中国船舶污染强制责任保险相关规则的探讨*

罗 辑

中国船舶污染强制责任保险相关规则的探讨*

罗 辑

针对中国航运产业小型船舶和内河航运船舶所造成的污染导致受害者很难得到充分赔偿的情况，中国立法作出了种种尝试：在国际法层面上，1999年加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》，《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》也于2009年对中国生效，但中国没有加入《1996年国际海上运输有害有毒物质责任和损害赔偿公约》。在国内法层面上，包括中国海事局2008年4月出台的《船舶污染事故调查处理管理规定》等规范文件，都没有出现统一详细的有关船舶安全、防范污染的海上强制保险的明确规定。如何在中国建立一个符合航运国情的污染强制责任保险制度成为一个亟须解决的问题。就此制度的建立，结合中国具体发展情况，提出建议与展望。

船舶油污；CLC；HNS；强制责任保险

虽然中国近年来经济在不断增长，但船舶技术水平普遍比较低，老龄船、高龄船占的比例较大，而许多船舶油污事故等造成的巨额索赔使得船舶所有人无法独立承担，因此导致很多船舶公司关闭和破产，而这种情况下受害人也不能得到很好的赔偿。如果设立强制责任保险，那么，保险的费用额度应符合实际，过低会导致该制度设立不能达到预期的效果；

而过高则会导致一些航运产业承担不应有的压力，进而影响产业的发展。

一、 船舶油污强制责任保险概况

强制保险，是指国家有关法律法规要求某些特殊群体或行业对其所可能承担的某种特殊责任，不管其愿意与否，都必须参加投保的责任保险险种。[1]强制保险具有社会公益性、直接诉讼原则、限额无过失原则、强制性等特征。

海上强制责任保险与一般的商业保险最大的不同在于其是一种法定的保险，是社会保险的一种，其目的不在于营利。油污侵权损害发生后，受害人最需要的，就是保证自己受损的利益得到还原。

正是因为以上这些区别于普通商业保险的特点，索赔人在受到油污损害之后，可以直接向保险人或者其他保证人索赔。船舶发生油污事故后，有时肇事方会因为无力负担赔偿而导致破产关闭，而受害方则无法获得赔偿。海上强制责任保险在对这种赔偿责任进行强制保险，即该船舶进行强制性保险后，可由信誉好的第三方代替船舶所有人进行赔偿，从而使得受害人获得快捷、公正的赔偿。

海上强制责任保险制度当年迫切需要出台的原因之一是，美国曾发生的一个震惊世界的油轮泄漏案件。“Torry Canyon”号于1967年3月18日发生泄漏事故，造成了非常大的经济损失。按照当时的法律规定，此事故的受害者因受责任限制的制约，只能从已经受到损害或者沉船的剩余价值中获得赔偿，而最后所获得的赔偿数额远远小于遭受的损失。

强制保险责任在海商法中最初采用于《1969年民事责任公约》。美国、法国在制定《1969年民事责任公约》的过程中，提出了要设立强制保险制度，得到了许多国家的呼应。美国在提出的过程并强调强制保险制度应当作为CLC 1969系统的最必要的部分之一存在。

海上强制责任保险制度在CLC 1969后又有发展。CLC 1992在赔偿限额、污染损害赔偿适用的地理范围、污染损害赔偿的范围等方面都有了进展。CLC 1969和CLC 1992都是由国际海事组织(IMO)制定的。而对于海洋运输中燃料油污造成的污染所造成的更大难度的索赔，IMO在《燃油公约》中加入了海上油污强制责任保险的相关规定，《燃油公约》的规定与CLC基本一致，也要求有关船舶必须进行保险或取得其他财务保证。但是，《燃油公约》对于多大数额总吨的船舶需要适用强制保证，却一直存在争议。后来，国际海事组织(IMO)法律委员会在国际海事组织伦敦总部召开了第95次会议，并通过了一项《1996年国际海上运输有害有毒物质责任和损害赔偿公约》(HNS公约)的议定书草案。

二、中国海上强制责任保险立法及问题

一是关于船舶的吨位问题。因为中国中小船舶的比例偏大，1992 CLC以及《燃油公约》的规定使得很多船舶属于涵盖范围之外。

根据中国现有的立法和已经加入的《1992年民事责任公约》，2000吨以上的散装油类货物船舶属于强制责任保险的范围，并且这种船舶的种类也限定为从事国际航线运输的船舶。

而2009年3月在中国开始生效的《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》(《燃油公约》)使得中国海上强制责任保险立法向前迈进了一大步。其的适用范围是1000总吨以上的船舶。也就是说，如今在中国，1000总吨以上的中国籍国际航行船舶在《燃油公约》生效之日前，需要持有直属海事局签发的“燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”，1000总吨以上的沿海运输船舶必须在2009年7月1日前取得证书，进出中国港口的1000总吨以上的外国籍船舶自2009年3月9日起持有缔约国主管机关或其授权机构签发的证书。

根据《燃油公约》的规定，在责任限制方面，沿海运输船舶的保险金额也不得低于《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》)规定的有关船舶民事责任限额，国际航行船舶的保险金额根据所经营的航线和所到达缔约国的法律规定投保相应的保险，以保障不会因违反缔约国的法律规定而被拒绝进港或滞留，但最低不得低于《海商法》规定的有关船舶民事责任限额。

但是，除了以上规定，其他吨位的船舶，即非CLC 1992以及《燃油公约》所涵盖范围内吨位的相对小型的船舶，并没有具体规定。“航运在线网”载，据对中国176家航运公司所属1091艘油轮的调查分析，中国沿海航线大部分为1000总吨(约2000吨)以下油轮，内河油轮吨位更小，500总吨以下占87%，有47%的油轮不足200总吨，但小油轮技术状况、船员素质和通信导航水平较差，容易引发事故，又不具备足够的赔偿能力。中国很多沿海运输油轮和内河油轮多为吨位小的船舶，而且这种船舶容易导致油污污染的发生，同时由于其自身比较小，相对来说，赔偿能力低，占了污染赔偿中很大的比重。

二是HNS公约运用与中国实际案例中的冲突。HNS公约规定了强制责任保险。但其强制责任保险和CLC不同的地方在于，这种强制保险属于商业性保险，而非社会性或者政策性保险。“同一个海洋环境污染行为既可能是突发性环境侵权行为，也可能是持续性环境侵权行为。HNS公约认为，海洋环境污染行为根据近因原则，它可能属于重复保险，因此，海洋环境污染责任险应当作为一种商业保险。”

中国没有加入HNS公约。但很多发达国家都签署了HNS公约，中国如果到这些国家港口运输，也需要受其制约。按照HNS公约，凡在当事国领土包括领海内造成的任何损害，和在当事国按国际法确定的专属经济区中造成的环境污染所致的损害等，都按照HNS公约的赔偿责任要求进行赔偿(缔约国声明的内容除外)。其适用范围的扩大，必将涉及中国的沿海海域。而目前中国国内还没有制定一个完整的赔偿规范，也没有成立一个赔偿基金，只是通过船舶保险(部分船舶)来承担运输时的风险，这就在一定程度上制约了一旦污染损害事故发生后的损害赔偿问题。

三是关于海上强制保险制度规定相当匮乏。中国对于海上强制保险并非没有法律规定，在《海事诉讼特别程序法》中，则仅仅有“油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的船舶所有人参加诉讼”这条规定。它对于保险人的具体责任有哪些，以及涉诉时应当如何抗辩，并没有细致规定。对于燃油所造成的污染，国内立法上，《海商法》第206条有保险人关于海事赔偿责任限制权利的规定，但并不适用于此种污染。而中国2009年加入的《燃油公约》是一个进步，其中对于燃油造成的污染，在1000吨的吨位范围内有了一定的详细规定。

在中国加入CLC 1992之前，海洋环境保护问题就引起了中国立法部门的高度重视。1983年开始施行全国人大常委会通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》；1983年，为了对船舶污染海域进行防治，对海域生态进行维护，国务院颁布《防止船舶污染海域管理条例》来促进《海洋环境保护法》的实施。2008年，交通运输部海事局又发布了《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》。

但是，以上的所有立法都有一个特点，那就是对无涉外因素的沿海运输船舶油污损害赔偿没有任何的相关规定来调整。总而言之，也就是说，中国的海上强制保险制度体系并没有一个完整的体系。

三、中国海上强制责任保险体系的建立

(一)对CLC公约和《燃油公约》规定以外的油轮施行强制保险

笔者赞同对中国的小吨位船舶也制定相应的规定进行约束，但需要分清层次，逐步进行。

中国所加入的CLC 1992，只规定了吨位在2000吨以上的才需要进行强制保险，《防止船舶污染海域管理条例》增加了对实际载运散装油类货物2000吨以上的从事国际航线运输的船舶的规定，要求其必须持有《油污损害民事责任保险或其他的财务保证证书》。

2009年3月9日，《燃油公约》开始生效，也就是说，1000总吨以上的船舶在中国航行全部需要办理强制性油污保险。

对于不满300总吨的船舶，可根据1994年1月1日交通部颁布的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》执行。

但是，在中国，中小型油轮占了相当大的比例，而且，中国近年来发生的污染事故多是因为这些最容易引发污染事故的船舶没有投保船舶污染责任险所导致。这时候即使有些船舶愿意对所造成的损害进行赔偿，但是，因为污染所造成的损害过大，而导致没有足够的资金来赔偿，最终导致受害方无法达到求偿的目的。

对于沿内河航运的船舶，不管国内立法，还是国际立法，都是一个立法体系上的空白。而由于中国海域辽阔，所以，对于内河航运的船只应当进行立法上的规制。内河航运的船只如果也能进入强制责任保险的体系，那么更有利于对一些内河小吨位船舶的油污污染管理。

在中国的具体司法实践中，对于2000吨以下的船舶时候适用CLC还是一个有争议的问题，因为在1999年的“闽燃供2”轮案件中，法院认为是适用CLC第69条的。

总之，笔者认为对于吨位1000吨以下300吨以上的船舶，以及内河航运的船舶也应当设立相应的强制保险制度。将保险制度的覆盖面逐步推向所有船舶，才是目标所在。

对于对这些吨位小的船舶设立强制保险制度，需要灵活处理。灵活处理分为以下几个方面。

第一，吨位和所运物资不同决定保险数目。在确定保险的具体数目方面不能都用同一种规定。不能要求2000吨以下船舶都交纳划一的强制保险费用，否则，这对于很多船东来说都是不公平的。中国不同吨位的船舶的层次应当经过充分调查，确定各种赔偿所能承受的范围并进行归类，才能使不同吨位的船舶能够在其所能接受的范围内被覆盖进强制责任保险的范围中。在制定具体规则前，应当保证对中国的航运企业不造成损失为宜。但如果数量过少，会导致受害人不能获得充分赔偿，所以，需要在其中寻找一个均衡点，使得中国航运业整体不会受到太大的制约，也能保证受害人权益得到充分的保护。[2]这样不但使航运产业中不同的船舶对自己的发展能进行规划，也方便了中国法律对航运保险的管理。

第二，应当遵循中国的现状。事先要统计好中国航运公司所能够承受的赔偿范围。国际公约的制定国毕竟是少数国家，中国航运产业的发展水平不能仅仅消极地根据公约已有的模式来僵化地调整。如果计算好了吨位，划分出了层次，还必须考虑到规则实施的条件是否成熟。因此，应当避免万一发生事故后，对中国的航运企业造成过大的冲击，而提前做好赔偿具体额度相关规定的准备。

(二)应当推行HNS强制责任保险

HNS公约对船舶的吨位大小没有要求，所以对于航运企业来说，面临的风险要更大。

中国没有加入HNS公约，但是，只要是到公约缔约国港口运输HNS物质的话就要适用，所以，中国从事HNS物质运输的企业也会受HNS的影响。积极方面主要有以下几个方面。

第一，HNS污染强制责任保险可以使得受害方的损失得到更加充分的赔偿。根据HNS公约第12条第8款的规定，受害方有向保险人或者其他为船舶所有人责任提供财务保证的人直接提起诉讼的权利。这条也同时对受害人的权利和被告方的权利进行了具体地规定：直接诉讼时，即使船舶所有人不享有责任限制，保险人或者其他为船舶所有人责任提供财务保证的人仍然可以根据第1款项受责任限制。同时，他们进一步援引船舶所有人可以援引的抗辩(除非船舶所有人破产或清算)。被告在任何时候都有权要求船舶所有人参加到诉讼中来。被告方还有援引损失是由于船舶所有人故意行为所致的抗辩的权利，但相应的，他们也有不可以援引在船舶所有人向其提起的诉讼中船舶所有人援引的抗辩的义务。从案例中看，虽然HNS的案件要比油污少得多，但一旦发生，后果都比较严重。这种情况下，比较弱小的船企业就很难进行大部分甚至完全的赔付。

第二，HNS规定的直接诉讼制度使得污染受害人能够直接向保险机构请求赔付，这使得赔付变得更加容易。这种类似于普通商业保险的制度很容易被当事人所熟悉并运用，而且污染受害人能够获得赔偿也更多更稳定。

第三，HNS的直接诉讼制度更有利于船舶企业。因为保险公司的优先偿付制度，给很多中小船企业减轻了压力。

在中国推行HNS公约是可行的，但也要和中国的国情相结合。

首先，HNS公约在中国短期内不会有一个大幅度的变化，因为HNS公约是一个没有吨位限制的公约，也就是说，所有船舶无论吨位多少，都必须进行强制保险，这给保险公司带来很大的压力。中国现在的中小船企业很少进行HNS保险，确切地说是保险公司不大愿意承受中小船企业的HNS保险。因为商业公司如果要进行这种保险，风险会很大。但是，这种情况并非不可解决的。商业保险企业也可以开展HNS强制责任保险，但是在此之前这些企业要解决风险分散问题。共保、巨灾证券化与再保险是三种主流的解决方法。[3]

其次，如果我们能充分发挥船东互保协会的作用，那么HNS污染责任险的承保更加有优势。虽然现在业内人士的通常看法是不承保HNS污染责任风险，但是，船东互保协会在担任HNS的承保业务来看具有天然的优势：其实现的是船东会员制，是非营利性组织，比其他组织更加专业，对海洋环境污染风险更加敏感。

最后，中国船舶在大小、内河与远洋方面都有差别，所以，在实行HNS公约时，应当采用不同的标准，以避免成本过高影响船舶企业的运营。而从长远上来看，国际航线上的船舶都应当投保，因为HNS公约在国际上的影响力正逐渐增大，很多国家都会被HNS公约所影响，在远洋运输中，HNS公约的生效的国家也越来越多。

(三)中国强制责任保险法律体系的完善

《海洋环境保护法》第66条就有对于有无保险方面的规定，按照规定，赔偿责任应当由船东和货主共同承担。但是，《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》《中华人民共和国水污染防治法》《船舶污染事故调查处理管理规定》，都缺乏明确而又完整的传播油污责任强制保险制度。中国涉及海上强制保险领域的法律规定很少。船舶发生油污后，还是部门组织清污，而且费用还没有保障。

首先，一旦事故发生，对中国海洋环境和公民造成损失后，中国要提出索赔的话，只能根据中国现有国内法。然而，《海商法》中的责任限额非常低，这样导致受害人的赔偿受到严重减损。但是，假如是国际公约的话，则有很多需要考虑的因素，比如，危险率的计算，相关主题的状况，中国船舶企业的承受状况，等等。所以，必须在考虑这些前提下，对国际公约中的一些做法进行学习了解，并积极调整国内立法中落后的部分。

其次，在燃油方面，中国除了CLC 1992之外，才于2009年加入《燃油公约》，曾经没有加入《燃油公约》主要问题在于,《燃油公约》中船舶吨位下限的规定与中国实际情况严重不符，但如今中国已经能够认识到国际发展的现状，并做好了充分与国际接轨的准备；用一种负责任的态度，在严格考量了中国航运产业发展和环境保护的平衡上作出了选择。虽然《燃油公约》对船舶的吨位还是有相当多的限制，并且各海事行政机构对《燃油公约》还应当多进行了解和运用，对其产生的新问题应当及时反馈，但是，加入此条约这一举动对中国船舶保险业的发展，油污强制责任体系的建立，乃至全球海洋环境的维护都是具有重大意义的。

再次，中国应当在立法中明确直接诉讼制度。强制责任险本来就有社会公益性质。现在在中国范围内，只有中国人民财产保险股份有限公司和船东互保协会提供强制责任保险。而这两个机构都派出了直接诉讼制度的适用，剥夺了受害方向其直接索赔的权利。如果要改变这种状况，那么，在建立海上强制责任保险制度的时候，就应明确给予索赔者向海上强制责任保险人或其他担保人直接索赔的权利，而相应的，保险人或其他担保人也应当享有与民事责任人相同的抗辩权。这样才能做到权利义务的公平，进而使得强制责任保险制度的实施更有保障。

最后，应当注意船舶油污基金的设立。《海洋环境保护法》第66条提到不仅要设立强制保险制度，更提到了要设立船舶油污基金。它是以另一种形式对油污损害承担赔偿义务，即由石油行业缴纳摊款建立赔偿基金，赔偿基金在第一重赔偿主体之后，充当第二赔偿主体。由于中国是世界石油消费大国，所以如果加入国际公约中的《基金条约》，那么，对中国的现状在经济上是不利的，目前最好的方法是通过国内立法设立自己的油污基金，同时现在中国也有能力筹集组织和运作基金。[4]

四、结语

海上强制责任保险制度随着海上污染及安全事故的增多，其自身的优点受到了各国立法上的重视，不论是在现今的国际海事公约中，还是一些海运大国强国的国内海事立法中，都采用了这种制度。

现代的中国海运事业，在全球化背景下日新月异地发展着，不论是本国法律立法自身，还是本国船舶在具体运营中，都不可避免涉及海上强制责任保险，建立一个完善及有效率的油污损害赔偿机制势在必行，先从国内立法方面进行调整，进而待时机成熟与国际接轨，是中国完善此制度的关键。

中国作为一个发展中国家，有着自己特殊的国情，建立海上强制责任保险必须按照自身状况，不能照搬照抄国际模式，更不能墨守成规，规避责任的承担。建立一个自愿责任保险为主，强制责任为补充的完善的海上强制责任保险制度体系。

而且，随着近两年油价的飙升，现实中航运企业的负担有一部分是不合理的，有关部门应当为了保证海上强制责任保险制度的实行，制定相关政策，为它提供更有利的前提条件。

[1]杨雯. 海上强制责任保险中的直接诉讼制度 [J].中外企业家、经济评述版，2009(7):48-51.

Yan Wen. Direct litigation system in marine compulsion liability insurance[J]. Chinese and Foreign Entrepreneurs:Economic Analysis, 2009(7):48-51.(in Chinese)

[2]于静. 海上强制责任保险制度研究[D]. 上海：上海海事大学，2006.

Yu Jing. Research on marine compulsory liability insurance[D]. Shanghai: Shanghai Maritime University, 2006.(in Chinese)

[3]张孝伟. HNS强制责任保险[J]. 水运管理，2008(11):20.

Zhang Xiao-wei. HNS compulsory liability insurance[J]. Shipping Management, 2008(11):20. (in Chinese)

[4]贺皓娟. 建立适应我国国情的船舶油污损害赔偿机制 [J]. 珠江水运, 2007(12):36.

He Hao-juan. Establish the compensation system suitable for China's situation for damage caused by ships oil pollution[J]. Pearl River Water Transport, 2007(12):36. (in Chinese)

ResearchonMarineCompulsoryLiabilityofOilPollutionInsuranceinChina

LUO Ji

To the pollution especially caused by small vessels and inland water transport vessels, China had made many attempts on the legislation: on the level of International Law, China had admitted to theProtocolof1992toAmendtheInternationalConventiononCivilLiabilityforOilPollutionDamage,1964 in 1999; what's more,theInternationalConventiononCivilLiabilityforBunkerOilPollutionDamage, 2001 had officially came into force in 2009, however, China is not a member ofInternationalConventiononLiabilityandCompensationforDamageinconnectionwiththeCarriageofHazardousandNoxiousSubstancesbySea,1996. On the level of domestic Law, there is still no defined and detailed law to enhance shipping safety and pollution prevention, though we hadRegulationsonManagementofInvestigationtowardsOilPollutionAccidentswhich became binding on April 11th, 2008 by Maritime Safety Administration of People's Republic of China. From all of the above, we can safely draw into a conclusion that it is urgent to build our own compulsory liability of oil pollution insurance system according to the critical situation nowadays. This essay expresses the author's expectations and suggestions on the building process and performance of the system, with analysis of the status quo related in China.

oil pollution;CLC;HNS;compulsory liability of insurance

罗辑. 中国船舶污染强制责任保险相关规则的探讨[J].中国海商法年刊，2010，21(1)：97-101.

2010-03-04

罗辑(1986-)，女，江西南昌人，中国政法大学国际法学院硕士研究生,E-mail:logic1986@163.com(北京 100088)。

DF961.9

A

1003-7659-(2010)01-0097-05