浅谈我国自然资源法律保护机制

■ 陈孝劲/肖常先

（ 中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京 100083 ）

浅谈我国自然资源法律保护机制

■ 陈孝劲/肖常先

（ 中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京 100083 ）

我国自然资源保护机制中存在如下问题：一些地方重GDP增长，轻自然资源保护；自然资源保护法制不够健全，自然资源保护立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出；自然资源保护机制不完善，投入不足，历史欠账多，污染治理进程缓慢，市场化程度偏低；自然资源管理体制未完全理顺，管理效率有待提高；部分领导干部自然资源保护意识和公众参与水平有待增强。应通过建立自然资源生态补偿法律制度、确立自然资源保护司法审查制度、建立完善自然资源公益诉讼制度、加强刑事制裁等来健全我国自然资源的法律保护机制。

自然资源；生态补偿 ；司法审查；公益诉讼

1 我国自然资源保护机制现状

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，然而，许多成就的取得是以资源大量耗竭和自然资源严重破坏为代价的。我国已经进入大范围生态退化和复合性自然资源破坏的阶段。水土流失面积达356万km2，沙化土地面积约100万km2，原始森林不足1/10，森林质量下降，草地退化面积达2/3，地下水严重超采，海河平原漏斗面积2万km2，全球1121种濒危物种，中国占190种。此外，七大江河水系污染严重，劣Ⅴ类水占40%以上，东部和西南湖泊中80%富营养化，全国近一半城镇饮用水源地水质不符合标准，1/3 国土受到酸雨污染。

我国的自然资源保护处在极为关键的历史时期，面临以下两个主要矛盾：自然资源保护立法的数量和质量、法律相对完备但监管绩效不佳。主要表现在：近十几年来我国自然资源保护立法工作取得了巨大成就，但面对社会发展法律缺位现象严重；一方面颁布了许多法律法规，另一方面公然违法犯法的行为、有法不依、执法不严的现象比比皆是。

为此，国家“十一五”规划纲要具体规定了建设资源节约型和环境友好型社会的具体目标。并且强调健全自然资源保护体制，提高监管能力，加大自然资源保护执法力度。

2 我国自然资源保护机制中存在的问题

我国的自然资源保护机制是近二十年来发展的产物。自然资源保护法规定了中央和地方纵向共同管理自然资源保护的责任。在中央和地方各级政府中，又有与自然资源保护相关的各部门的横向的责任。然而，在实际执行中仍存在许多问题。首先，一些地方重GDP增长、轻自然资源保护。自然资源保护法中并未明确规定中央和地方政府各自的责任范围，从而常常造成中央和地方之间职责不清，责任不明。中央和地方在自然资源保护权限方面也没有严格的规定，预留了随意性空间，特别是在事权和财权方面严重不相匹配。这往往是造成地方政府在自然资源保护方面缺乏积极性的重要原因。其次，自然资源保护机制不完善，投入不足，历史欠账多，污染治理进程缓慢，市场化程度偏低，各部门在自然资源保护工作中的责任和义务并不明确，部门之间缺乏有效的协调机制。自然资源保护法中明确规定了国家环境保护部为自然资源保护的牵头单位，但由于其相对较弱的行政权力使其在协调各部委关系上有很大困难。这样的问题在地方政府中更为突出，除此之外，由于地方政府往往面临来自上级政府在经济发展指标方面的考核，自然资源保护因而被挤为次要工作。再次，自然资源保护法制不够健全，自然资源保护立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出。部分领导干部自然资源保护意识和公众参与水平有待增强。

我国目前已有与自然资源保护相关的法律将近30部。但仍有重要领域和问题未能被现有的法律覆盖：如有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、自然资源保护损害赔偿和自然资源保护监测等方面的法律法规刚列入立法规划。另外，现有的自然资源保护法律中存在许多有待完善之处，各相关法律规定之间矛盾之处有待协调。

3 改进我国自然资源保护机制的政策建议

3.1 建立自然资源生态补偿法律制度

我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国家赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域(如土地征用)的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到补偿。例如：我国长期以来，矿业城市一直充当低价格初级矿产品输出者的角色；而其他工业城市却从矿产资源的二次加工中获取了高额价值，将二次加工的具有较高附加值的工业制成品重新输入矿业城市，使矿业城市面临双重利益损失(既未收回原本应收回的矿产资源开发成本，又支付了高附加值产品蕴含的高额利润)。而矿产资源在开采过程中给矿区带来的污染(包括空气污染、水污染、噪音污染及废弃物污染等)，以及对生态环境的破坏，给周围环境带来了负面影响，侵害到当地居民的环境权益，威胁到他们的生存权、发展权，产生环境冲突。

因此，按照公平的原则，必须建立真正的矿产资源开发生态补偿法律制度。具体包括以下三方面的内容：第一，因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；第二，因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予补偿；第三，因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市作出补偿。这就需要借助国家的行政权力，设立矿业城市可持续发展基金，也可以由国家通过财政进行转移支付，从而实现矿业城市的行政补偿救济[1]。

3.2 建立自然资源保护司法审查制度

司法审查制度是现代民主法治国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应补救的法律制度。司法审查制度源自于英、美、法，最早由美国大法官马歇尔创立，他通过马伯里诉麦迪逊一案确立了最高法院宣告国会立法违宪无效的先例。时至现在，司法审查的内涵有了很大扩展，除了违宪审查之外，还包括现代民主国家所确立的对行政权实施有效监督的法律制度[2]。

按照目前的法律，在大多数情况下，只有在权利遭受了实际的侵害，才能够提起诉讼。可是环境资源侵害的影响具有潜伏性、广泛性的特点，所以有时候表面看来并没有人受到现实的财产或人身损害，但它存在着潜在的危险性，若等到日后损害发生了才得以寻求救济，这不利于对权利的充分保障。况且，环境资源损害往往是不可逆转的，损害结果一旦出现就很难弥补。所以需要建立一种合理的机制，不仅对损害后果能起到补救作用，而且要兼具事前预防的作用，这就是事前救济——司法审查制度。

虽然我国有关法律没有明文规定司法审查，但实务中如果主事机关没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或存在潜在环境危害和资源损害，或被认为有其他违法现象，应该借鉴美国《行政程序法》，对行政机关的任何行为原则上均可以审查，有关利害关系人均可以依法申请司法审查。

3.3 完善自然资源公益诉讼制度

公益诉讼是于20世纪60年代美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动的[3]。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。环境公益诉讼是指为了保护环境和自然资源免受破坏，任何公民都可以依法对环境污染者、自然资源破坏者以及疏于监督管理的行政机关或者违法做出行政行为的行政机关向法院提起的诉讼。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。就环境问题提起公益诉讼，在国外已有较完善的制度和大量的实践。

近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。环境公益诉讼具有显著的预防性。公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。

传统诉讼法注重对私权利的保护，因此对诉讼主体资格有一定的限制。传统民事诉讼对起诉主体资格的限制犹如一道无形的墙，将意图参与环境保护的人，尤其是意图通过环境民事侵权诉讼参与公共保护的人拒之门外，这与环境资源保护的目的显然是背道而驰的。因此，在环境保护领域必须对起诉资格放宽限制，这已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势[4]。

赋予一切单位和个人以“控告权”，不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人的环境公益诉权。既然是为保护国家和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的、更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制[5]。

3.4 加强对自然资源破坏的刑事制裁

《刑法》是维护社会安全的最后一道法律防线，是最有效的强制力量之一。加强对自然资源破坏的刑事制裁，对于建立一种开采矿产资源的正常秩序，提高对矿产资源的科学管理水平，保护矿工的生命财产安全，具有重大的理论意义和现实意义[6]。

当今世界的经济发展及环境现状，向环境资源保护法律体系提出了更高要求，加强刑法介入已成为历史发展的必然。就我国而言，传统的刑法理论已不能完全满足现代自然资源刑事保护的需要。所以，要在刑法适用上有所创新。尤其是在矿产资源刑事法律责任中应规定对危险犯的刑罚。传统刑法中危险犯是指已作犯罪准备，且已采取行动，但危害后果尚未发生的犯罪分子。自然资源犯罪中的危险犯是指行为人实施了破坏自然资源的行为，从而造成了一种危险状态，对环境、自然资源或人身及财产构成了威胁的犯罪情形。我国刑法对破坏环境资源保护罪刑事责任的规定，只对结果犯作出刑罚规定，而对危险犯未做规定，这就意味着有危害结果才能构成犯罪，排除了对危险犯刑事责任的追究。但在外国环境资源法中，对实施了污染或破坏环境资源行为的危险犯，不仅不免于追究刑事责任，而且也不减轻刑事处罚。如澳大利亚的新南威尔士州于1989年制定的《环境犯罪和惩罚法》规定的犯罪不仅包括我国刑法中的犯罪，还包括一些公共错误行为、违法行为。另外，我国刑法对非法采矿罪和破坏性采矿罪的主观要件都认定为故意，排除过失给矿产资源造成严重后果的情形，显然也是不全面的。因此，有必要借鉴国外的做法对此加以修正。

[1]黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究[J].现代法学,2006(6):122-127．

[2]傅思明.中国司法审查制度[M].北京:中国民主法制出版社,2002.

[3]徐卉.通向社会正义之路:公益诉讼理论研究[M].北京:法律出版社,2009.

[4]别涛.环境公益诉讼研究[J].科

技与法律,2004(3):107-110.

[5]张帆.浅谈我国环境公益诉讼制度的构建[J].法制与社会,2009(20):46-47.

[6]李长生.我国矿产资源刑事立法问题探析[J].学术交流,2006. (8):50-53.

DF46

A

1672-6995(2010)02-0025-03

2009-11-30

陈孝劲（1979—），男，安徽省霍邱县人，中国地质大学（北京）2007级博士生，研究方向为资源产业经济 。