论三方机制下工会的角色定位*

陈晓宁

(南京大学 法学院,江苏 南京 210093)

论三方机制下工会的角色定位*

陈晓宁

(南京大学 法学院,江苏 南京 210093)

三方机制是国际劳工组织创建的处理劳动关系的一种机构和运作机制。三方机制与劳动合同、集体合同制度一起构成了稳定、协调和规范劳动关系的体系。目前,在我国三方机制下,作为代表劳动者的工会,在利益代表、维权能力、覆盖面等方面还存在一些问题,需进一步重视工会地位、突出工会维权职能、正确处理政府和工会的关系等方面来明确定位工会角色,从而建立健全我国处理劳动关系的三方机制。

劳动关系;三方机制;工会角色;定位

一、三方机制的概念及产生背景

(一)三方机制的概念

三方机制是国际劳工组织创建的一种特殊制度。该组织实行“三方代表”原则,各国代表团由政府二人,劳动者、雇主代表各一人构成,三方都参加各类会议和机构,独立表决。根据国际劳工组织 1976年 144号《三方协商促进国际劳工标准公约》规定,三方机制是指政府 (通常以劳动部门为代表)、雇主 (企业)组织和工人组织之间,就制定和实施经济与社会政策而进行的所有交往和活动,即由政府、雇主 (企业)和工会通过一定的组织机构和运作机制共同处理所有涉及劳动关系的问题。它包括劳动争议仲裁委员会组织机构的设立、仲裁员仲裁制度的实行、仲裁办案程序的建立、仲裁庭审方式的使用等一系列运作过程。

(二)我国三方机制产生的背景

随着市场经济体制的逐步确立和深化,我国劳动关系发生了极为深刻的变化。伴随着新旧体制的更替进程,劳动者和劳动力使用者的利益差别不断扩大,劳动者和用人单位的矛盾日益凸现。资料显示,我国近年来劳动争议不仅在总量上持续增长,同时集体劳动争议和突发事件的规模不断扩大。随着产业结构的调整,城镇登记失业率也逐年攀升。种种迹象表明,我国现实劳动关系矛盾已十分突出,若不及时应对势必对社会稳定和经济持续发展构成巨大的威胁。因此,劳动关系除依靠劳动合同、集体合同和争议处理制度等微观调整制度外,迫切需要在宏观层次上建立由政府、工会和雇主组织组成的三方机制,以在整体上协调劳动关系。

我国 2001年新《工会法》第 34条第 2款规定:“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表,建立劳动关系三方协商机制,共同研究解决劳动关系方面的重大问题”。这是我国首次在法律中明确规定建立劳动关系三方协商机制,这一制度的产生适应了市场经济体制下协调劳动关系的客观需要,是维护广大职工利益,促进经济发展,维护社会稳定,推动社会主义现代化建设的重要保证。

二、我国劳动关系三方协商机制存在的问题

(一)三方协商机制相关法律不完善

1990年,全国人大常委会批准国际劳工组织《三方协商促进实施国际劳工标准公约》(第144号),国务院提请审议的说明指出,批准这项公约旨在建立一项工作程序,以便就涉及劳动者权益的国际劳工公约的制订、批准、实施及其监督检查等,进行国家一级的政府与雇主和工会组织代表间的协商,使各方意见都能得到充分反映。除了《工会法》第 34条第 2款明确规定建立劳动关系三方协商机制外,在《劳动法》(1995年)对三方机制做出了原则性的规定,第 80条规定:“在用人单位内,可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。”第 81条规定:“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。”《劳动法》对三方机制的建立是从劳动争议处理机构的组成人员来进行规定的,两个机构的组成人员有一定的不同,并且没有涉及到劳动关系三方协商机制的建立。2008年 1月 1日实施的《劳动合同法》第 5条规定:“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表,建立健全协调劳动关系三方机制,共同研究解决有关劳动关系的重大问题。”2008年 5月 1日实施的《劳动争议调解仲裁法》第 8条规定:“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表建立协调劳动关系三方机制,共同研究解决劳动争议的重大问题。”另外,第 10条规定:“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。”第 19条规定:“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”劳动争议调解仲裁法是劳动争议处理的专门性法律规定,重复强调了建立协调劳动关系三方机制的重要性;但对企业劳动争议调解委员会组成人员的规定和劳动法规定的不同,只有职工代表和企业代表组成,没有工会代表,原因在于职工代表和工会代表有重复,否则三方人员实质只有两方人员,会造成协商机制的不公平。可见现行的《劳动合同法》、《劳动法》、《工会法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规构成了我国三方机制立法的基本框架,但是我们发现能够直接用于调整具体运行和实际操作的规则还是匮乏和不足的。三方机制作为劳动法律体系的一个组成部分,从一定意义上,其整体调整的作用要远高于劳动合同和集体合同。可以说,如果没有完善健全的三方机制,劳动法律体系就是不完整的。

(二)三方协商机制中工会代表和企业代表的代表性问题

在三方机制中,工会代表和企业代表是重要的参与者、最终意见的决策者和执行者,工会和雇主组织是否具有代表性是决定三方机制构成的前提,更是决定三方协调机制能否得以顺利运行的保证。现实中,工会和雇主组织呈现出一种失衡状态。

从雇主组织本身来看,企业联合会、企业家协会、商会、行业总公司等,谁是适格的雇主组织呢?况且,现存的这些组织尚不能完全覆盖整个雇主群体。因此我国目前的雇主组织缺乏一定的广泛代表性。

从工会本身来看,我国工会的力量格局和权利意识还没有得到很好的形成与发展,工会的实际地位受到一定环境的制约。如何切实落实工会的维权职能是摆在工会和劳工立法者面前的一道难题。

在社会和产业层面,工会组织在组织体系、机构设置和人员配备等方面具有相对的优势,而雇主组织则显薄弱;而在企业层面,强资本,弱劳工使工会的实际地位和作用在发挥作用上会受到一定的影响。

(三)三方协商机制中政府的积极性和主动性问题

我国劳动关系三方协商机制从无到有,取决于政府利用公权力的推动和主导,按照市场经济的要求,政府部门在协调劳动关系方面的主要职能是:立法、指导、服务和监督检查。而现实中,政府部门往往会过多加入自身意愿,约束了雇主组织和其他方的自主协商。另外,政府对劳动事务的管理,主要是通过劳动行政部门来实现的,所以通常是由劳动行政部门代表政府参与劳动关系三方协商。劳动行政部门在三方协商中具有组织、引导、协调的职能,为推进三方协商起积极的导向作用。从目前的情况来看,一些地方劳动行政部门对建立劳动关系三方协商机制的认识不到位,处于被动地位,由工会组织牵头的现象较多,而工会由于自身的职责和组织功能限制,在起牵头作用时也会受到制约。

三、新时期我国工会存在的问题分析

自 1925年 5月 1日中华全国总工会正式成立至今,我国工会运动已经走过了 85年的光辉历程。毋庸置疑,它们在职工维权和国家经济秩序的稳定等诸多方面发挥了举足轻重的作用。然而,在现今劳动关系归属企业化、主体明晰化、调控契约化和利益矛盾扩大化的趋势下,工会作用的发挥应适应新时期的变化,与时俱进。

(一)工会的利益代表问题

作为党联系工人阶级的群众组织,我国工会被赋予“纽带”和“桥梁”的作用。在市场经济体制下,从职业团体的角度理解工会,其职能应当以维护劳动者的权益为主要职能。但现实情况是,我国国有部门的工会组织仍然处于一个转型时期,工会组织在代表职工和维护职工经济权益方面所发挥的作用有待加强,集体谈判制度也不够健全。2001年《工会法》将维护职工合法权益作为工会的基本职责,其中第 6条规定:“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时,代表和维护职工的合法权益”。《劳动法》第 7条规定,“工会代表和维护劳动者的合法权益”。说明工会应全面代表和维护职工的政治利益、经济利益,同时也应维护全国人民的利益。

(二)工会的组织覆盖面问题

1992年《工会法》规定:“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权力”。按照工资劳动者的这一内涵,我国职工主要由以下几部分构成:国有和城镇集体单位的工资劳动者、城镇合资合营和私营企业的工资劳动者、乡镇企业的工资劳动者、外资企业工资劳动者、其它以各种形式被雇佣的雇员,对这几部分人员合计,2004年底我国职工队伍的规模应在 3亿人左右,约占全国就业人数的 40%,但据全国总工会统计,2004年底参加工会组织的会员人数仅有 1.37亿人,还不到职工人数的一半。究其原因,与一些地方领导过分考虑投资环境,片面强调投资方利益,忽视对职工利益的保护有关,还有与企业经营者将建立工会看成为增加成本并且会给人员管理上增加困难有关。

(三)工会的维权能力问题

2001年《工会法》在赋予了工会多项权利的同时,也明确规定了工会的两大工作机制:一是平等协商,签订集体合同的机制;二是职工代表大会机制,建立职代会制度。职代会制度尽管建立较早,但是许多单位还没有完全达到企事业民主管理基本形式这一程度。有的企事业单位的职代会权力没有得到全面落实。在维权手段上,工会更多的是提供法律政策咨询,反映情况,积极呼吁。当职工的合法权益受到侵犯时,工会需要和劳动执法部门,安全监察部门配合来实现对职工合法权益的维护,工会自身缺乏强有力的维权手段。另外,人力资源能力缺乏有效的开发与管理。目前,由于工会工作也面临着专业化、职业化等方面的要求,对大量的事务工作难免会出现疲于应付,创新度不够。最后,资金缺乏。资金短缺成为工会维权工作的“瓶颈”、“老大难”问题,影响了维权工作的深入开展。

四、在建立健全三方机制中工会角色的发挥

我国目前劳动关系及劳动争议处理的现状,不是非常有利于我国市场化改革的方向,可能会影响社会的稳定和谐,因此,对劳动关系的正确处理,根本出路在于在强化工会力量和作用的基础上,改变目前劳资力量失衡的状况。在建立健全三方机制的基础上,在平等、协商、公正、合作的原则下,工会应找准自己的位置,充分发挥职工利益代表的作用。为此,可以从以下几个方面入手:

(一)防患未然,建立健全三方协商机制

1.加强法律的可操作性。当前情况下,要以国家实施集体合同、劳动合同和劳动争议调解仲裁法为契机,制定和完善有关三方机制的法律法规,进一步将三方协商机制工作纳入法制化轨道,保障三方协商机制的主体适位和有效运行,增强可操作性。一方面,工会与人力资源和社会保障部门共同做好有关劳动法律法规贯彻实施情况的监督检查工作;另一方面,各企业与劳动者签订合同时,一定要依据《劳动法》、 《工会法》、《劳动合同法》等相关法律法规,结合企业实际,制定操作性强、双方权利义务明确的劳动合同。

2.建立健全集体合同立法。集体合同制度是三方机制中最基础和核心的组成,蕴涵了三方机制中对话与协商的基本含义及价值取向。目前国内集体合同立法应当对各种所有制以不同形式、形态的企业作出统一的基本规制,具体规定劳动者和用人单位双方的适合代表主体、谈判和合同事项、磋商、签订和变更程序、政府的介入时机和程度、合同的效力等。特别是要对雇主组织的主体地位和职能作出明确规定,确保雇主组织的法定代表性和实效性。同时健全配套法律法规,构筑和夯实确保三方机制有效运行的制度平台和环境基础。

(二)明确定位工会角色

1.工会的重要地位不可忽视

工会是工人阶级最广泛的群众组织,是维护国家和社会稳定的重要支柱,因此,在发展社会主义市场经济过程中,必须重视工会的地位和充分发挥其作用。

2.维护职工权益职能依然是我国工会的基本职能

我国经过 30多年的改革开放,当前已初步建立社会主义市场经济体制。然而,市场机制也不是万能的,当现存的市场体制不足以解决企业职工维权难的问题,客观上需要一个外力的介入,这个外力只能主要来自于政府 (广义)。政府对职工维权的介入又可以有三种选择:政府、社会保障体系和工会。相对于政府职能的广泛,社会保障体系更多的限于最低保障水平,维权还应是工会。尽管开展工会工作面临一定的困难,但工会功能不能淡化、虚化,不能仅仅限于“送温暖”,而应调整好其应有位置,发挥其应有作用。

3.正确处理政府和工会的关系

要充分发挥工会的维权职能,必须真正理顺工会与政府的关系。除了思想观念的转变外,重点要把握以下几个方面:

(1)通过立法,明确规定工会与政府的关系

在民主法治化进程中,为了理顺二者之间的关系,首先要国家保障工会参与国家社会事务的权利,在讨论有关职工重大权益的问题上工会有表决权,有立法倡议权。其次,建议增加工会拥有行政复议权,当发生政府部门或工作人员侵犯职工合法权益的时候,工会有权提出复议,并保证复议程序的公平、公正。

(2)健全制度,明确工会民主参与的权利和义务

首先,健全完善工会参与制度。在研究制定有关国家和地方的经济社会发展计划以及制定重大方针政策时,凡涉及职工切身利益的问题,要有工会组织参加,工会有决策权。其次,健全具有法律权威的劳动仲裁机构。随着劳动争议日益增多,工会应代表职工参与劳动争议的仲裁工作。再次,完善职工养老医疗住房的社会化保险制度、职工最低工资制度。最后,建立工会与政府的协商制度,及时协商解决涉及职工权益的重大问题。

(3)加强工会组织自身的能力建设

要理顺工会与政府的关系,一个重要的内部条件就是要加强工会组织自身能力建设。首先工会进行组织设计的根本目的在于有效维权,要使工会维权的各项活动都落实到具体的工作岗位,建立区域性和行业性的工会组织。其次,工会工作要持续地适应复杂多变的环境,必须在组织机构设计中有一定的灵活性和适应性。针对目前的实际情况,可以按照自上而下地成立工会联合会和自下而上建立基层组织并广泛发展会员相结合的办法,加快工会联合会和基层工会组织的建立,保护基层工会干部的积极性。再次,必须充分考虑人力资源的开发利用。在干部的配备上,要打破封闭,选拔一批具有服务职工精神并兼备业务能力的工会干部充实到基层去,并进行垂直管理的试点,以降低工会对企业管理层的依附。

(三)通过三方机制,发挥工会作用

1.发挥工会在民主管理中的作用

民主管理是现代企业管理制度的重要内容。职工与单位之间形成的劳动关系不是简单的劳动力买卖关系。而工会组织的群众性、民主性的特点,决定了职工民主管理、民主参与和民主监督的大量活动需要由工会来具体组织落实。职工参加民主管理的素质提高也需要工会来体现,民主管理质量的提高,需要工会来推进。

2.加大工会在三方机制中处理劳动争议的作用

工会的性质和职能决定了工会在争议处理过程中有着非常重要的作用。参与劳动争议处理也是工会协调劳动关系、维护职工合法权益的重要体现。因此,工会应依据其组织网络,一是建立专业基层调解组织;二是宣传劳动争议业务知识;三是发挥基层调解作用。

3.发挥工会在维护职工合法权益中的职能作用

维护劳动者的合法权益是工会的天职。劳动关系实质上是一种利益关系。劳动关系的内容就是双方主体所享有的权利和承担的义务。为了保障劳动者这些权利的实现,用人单位应当依法建立和完善规章制度,提供各种必要的条件。工会作为职工利益的代表,应当以维护职工合法权益为己任,并使职工的各项权利真正得以实现。因此,维权是工会的基本职责,是工会安身立命、存在和发展的基础,也是社会和历史的必然要求。

4.加强工会在劳动法律执行情况监督中的作用

工会与劳动生产第一线的职工保持着最密切的联系,最了解情况,最有发言权,也有维护职工合法权益的实践经验。在市场经济条件下,工会的监督作用越来越重要,工会应按照《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》等所赋予的职权,一是加强对劳动法律法规执行情况的监督,一旦发现用人单位违反劳动法律、法规,工会应当与用人单位交涉,要求用人单位采取措施予以改正,用人单位拒不改正的,工会可以请求依法作出处理;二是工会要支持职工依法举报、控告用人单位违反劳动法律法规的行为;三是工会还要利用媒体进行舆论监督,形成舆论氛围;四是工会利用宣传阵地,积极开展劳动法律法规执行情况的宣传,鼓励职工积极维权。

〔1〕黄河涛,赵健杰 .论工会维权的发展趋势与对策 〔J〕.中国劳动关系学院学报,2005,(6).

〔2〕班玉环 .浅谈三方性原则和三方机制 〔J〕.中国劳动,2002,(6).

〔3〕李德齐 .三方协商机制的建立任重道远 [J].工会理论与实践,2003,(5).

〔4〕孙德强 .现代工会法律制度构建 〔M〕.北京:中国法制出版社,2007.

〔5〕宋长青 .我国多数职工没有参加工会 〔J〕.经济参要,2006,(4).

〔6〕裴劲松,焦自英 .劳动关系三方协商机制亟待完善 〔J〕.热点聚焦,2009,(7).

The Role of Trade Un ion in TripartiteM echan ism

Chen Xiaon ing
(Nanjing University,Nanjing210093,Jiangsu Province,China)

Tripartite mechanis m is a kind of institutions created by the InternationalLaborOrganization in order to solve the problems of labor relations.Tripartite mechanis m,labor contract and collective contract formed the system of coordinating and regulating labor relations.Atpresent,as the representative of laborers,trade unions in China still have some problemsofprotection ability,coverage and so on.We should paymore attention to the statusof trade unions in tripartitemechanism and theirprotection function,correctly handle the relation be tween the government and trade unions so as to set up and improve the tripartite mechanis m in China.

labor relations;tripartite mechanism;trade union’s role;orientation

D412.6

A

1673-2375(2010)05-0070-05

2010-07-07

陈晓宁 (1956—),女,江苏南京人,大学,南京大学法学院副处级调研员,主要从事劳动法、工会理论研究。

[责任编辑:曾 军]