地方政府债务隐忧*

张 燕

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

地方政府债务隐忧*

张 燕

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

2009年国家审计报告再一次正式提到了地方政府债务问题,需要对我国地方政府债务总体规模的合理性、使用用途的科学性及其所带来的风险问题进行深思。

地方政府债务;规模;风险

2010年 6月 23日,国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作了 2009年国家审计报告。在这次审计报告中再一次提到“地方政府债务”问题,并且其中多项数据让人触目惊心。

刘家义审计长在审计报告中指出,审计调查的 18个省、16个市和 36个县本级截至 2009年底,政府性债务余额合计 2.79万亿元,其中,部分地方政府偿债压力较大,存在一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有 7个省、10个市和 14个县本级超过 100%,最高的达364.77%。从偿债资金来源看,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息 2745.46亿元,占其全部还本付息额的 47.97%,财政资金偿债能力不足。

其实,从上世纪 90年代中国开始实行分税制以来,地方政府债务一直是为相关学者所热衷的研究课题,它经常是在各种层次的研讨会的热点话题中,也多次出现在国家审计报告之中。但是唯有这次引起了社会各界的高度关注,其中部分原因是由于希腊等欧洲国家所爆发的债务危机使得政府债务问题变得极为敏感,从另一个侧面也反映出我国地方债务问题的严重性。不过,审计报告虽然直指地方政府债务的不堪,但是这次披露并没有反映出地方政府债务的全貌,相关状况仍然疑团重重。

一、全国地方政府债务规模估算

我国实行五级政权管理体制,即中央、省、市、县、乡,一级政权一级财权。因此地方政府债务指的是包括省、市、县、乡在内的四级地方政府债务总额。

根据《2008年统计年鉴》中所公布的行政区域,如果不包括香港、澳门、台湾,我国共有 31个省、自治区、直辖市,有 333个地级区、市,2859个县,40813个乡。也就是说,我国不同等级的地方政府总共有 44036个。这些省、市、县、乡都有独立的财权 (注:由于很多区域在试点“乡财县管”,即乡政府的财政由县一级代为管理,乡只是县的派出机构,乡一级的财权大大削减),都存在举债的可能。审计报告所提到的 2.79万亿债务只涉及到所审计的 18个省、16个市和 36个县,而它们只是所有地方政府中很小的一部分。

国务院发展研究中心地方债务组在 2004年进行过粗略估计,认为全国地方政府债务在当时为 1万亿元左右,很显然该数据对于当下而言没有了任何意义。以财政部财政科学研究所所长贾康为第一执笔人的一份研究报告中指出,2007年全国性地方政府债务规模应该在 4万亿元左右,约占当时 GDP的 16.5%。如果以 4万亿元为基数,从 2007年至今,地方政府债务又会扩大到多大的规模?

刘家义审计长的审计报告中为我们提供了一些数据支持。审计报告中指出,所审计调查的 18个省、16个市和 36个县 2.79万亿元政府性债务余额中,2009年以前形成的债务余额为 1.75万亿元,占 62.72%;2009年新增 1.04万亿元,占 37.28%。即 2009年前的地方政府债务只占总额的 6成。如果按照该比例进行估算,其规模在6万亿元之上。

但有些媒体所引用的一份来自银监会的资料显示,到 2009年 6月末,全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达 8221家,银行对这些地方政府融资平台授信总额达 8.8万亿元,贷款余额由2008年年初的 1.7万亿元骤增为 5.56万亿元,宽松的银行信贷等经济刺激政策一定程度上助长了 2009年地方政府债务的井喷。依此数据来计算,地方政府债务的总体规模远超过 7万亿元,有接近 10万亿元的可能。

如果是 6万亿,那么刚好与中央政府截至到 2009年底内外债总额保持在同一水平,后者的准确数字为 60237万亿元。细想起来,这其中多少有些讽刺的味道。

在我国,目前法律法规明确规定地方政府不能举债。如《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字;第二十八条规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。就好像一个大家族,家规很严,只有中央政府这位一家之长有名正言顺的举债权,但是地方政府这些儿孙们通过其他各种明目所借的钱一点也不比家长所借的钱少。出现这种情况,不知是该罚这一家之长,还是该罚家中的儿孙们。

二、地方政府债务的用途

不可否认,在庞大的地方政府债务中有一部分是由于财政体制的缺陷所造成的。1994年开始实行的分税制使得财权财力一定程度上向中央政府集中,而地方政府在财力下降的情况下,事权不减反增,财权和事权不匹配的情况造成了财政缺口。转移支付制度本来是分税制中主要的组成内容,是指上级政府通过向下级政府转移一定的财力来提高下级政府提供公共服务和公共产品的能力,一定程度上能缓解下级政府的财政压力。但 1994年以来,转移支付制度虽然经过多次调整,但一直不完善不健全,尤其是省级以下的转移支付制度,可以说并未真正执行,这就造成地方政府尤其是基层政府的财政状况恶化,渐渐债台高筑。有数据显示,在 2003年全国2872个县级单位中,有 974个县实际人均财力低于基本支出需求,约占县级总数的 1/3。其中,人均财力低于工资性支出的县有 291个,约占 10%;人均财力低于工资性支出和公共经费支出的县有 362个,占 12.6%。现在,我们可以看到,仍有一部分地方政府债务是用于职工工资支出、农村义务教育支出等基本公共支出方面。

但是,在现在的地方政府债务中,这部分支出只占较小的比例,大部分是由于大规模、超常规的市政建设项目所造成的。刘家义审计长的审计报告指出,所审计调查地区的政府性债务有 96%用于交通运输、市政建设等项目。

在许多地方只能维持“吃饭”财政的背景下,超常规、大规模的城市基础设施建设必然导致地方政府背负巨额债务。这其中有“政绩考核”方面的驱使,但更重要的原因是城市建设和开发可以带来的巨大的经济利益。在崇尚 GDP的时代,政绩考核看重的是 GDP和财政收入的增长,而轻视地方经济的整体规划和产业规划。交通运输、市政建设等项目本可以对 GDP的增长有直接快速的拉动作用,缓解就业,改善投资环境,带动地方经济。更重要的是,这一个个大型项目不仅使城市“变美了”,长官有脸面了,而且腰包更鼓了,高升更有指望了。在这样巨大的利益驱使下,城市发展规划一扩再扩,城市规划定位一高再高,城市规模快速膨胀,城市投资也快速增长。虽然财政性资金对于城市基础设施的投入不断增加,但远远不能满足其庞大的用资需求。

这样如同打了鸡血般的疯狂扩建,与当年大跃进又有何区别。这符合科学发展观吗?我们的政府官员有多少细细地思量过,这样的城市化对得起历史吗?对得起我们的家园吗?有学者指出,英国完成城市化用来近百年,日韩用了六、七十年,美国用了四、五十年,而我们只用了二十多年。不符合科学规律、不注重整体规划的疯狂的城市建设所带来的只能是表面上的繁荣和深层次的摩擦、纠结和不和谐。城市化使得地价上涨,但这些增加的财富有多少真正造福了百姓,提升了民众的福祉?但其所留下的巨额债务却是真实不虚的。

三、巨额债务的偿还及其风险

不论是按较低水平的 6万亿元还是按较高水平的 10万亿元来看,地方政府债务的规模都是庞大的,因此如何偿还庞大债务也是非常大的现实问题。

作为地方政府债务,其偿还主要有以下几种方式:用项目的收益偿还;用增加的税收来偿还;转嫁给中央,由中央代替其履行偿还义务;发行新债还旧债,将债务往后拖延。

由于地方政府债务所投资的项目大部分直接收益很小,甚至没有直接收益,所以第一种偿还方式不能成为主导。从第二种方式来看,还是存在一定可能性。我国现在处在税收体系调整的时期,有些税种税率会有所下调,但有些税种比如财产税、遗产税等其开征或上调都很有必要,这样会在一定程度上会增加地方政府的财政税收收入。不过,考虑到我国的地方政府的公共产品提供离实践需求还有很大的差距,比如城乡社会保障体系的建设完善、公共卫生支出的增加,这些需求都会使得财政支出不断提高,增加的财政收入能有多大比例用来偿还债务,答案是不太乐观的。所以,靠地方政府自身来偿还债务,从目前来看并不乐观。

那么,如果转嫁给了中央,会不会形成财政危机呢?会不会像希腊等欧洲国家一样,转化成主权债务危机呢?单纯从数字上来看,这种可能性是不大的。

首先,我国政府的整体债务水平占 GDP的比例约在50%左右,比欧洲许多国家超过 100%的水平要低很多。按照各国通常界定的 60%为警戒线,我国还处在相对安全的区间。还有,我国有较高的居民储蓄率,政府如果真的出现了债务偿还压力的时候,完全可以在国内完成举债,没必要将求助之手伸向他国。另外,我国还有大量的外汇储备和大量的国有资产,这些都是现实的偿债保证。所以,从数字上来看,地方债务演变成债务危机的可能性是不大的。

问题的关键不在数字上,而在数字之外。我们不能觉得我国的债务水平占 GDP的比例 50%比别人的 100%低,而没有任何的紧迫感甚至还有几分自我欣赏。不要忘了,人家的 100%是在有上百年的发债史、在建立了优良完善的社会保障体系、在完成了工业化、完成了生产方式转型之后才有的 100%;而我国的国债发行只有三十年的时间、社会保障体系才刚刚建立雏形、经济发展方式才刚开始转型,就已经有了 50%的债务水平,而且,这其中大量的地方政府债务有多少是用在了生产方式转型上,用在了社会保障体系的完善上?它们能对社会的真正健康发展起到好的作用吗?如此看来,我们的 50%比别人的 100%的问题可能还严重。希腊等欧洲国家的债务是政府干了该干的事,是数量和结构的问题,而我们的地方政府债务是政府干了许多不该干的事,是方向和性质的问题。

更重要的是,我国大量的地方政府债务并不是通过规范的债券市场完成举债的,而是通过各种融资平台向银行机构贷款取得的。2009年银行新增贷款为 9.59万亿元,有超过三分之一以上的贷款流向了大大小小的各种地方政府融资平台。一个要建立和完善市场经济体制的国家,地方政府是否应该成为大规模举债和投资的主体,这是市场经济改革的深化还是倒退,这些问题也许值得我们去反思。

从银行业来看,为了完成股份化改制,中央曾多次对四家国有大型商业银行进行了坏账剥离,要求银行进行规范化管理,严格控制信贷风险,但向银行进行高额举债的很多地方融资平台,其资产负债率等财务状况极差,这实际上是信贷资源的极大浪费,同时也给银行业乃至金融业的安全留下了巨大的隐患。

在市场经济条件下,地方政府举债有一定的必然性和积极意义,但是,如果不规范的、非理性地巨额举债,必然会带来极大的负面影响,因此,对于地方政府债务要有规范的程序,合理科学的用途,这样的举债才有意义,才能真正造福于民。

[1]财政部财政科学研究所课题组 .我国地方政府债务风险和对策 [J].经济研究参考,2010年,(14).

[2]金大卫.我国地方政府负债:制度根源、风险控制、法律规范 [J].财政研究,2010,(1).

[3]贾康 .设定债务双警戒线 [J].财经,2010,(14).

[4]李燕 .地方政府性债务期待规范化、透明化管理 [J].中央财经大学学报,2009,(12).

An Analysis of Debt of Local Government and its Insidious Threats

Zhang Yan
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

The NationalAudit Report(2009)mentioned officially the debt issue of local government.We should paymore attention to the rationality of general scale of local government debt,the rationality of using debt and its risks.

debt of local government;scale;risk

F812.7

A

1673-2375(2010)05-0110-03

2010-08-10

张燕 (1974—),女,江西余干人,研究生,中国劳动关系学院公共管理系副教授。

[课题项目]本文为中国劳动关系学院 2010年院级科研项目《当前复合经济目标下的财政政策选择》的阶段性成果,项目编号为10YYB009。

[责任编辑:刘 晴]