土地财政的形成、危害及改革措施

■ 林 燕

（解放军76410部队，广西 541001）

土地财政的形成、危害及改革措施

■ 林 燕

（解放军76410部队，广西 541001）

一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。在财权与事权搭配不合理的情况下，地方政府积极谋求其他方式来增加收入，土地增值税便成为增加地方财政收入的法宝。“土地财政”造成产业结构畸形发展，并易于滋生腐败。打破“土地财政”必须改革财政分税制，统一整合房地产税或物业税，重构政绩考核体制。

土地财政；形成；危害；改革措施

1 “土地财政”复活了

一般地，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。

按照业内人士说法，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政。一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。一些城市的城市GDP、官员的政绩、地方的建设与发展都与土地收入绑在一起，欲罢不能。

在一些地方，土地财政早已成为第一财政，仅土地这一项所带来的收入已超过50%。据《财经》杂志调查，在许多发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上，使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用。

不少地方试图摆脱土地财政。比如上海，2008年7月，上海市统计局在新闻发布会上称，2007年上海证券业和房地产业对全市经济增长的贡献率达到19%，而2008年上半年上海证券业的增长贡献率为零，房地产业的增长贡献率为负数，导致GDP少增加0.4个百分点。楼市对GDP增长贡献为负，该消息一出，备受舆论激赏，人们认为这有利于政府摆脱土地财政依赖症。

2009年，楼市快速回暖带动土地市场升温，在“地价升浪”和开发商的新一轮“圈地运动”中，2009年部分城市财政的土地收入急速增长。截至9月底，北京、上海等城市土地出让金已超过前两年的全年水平。根据北京土地整理储备中心的数据，2009年年初至9月底，北京共出让土地184宗，土地收入价款共计511.74亿元。而2008年共出让土地148宗，土地收入价款共计502.69亿元。前三季度北京市土地收入价款已经超过去年全年水平。由于四季度仍有多块重要地块等待入市，因此业界普遍预期2009年北京的土地收入将达到700亿元，创历史新高。土地收入预计将占北京地方财政目标的三分之一强。这将是北京历史之最，也有望成为全国之最。

除了北京，还有不少地方，2009年以来的土地财政突飞猛进。上海2009年全年预计可供住宅用地1597公顷，分别比2007年、2008年增加5.7%、16.0%。从年初至2009年9月，上海市公告出让的土地收入已高达526.1141亿元，其中住宅土地收入为291.9147亿元，处于全国领先水平。而上海2008年土地出让金收入为398.1842亿元，2007年为481.294亿元。目前上海市的土地收入已经超过前两年的全年水平。

从全国来看，2006年全国土地出让金收入约为7000亿元人民币，2007年猛增至1.3万亿元人民币，其中，招拍挂出让土地收入超过9000亿元人民币，同比增长约6成。2008年，房地产市场走势低迷，土地市场降温，但全国土地出让总收入仍高达9600多亿元。2009年，由于土地市场表现活跃，业内预计将较2008年同期有大幅提高。

2 地方政府在“土地”中受益大

2009年两会上，全国工商联房地产商会在《我国房价何以居高不下》的书面发言稿中提出，房地产开发的总费用支出一半流向政府是房价高企的主要原因。工商联在北京、上海、广州、深圳、青岛、西安、成都、苏州和呼和浩特等9个城市，选取62个不同规模、不同所有制的房地产开发企业的81个项目就“房地产企业的开发费用”进行了深入调查和分析研究，向全国政协十一届二次会议递交了《关于我国房地产企业开发费用的调研报告》的书面报告。调研报告指出，房地产开发企业项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高达到58.2%；而在开发项目的总费用支出中，大约一半（49.42%）流向政府；开发项目的总销售收入中，政府份额占37.36%。

据报道，重庆市2007年房地产税费收入400余亿元，占全市财政收入的50.8%；郑州市2007年前三季度房地产和建筑安装行业税收收入40.6亿元，占全市税收总量48.6%。从三个一线城市来看，流向政府的份额上海的开发项目最高，为65%。其次是北京，为48%。最低的广州也达到了47%。地方政府在房地产业中受益程度可见一斑。

工商联的调研报告指出，房地产税费偏高且呈增加趋势也是房价走高的一个重要原因。报告以北京为例，开发企业在房地产开发过程中需要与20多个政府部门打交道，需要缴纳的各种费用多达20多种；广州的开发企业在开发过程中需要与30多个政府部门打交道，缴纳多达20多种收费。地方政府应该在房地产业中受益，但受益方式要合理。目前，包括土地收益和税收，政府都是一次性收完，这导致土地价格高涨，房价也居高不下。

以土地财政为核心的地方财政显然是并不健康，在土地财政的魔棒指挥下，政府必然把地价抬到尽可能高的位置。多年来，“经营土地”一直是一些地方官员的口头禅，在经营土地的冠冕堂皇口号下，卖地生财成了他们自觉的追求和强烈的利益选择。因此，在一些时候，有人惊呼：地方政府成了最大开发商。

尤需提及的是，开发商不是傻瓜，他们不会做赔钱的买卖，他们花越多的钱买地就必然想赚最多的钱。换言之，地价越高，他们就必然越抬高房价。在2009年两会上，全国工商联房地产商会在《我国房价何以居高不下》的书面发言稿中指出，房地产开发的总费用支出一半流向政府是房价高企的主要原因。针对全国工商联直指的“土地财政是高房价首因”，2009年3月11日，住房和城乡建设部副部长齐骥表示，各地区影响房价的主要因素之一是土地成本。

为什么地方政府热衷于土地收益。因为财政亏空，在这种情况下就靠垄断土地资源，一方面不让农民直接卖，一方面政府在城市里拍地王。

3 “土地财政”的形成

土地财政的现实源自1994年实行的分税制改革，当时把土地“出让金”作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，这导致地方政府成为高地价的直接受益者。

3.1 现行税制的制度性缺陷

1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75：25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。由于一方面，在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏。另一方面，地方政府又承担了相当大的事权。在财权与事权搭配不合理的情况下，地方政府积极谋求其他方式来增加收入，土地增值税便成为增加地方财政收入的法宝。

我国现行税制体系中与土地相关的税收主要有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等10个税种按照现行分税制的设计，由房地产业和建筑业发展带来的营业税、所得税以及耕地占用税、土地增值税等税收的增长，属于地方财政预算内收入部分。而在增值税、消费税、所得税与中央分成，地方政府只占很小比例的情况下，营业税已经成为地方税收的最主要部分。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。

3.2 土地出让金的诱惑

政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。而在中西部地区，预算外收入的增长也主要来自于土地出让收入和与土地相关收费的增长。

3.3 与土地相关的其他收费的诱惑

与土地相关的其他收费大体可分为三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是与土地转让相关的服务收费，例如土地登记费，即对原用地进行地籍测量、调查、验线、登记和发证时收取的费用；土地权属和用途变更费；土地评估费等。三是财政、林业、邮电、农业、水利、文物、房产等部门收取的相关费用。这些与土地相关的收费透明度低，往往数额巨大。

4 “土地财政”的危害

4.1 不具备可持续性

在城市建设的初期阶段，政府主导的土地经营模式可以形成房地产市场和土地市场互相带动的双赢局面，有利于政府增加财政收入，加大城市建设投入，正是凭借着收取的土地出让金，很多城市才完成了最初的原始积累。其实，“土地财政”在其他国家也存在。但他们大都是对存量土地征收物业税和房产税。而不是像中国这样通过对增量土地的操作来获取收益。“土地财政”对地方经济发展的贡献是不可持续的，土地总是有限的，土地卖完了怎么办？正如有论者所剖析的那样，卖地冲动会将数十年后的公共财政收入提前透支，一旦大规模的城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。现在这样干，实际上是不负责任的，是拿后代的幸福开玩笑。作为特定时期权宜之计或无奈之举的“土地财政”绝不应该成为我国财政的常规模式。因为我国人多地少，十七届三中全会也传达出今后土地调控政策还会进一步紧缩的政策信号。

4.2 产业结构畸形发展

“土地财政”这种模式已经造成了我国许多城市税收超常规增长，产业结构畸形发展，各地方向制造业、建筑业乃至一些快速产生G D P和财政收入的房地产业倾斜发展，以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“城市化”。并且这个制度对地方政府形成一种“驱赶”效应，即地方政府将收入的重点由依靠企业的预算内收入转到依靠农民和土地的预算外和非预算收入，由侧重工业化转到侧重城市化。

4.3 土地财政易于滋生腐败

土地财政的背后往往隐匿着土地腐败，比如有的房地产商之所以能拿到地，是因为和权力有千丝万缕的关系，或者说有些房地产商本身就具有政府背景。土地交易没有市场化之前，土地的交易往往是在台下进行，其土地如何定价，定价多少完全是非市场的因素。如果非市场化因素过大，必然有着地方政府官员权力寻租的黑幕。面对土地这块大蛋糕，那些有机会腐败的人都想切一块，因此，房地产行业腐败现象最为突出。

4.4 土地财政缺乏监管

实际上，如果地方政府真的能够做到把卖地收入大部分用之于民，去建设廉租房、经济适用房，或者改善群众福利的话，所谓“土地财政”也就不是问题了。但现实却是，这些卖地所得都属于预算外收入，缺乏监管，在很多地方，土地财政成了政府大搞政绩工程、形象工程的“提款机”。

无论如何，“土地财政”绝非好事，它会让地方政府依然迷恋高地价的狂欢，越来越依赖土地，同时它对买不起房子的人来说是一场不折不扣的噩梦。而且，在土地财政中，地方政府只是暂时受益，长久下来，这种竭泽而渔的方式会陷入危机。

5 土地财政如何打破

2009年9月8日美国《侨报》载文《主动放弃“土地财政”》，重庆市副市长黄奇帆透露了调控房价的目标：让普通家庭能用6.5年收入买一套中低档商品房。重庆“6.5年收入买套房”的承诺，显然比较接近国际水平，具备较高的操作性。

5.1 以公共财政体制为目标，改革财政分税制

公共财政的本质思想是取之于民，用之于民。但我国渐进式改革下确立的财政分税制维护了以前的既得利益者，使得地方政府的财权与事权不匹配，财政软预算约束问题严重，地方主体税种不明确。要想改变这种状况，我们需要在社会主义市场经济体制不断完善的基础上，明确各级政府职能划分，使地方政府的财权与事权对等；强化地方政府的债务意识，缓解软预算约束；建立以财产税为主体税种的税收体系，避免地方政府通过土地财政透支未来。

5.2 用物业税取代“土地财政”

应从房地产市场的制度层面入手，将一次性收取的土地租金和集中在开发和销售环节的税收整合为统一的房地产税或物业税。土地财政实际上不单单是一个物业税的问题，它与整个税制密切相关。在现有体制下，地方政府没有举债权与税收立法权，缺乏其他收入来源，如现有的财政转移支付体系不改革，想靠物业税一下子拿走地方政府的大半财源，显然是既不现实也无可能。

物业税的出台如果能终结土地财政当然是个好结果，就怕物业税征了，群众负担加重了，高房价和土地财政的问题却依旧解决不了。老百姓就会想，当初买房时70年土地出让金都已经交足了，怎么还得交税呢？监管问题不解决，即便物业税替代了土地财政，也照样会有“其他财政”冒出来。

5.3 重构政绩考核体制

我国土地资源有限，现阶段经济发展水平还较低。“土地财政”在这种现实国情下一定会有终结的一天。土地市场和房地产市场持续低迷就是一个很好的见证。因此，以GDP和财政收入为标准的政绩考核体制必将因在财政收入中占很大比例的“土地财政”的终结而需要重构。只有以人为本地在关注GDP指标的同时，关注如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等民生指标和环保指标，科学发展和社会和谐才会在地方政府官员的行为中不会成为一句空话。

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F301.3

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1672-6995(2010)02-0017-04

2009-10-15

林燕（1976—），女，湖南省衡阳市人，土木工程学博士，高级工程师，现就职于76410部队，主要从事军队营房规划研究。