抗议与公民暴力行为等。⑨J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P6.

二、现状评估及原因分析

1.现状评估。在民主社会里,政府的存在是为了代替公众作出代表其利益的决策。因此,从表面上看,公众应该相信他们的政府能够忠诚地行为,努力争取不断进步,尤其是在公共服务领域。然而,自1960年代以来,公众对政府普遍感到不满,他们也不相信政府领袖。调查显示美国公众对美国政府的信任水平在过去三十年里急剧下降。⑩Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,E.,What is it About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press,2001.P35.许多美国人认为美国政府变得越来越差而非越来越好。调查还显示在1958年几乎将近四分之三的人说他们相信联邦政府在大部分时间或经常会做正确的事情,但在2002年持此看法的人却只有40%。⑪J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P2.此外,政治家作为一个群体在美国属于公众信任度最低的群体之一,其信任水平与记者相当,甚至比律师还低。⑫Neustadt,R.E.,The Politics of Mistrust.in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government ed.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P179-201.

与美国政府一样,英国政府同样经历了公众信任下降的危机。持续下降的普选投票率表明公众对英国政府已经失去信心。自1945年以来所有的英国政府都是由不到半数的选民选出的。例如,在从1970至1992的六届大选中,执政党平均以仅为41%的得票率胜出。①Kavanagh,D.,Crisis of Confidence:the Case of Britain.Studies in Comparative International Development.1997(3).P30-41.从这个意义上讲,所有的战后英国政府都是少数党政府。此外,对新西兰的研究也显示出相同的趋势。从1985年到1998年,信任政府的公众从8.5%急剧下降到2.5%,与此同时,根本不相信政府的人数却从11.1%增长到21.8%。②Barnes,C.&Gill,D.,Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government.http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

伴随着公众对政府信任的全面下降,一些关注不同层级政府的公众信任水平的研究成果显示国家层面的公众信任水平有别于州政府和地方政府的公众信任水平。Pharr分析研究日本的数据资料得出的结论是公众对中央政府的不满甚于地方政府,较之一般官吏,这种不满更多地集聚在政治家身上。③Pharr,S.Public Trust and Democracy inJapan.inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P237-252.Levi和Stoker发现美国公众对联邦政府的信任水平一贯低于州和地方政府。他们认为导致这一现象的部分原因是因为地方政府的任务更易执行和评估,以及地方政府对公众需求回应更快。④Levi,M.&Stoker,L.,Political Trust and Trustworthines.Annual Review of Political Science.2000(1).P475-507.综上所述,当代西方各国政府在不同程度上都面临公众信任赤字的巨大压力,这对各国执政党如何巩固执政地位提出了严峻挑战。

2.原因分析。综合西方学者的研究文献显示公众对政府信任水平的下降是一个由诸多因素所导致的复杂现象,其主要原因可归结为绩效、经济、社会文化和政治因素等方面。

(1)绩效因素。许多研究者把高水平的政府绩效看作是公众信任政府的根本因素。各国公众都希望本国政府的政策产出富有效率以满足公众需求。他们对地方政府的满意度受他们所感知的公共服务(诸如教育、道路交通、图书馆或公园等)的质量影响极大。因此,Volcker坚持认为良好的政府绩效是重建政府与公众信任关系的关键所在。⑤Volcker et al.,A Government To Trust And Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Baldassare进一步宣称公众对政府以及官员的低水平信任是与那种认为政府不能解决问题、不能高效且富产出地使用公共资金或未能代表公众利益及其政策偏好相联系的。⑥Baldassare,M.,California In the New Millennium:The changing Social and Political Landscape.Berkeley:University of California Press.2000.P10.K im进而对公众信任与政府绩效的相互关系进行了深入论证:“当公众信任下降,组织忠诚和员工对政府的个体忠诚也随之下降。个体雇员的低忠诚度反过来又导致低水平的组织绩效,最后更低的绩效将导致公众的不信任。”⑦K im,S.E.,Public Trust in Governmen Agencies:Basic Conceptual Considerations.http://seokeun.myweb.uga.edu/publictrust.icam.pdf.

(2)经济因素。大量文献认为公众与政府信任水平的高低与公众对经济发展状况的评估相一致。对美国的相关研究表明经济衰退可能是公众信任下降的主要原因。这也能解释为什么信任下降正在许多发达资本主义国家呈现。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P10.Lawrence对此进行解释:“经济增长缓慢以及日益严重的不平等对政府继续履行职责的意图提出了严峻挑战。这些问题的广度经常被质疑,导致这些问题的原因尚不明确,它们所需的矫治方法从政治角度看是困难的。毕竟,政府经常被看成是问题的一部分,而不是解决解决问题的方法。在这种状况下,经济就能很好地解释为什么公众对政府的信任度下降。”⑨Lawrence,R.Z.Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P126.然而,对于经济增长与公众与政府的信任度间的联系可靠性也有质疑。Lawrence就认为“什么是经济绩效的衡量标准”、“怎样认识和评估绩效”以及“经济绩效在何种程度上导致公众信任流失”等问题的不确定性使得经济绩效是公众信任普遍下降的原因这一假设成为一个似是而非的命题,公众对当下政府因糟糕的经济状况而导致信任下降并不意味着公众对政府本身失去信任。①Lawrence,R.Z.,Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P112.Orren也认为“政府信任与经济形势相关”这一论断缺乏证据佐证,现有调查显示“公众对政府信任下降存之于各种人口统计学意义上的群体和经济群体之中,不同类型的群体间在这个问题上并不存在显著差异”。②Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P80.美国的情况也从反面证明了这一点,美国公众对政府信任下降最快的时期出现在1964-1974年,但这一时期经济增长却最快,到了1980年代初期,美国经济出现衰退,但在此期间,公众对政府的信任却出现一个上升的阶段。在新西兰,过去的三十年里公众信任持续下降,但与之相反,以人均GDP衡量的经济绩效自1960年代来稳定增长。③Barnes,C.&Gill,D.Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government..http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

(3)社会和文化因素。Mansbridge认为“社会与文化变迁能够通过影响政府绩效而间接导致公众对政府的满意度下降,它也可通过影响公众态度而直接导致公众对政府的满意度下降。”④Mansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P133.一方面,社会文化变迁会产生许多新的问题,并随之要求政府加以解决。而且,社会文化变迁还会使公众对政府行动产生更高的期望。在这种状况下,政府总是被置于一种负荷过重的境地,“公众要求政府解决它不能解决的问题,要求政府做它所能做的更多事情(其中这些事很多是相互矛盾的),要求政府解决各种问题而不愿意多纳税以为寻求解决办法而提供财政资金。⑤Mansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.因此,公众对政府的不信任维持在一个高水平是不可避免的。至于这些社会文化变迁因素包括社会聚合力的不断下降、二十世纪六十年代的时髦放纵、电影电视充斥的暴力及与死刑废止相伴随的日益严重的犯罪率、与婚姻模式变化相联系的贫困儿童问题、公众对政府的高期望、人际信任弱化及其溢出效应等都导致公众对政府信任下降。另一方面,有一些社会文化变化对政府的公众满意度影响更直接,无论政府绩效如何,这些社会文化变化都会导致公众对政府的不满。这些变化包括:二战以来对民主政体的满意度下降,批判一切权威的后物质主义价值观的上升,传媒日益增加的犬儒主义,乐观主义的衰退,种族问题以及不同文化价值竞争问题等。⑥Mansbridge,J.,Social and Cultural Causes of Dissatisfaction with U.S.Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.然而,由于国情及文化传统等不同,因社会文化变化而导致的公众信任程度在不同国家差异很大。

(4)政治因素。公众与政府信任关系的变化与大量的政治因素密切相关,其中包括政策的相合性与公正性,政府对公众需求的回应性,现职官员的廉洁程度、政治丑闻数量以及媒体对腐败和丑闻的关注程度,等等。例如,有研究认为对政策相合性的认识与公众对政府信任水平密切相关。当公众认为他们的政策偏好与政府官员的政策偏好相似度越高,则他们会对政策产出更满意,因而也就更信任政府。⑦Miller,Arthur H.,Political Issues and Trust in Govemment:1964-1970.American Political Science Review,1974(3).P 951-972.也有研究表明公众对政府信任下降的部分原因在于公众对政府回应持较低评价。⑧Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.Bowler和Donovan认为“隐藏在公众对政府的普遍不信任之下的是公众对美国政府的一些明确感受……这就是美国政府不再对公众需求及时回应”。⑨Bowler,S.&Donovan,T.,Reforming the republic:Democratic institutions for the new America.Upper Saddle River,NJ:Pearson Prentice Hall.2003.P17.还有一些研究者强调政策及程序是否公平正义非常重要,当政府利益被公平分配以及分配的程序被认为是公平的,公众对政府的信任就会上升。①Tyler,T.R.,Rasinski,K.A.,&McGraw,K.M.,The Influence of Perceived Injustice on the Endorsement of Political Leaders.Journal of Applied Social Psychology,1985(8).P700-725.此外,公务员的能力水平对公众与政府间的信任关系影响极大,其原因主要在于公务员的能力素质会提高政策有效产出的可能性或有助于提供一个更有效的管理过程。当政府被认为是专业且高效而非笨拙且矛盾的,公众的支持度就会上升。②Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.

三、重建公众与政府信任关系的西方经验

针对政府所负“公众信任赤字”,西方国家政府适应全球化、信息化以及国际竞争加剧化的时代挑战,围绕“提升治理能力”之目标,不断发展公共行政理论并用以指导推进重振公共机构活力的“政府再造运动”,以期能够重建公民与政府之间的信任关系。其主要经验和措施如下:

1.重新定位政府角色,建设掌舵型政府

美国第十六任总统林肯对于政府角色定位曾有一段经典论述,政府存在的合法目的,是为人民去做他们所需要做的事,去做人民根本做不到或者以其各自能力不能做好的事;而对于人民自己能够做得很好的事,政府不应当干涉。20世纪30年代以来,在凯恩斯主义的指导下,西方国家政府纷纷加强了政府干预社会经济的职能。然而,与市场失灵一样,政府干预也会存在失灵现象。当代西方国家所面临的困境在很大程度上是因政府职能过度扩张而导致政府失灵的结果。正因如此,世界银行指出:“在全球化经济的广泛发展之下,我们要重新再探讨一些有关政府的基本问题:它的角色应该是什么?它可以和不可以做什么?和怎样做法是最好?”③World Bank,World Development Report 1997:The State in a Changing World.Oxford University Press.1997.P4.对此,西方国家政府在重塑政府运动中深刻认识到,政府应该充分履行法律赋予它的责任义务,但政府不应是全能的,而应是有限的,政府应该掌舵而不划桨,授权而不必躬亲。倘若公众仍希望政府做那些超出其能力的事情或希望政府做那些邻人、协会与社区能够做得更好的事情,他们会发现将来他们会继续对政府失望和不满。因此,政府职能必须从传统的直接提供公共服务的角色中转换出来,将工作应集中于政策制定、战略管理等宏观管理层面,而把执行性、操作性的政府职能剥离出去,通过设立执行机构、向第三部门分离和民营化等方式,或以补贴、合同委托的方式间接提供服务,通过市场机制在公共服务领域的运用实现和扩大政府的公共职能。

2.发挥社会自治力量,建设合作型政府

在后工业化的过程中,社会的复杂性程度大大地提高,在这种情况下,传统以政府为主导的治理模式在发展经济、提供公共服务以及回应公众社会需求等方面越来越显得力不从心,由此导致社会公众对政府服务绩效的不满。当代政府部门已经无法成为惟一的公共问题治理者,为此,西方国家在改革中纷纷构建能充分发挥社会自治力量的合作型政府的治理模式。这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的治理,而是政府与社会自治力量协同的“多元中心的”合作治理。在“共同参与、共同出力、协调融合、沟通共识等‘合作式’的结构机制”④Taket,A.&White,L.,Partnership and Participation.NY:John Wiley&Sons,2000.P3-4.下,公民或社会组织不再处于被动的、从属的地位,而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中,与政府开展积极地、广泛地合作。因此,它不仅可以帮助政府提高治理能力,还可以从中塑造“伙伴文化”,从而通过树立分享责任与共担风险意识来帮助实现公民与政府间的和谐运转,提高和巩固公民对政府的信任程度。从上世纪80年代以来席卷全球的西方政府改革浪潮的实绩来看,改革成功的国家无不得益于合作治理。象美国、英国、日本、澳大利亚和新西兰等国虽然在行政改革中实行分权和引入市场机制,但在引入市场机制与推行分权的同时强调政府要与其他各种社会力量建立合作伙伴关系,共同分担社会责任。总之,通过建立多元力量协同治理的合作型政府可以实现一种“社会整合”,从而为公民与政府间的和谐,为政府信任的巩固和提高建构社会基础。

3.树立顾客中心理念,建设服务型政府

针对公众对传统管制型政府种种弊病的不满,当代西方国家在行政改革过程中纷纷提出以顾客为中心的行政理念,视公共服务对象为消费者,强调围绕公众的切身利益制定服务标准,给公民自主选择的机会。如英国梅杰政府于1991年发动“公民宪章”运动,明确规定了公共机构对公众服务的承诺和要求。后来的布莱尔政府更是承诺要做到“三个更好”:更好地制定政策,克服短期压力;更好地回应公民,关注顾客需要;更好地提供服务,持续达到高效率。顾客导向也是美国“重塑政府运动”的一个重要原则,许多州政府将“顾客服务”确认为需要优先改进的方面,一些地方政府制订了实施顾客服务项目的特别指南,有些公共机构通过实施多种提高顾客服务水平和质量的战略来改善部门形象,1997年美国还出版了有史以来第一本政府的服务标准手册《顾客至上:服务美国民众的标准》。加拿大政府在1990年代初实施了以《公共服务2000年创议》为标志的公共服务改革,旨在使公共服务部门为走向21世纪的加拿大人提供最可能的服务。西方国家政府倡导顾客导向,目的是将公众和顾客作为公共机构改进服务的动力,使公共机构不仅对权力机关和政府负责,还要得到社会公众的认可,从而将公众和顾客是否满意作为检验公共服务质量和业绩的重要标准。顾客导向理念的普遍确立标志着西方国家政府实现了从管制到服务的重大理念转变,也极大地改善了公众与政府间和谐信任关系。

4.创新政府管理方式,建设电子化政府

电子政府是指政府通过互联网及其他数字手段发布递送政府信息、提供在线服务以及为公众提供在线政治参与。许多国家的政府、欧盟及联合国等国际组织以及一大批学者都认为建设一个电子政府是改善政府与公众信任关系的有效途径。电子政府在西方国家行政改革中迅速兴起并为各国普遍运用。如美国政府早于2000年9月就建立了一个连接所有政府网站的“第一政府”(FirstGov)门户网站,美国各州也都先后建立了政府门户网站。英国政府从2001年7月开始试行“政府入口”服务,启动政府网管计划,把公民网站、商业和行业网站与政府各组成部门的办公系统等安全地连接在一起,提供全天候的“无缝隙”服务。据调查显示,50%的美国人(75%的网民)曾有通过政府门户网站获取政府信息、办理事务、了解政府项目情况的经历,还有27%的美国人曾通过电子邮件方式与政府官员联系。①Hart-Teeter.,The new E-government equation:Ease,Engagement,Privacy and Protection:Prepared for the Council for Excellence in Government.http://www.excelgov.org.可见电子政府在西方国家的实践中受到了公众的普遍欢迎。为进一步推广电子政府,当前西方各国政府还纷纷加强信息技术教育和基础设施建设,同时开展培训及建立电子终身教育系统,以便让更多的人通过使用互联网享受政府优质服务,从而恢复对政府的信任。

5.健全权力运行机制,建设廉洁型政府

西方学者视腐败的蔓延为导致公众信任下降最重要的政治因素之一。许多研究者认为当一个政府不被公众看作是一个腐败的政府且政府官员被认为把公众利益置于自身利益之上时,公众对政府的信任水平就会比较高。因此,各国政府在行政改革中都把建设一个廉洁型政府作为恢复公众信任的重要举措。具体地说,一方面通过加强道德基础运动强化政府官员的廉政道德建设。美国、英国、加拿大、新西兰、澳大利亚、法国等多个国家都采取措施加强道德基础建设以重建政府与公民的信任关系。如美国先后颁布了《政府道德法》、《美国行政部门雇员道德行为准则》,英国则制定了《地方政府雇员行为规范》,通过具体而详尽的职业行为规范强化政府官员内心自我约束的职业道德操守。另一方面,通过完善的制度建设防止权力的滥用。西方国家在权力监督制约方面早就有一套比较健全的制度机制。但为防止权力滥用,在行政改革过程中,它们仍不断强化对权力的监督制约。例如利用信息技术进步不断健全政府信息公开机制以保证政府信息透明;通过建立健全程序性法治机制来有序规范各不同利益集团表达利益诉求和制度博弈的行为等等。总之,这些国家政府通过种种主客观机制建设来激发公务员的行政热忱,塑造政府官员的廉洁形象,从而赢取公众对政府的信赖与支持。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)04-0063-06

柯红波,中共杭州市委党校政治学教研部副主任,副教授,法学硕士、MPA,主要从事公共管理与公共政策研究。本文系国家社会科学基金资助青年项目《改善地方党委、政府与公众的信任关系,巩固党的执政基础研究》(07CDJ008)之阶段性成果。